熊嘉逸

摘要：中國政府與大學(xué)關(guān)系的歷史變遷表明了中國政校關(guān)系的發(fā)展在不斷演變的過程中。在依法治校和建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度的過程中，政校關(guān)系必須變革已成為共識。在管理大學(xué)的過程中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，從“命令行政”轉(zhuǎn)變成為“指導(dǎo)行政”。本文基于對行政合同關(guān)系的研究，重點(diǎn)論述對政校構(gòu)建行政合同關(guān)系的條件和意義，提出政府與大學(xué)新型治理關(guān)系的建立主要可以通過簽訂行政合同來實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：新型政校關(guān)系； 行政合同；辦學(xué)自主權(quán)

一、中國政府與大學(xué)關(guān)系的變遷

（一）中國大學(xué)產(chǎn)生與發(fā)展的歷史變遷

盡管中國古代高等教育有兩千多年的發(fā)展歷史，但現(xiàn)代意義上的中國近代大學(xué)制度是從西方引進(jìn)的。1898年創(chuàng)辦的京師大學(xué)堂是中國建立的第一所國立大學(xué)，但當(dāng)時在專業(yè)設(shè)置、辦學(xué)水平等方面都存在缺陷，發(fā)展舉步維艱。1904年在面對外敵入侵和內(nèi)部變革呼聲高漲的情況下，清政府頒布了《奏定學(xué)堂章程》，確立了中國近代的學(xué)校制度，并以日本的模式來制定學(xué)校系統(tǒng)，其目的是“師夷長技以制夷”。1922年在新文化運(yùn)動的背景下，中國大學(xué)第一次的轉(zhuǎn)型參照美國教育體系完成構(gòu)建。盡管參照西方模式構(gòu)建，但中國大學(xué)的產(chǎn)生是政府意愿，而非學(xué)者自發(fā)行為，這與西方的要求自治的學(xué)者行會具有重大區(qū)別。政府更注重科學(xué)技術(shù)的學(xué)習(xí)，而輕視對大學(xué)獨(dú)立自主精神的發(fā)揚(yáng)。所以無論是中國大學(xué)的起源或是每一次轉(zhuǎn)型發(fā)展，政府的決策均發(fā)揮了主導(dǎo)性和決定性的作用，中國大學(xué)從根源上缺乏自治的觀念。

新中國成立后，以1950年中國人民大學(xué)成立和哈爾濱工業(yè)大學(xué)的改革為標(biāo)志，中國大學(xué)教育體制開始了對前蘇聯(lián)模式的復(fù)制。當(dāng)時實施的計劃經(jīng)濟(jì)體制將中國的大學(xué)納入整個國家高度統(tǒng)一的計劃之中，中國大學(xué)進(jìn)入“高度統(tǒng)一、集權(quán)管理”的階段，隨著文化大革命的爆發(fā)，中國大學(xué)進(jìn)入了失序混亂狀態(tài)。1978年改革開放后，政府對大學(xué)確立了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的管理體制，明確了對大學(xué)實行中央、?。ㄊ?、自治區(qū)）和中心城市三級辦學(xué)的體制，擴(kuò)大了地方和高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，中國的大學(xué)重新回到建設(shè)發(fā)展的軌道。1999年《高等教育法》頒布實施，大學(xué)內(nèi)外部資源配置的主體及產(chǎn)權(quán)關(guān)系大部分得到了法律界定。在全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)下，依法治校是歷史的必然。

（二）中國政府與公立大學(xué)關(guān)系的演變

從中國政府與公立大學(xué)關(guān)系的歷史變遷中可見，兩者關(guān)系處于變動之中。中國大學(xué)的出現(xiàn)是政府主導(dǎo)下的產(chǎn)物，因此中國大學(xué)自治的傳統(tǒng)觀念意識薄弱，大學(xué)缺乏必要的自主意識和切實的自主能力。歷次政校關(guān)系的調(diào)整，均是為了適應(yīng)特定歷史時期國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為政治穩(wěn)定和社會發(fā)展提供服務(wù)。

在計劃經(jīng)濟(jì)體制時期，政府對大學(xué)進(jìn)行高度集中管理，兩者之間實質(zhì)上是一種單向的“線性關(guān)系”，表現(xiàn)在大學(xué)的一切主要的辦學(xué)活動都要在政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，接受政府的監(jiān)督。此時政府與大學(xué)的關(guān)系是控制與被控制、命令與服從、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府是指揮者，大學(xué)是政府命令的執(zhí)行者，基本上沒有辦學(xué)自主權(quán)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府意識到大學(xué)應(yīng)具有更多的辦學(xué)自主權(quán)，才能以市場為導(dǎo)向，提供符合市場需求的服務(wù)。政府制定了一系列擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)、減少政府對大學(xué)直接干預(yù)的政策，提出要構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度，弱化政府對大學(xué)的行政管理關(guān)系，賦予大學(xué)自主權(quán)限，推動大學(xué)的社會主體屬性進(jìn)一步凸現(xiàn)，政校關(guān)系從過度干預(yù)向逐步放權(quán)轉(zhuǎn)化。

有學(xué)者認(rèn)為，改革開放后中國大學(xué)在進(jìn)行又一次的轉(zhuǎn)型發(fā)展，以歐美高教模式為主，參照世界各國大學(xué)發(fā)展經(jīng)驗，走上自主探索、建設(shè)中國特色社會主義高等教育模式的道路。[1]不難看出，無論是2010年教育部發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，還是當(dāng)前中國大學(xué)章程建設(shè)的推進(jìn)工作，均表明政府希望推動大學(xué)管理制度的改革進(jìn)入更高的層面。[2]

二、中國政府與大學(xué)關(guān)系存在諸多問題

第一，從思想層面上看，中國的大學(xué)在政府主導(dǎo)之下成立，在源頭上不具備這種自治的能力，且長期自視為國家的下屬機(jī)構(gòu)，接受政府行政指令式的管理，習(xí)慣服從與依賴政府各方面全方位的安排，其大學(xué)精神和理念與西方大學(xué)相比，缺乏深厚的歷史積淀。因此中國政府與大學(xué)的關(guān)系從思想層面上被政府、公眾乃至大學(xué)默認(rèn)為政府主導(dǎo)而大學(xué)從屬的關(guān)系。

第二，從大學(xué)自身發(fā)展看，盡管政府主張對大學(xué)放權(quán)，但大多公立大學(xué)仍然無法超越在心理上與現(xiàn)實中對政府的依賴。目前中國國內(nèi)的一流大學(xué)都是有著強(qiáng)大政府支持的公立大學(xué)，這些大學(xué)在自我辦學(xué)籌資、獲取社會資助方面的能力同國外同等性質(zhì)的大學(xué)相比仍十分有限，自我發(fā)展能力有待增強(qiáng)，客觀上阻礙了中國新型政府與大學(xué)關(guān)系的建立。

第三，從管理權(quán)方面看，政府目前主要仍是依靠行政手段和行政命令對大學(xué)進(jìn)行管理，市場機(jī)制沒有有效發(fā)揮。中國長期以來的中央集權(quán)制的歷史文化傳統(tǒng)奠定了政府本位的社會基礎(chǔ)，行政級別和官本位在大學(xué)的管理中占據(jù)主導(dǎo)位置。政府主要以政策實現(xiàn)對大學(xué)的管理，而不是借助于法律和制度的手段，最終導(dǎo)致了“政策治?！钡恼芾泶髮W(xué)模式的形成。

因此，有學(xué)者對中國從20世紀(jì)90年代中期開始的對高等學(xué)校的分層定位、定級問題（特別是“985工程”大學(xué)和副部級大學(xué)的確定）提出質(zhì)疑，認(rèn)為政府沒有有效運(yùn)用競爭手段，而是過多進(jìn)行行政干預(yù)。[3]

三、構(gòu)建政府與大學(xué)的新型行政合同關(guān)系

從依法治校的視角看中國政府與大學(xué)新型關(guān)系的構(gòu)建，依法治校中的“法”可回歸到在十八屆四中全會提出的全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，其中“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”是六大任務(wù)之一。在依法全面履行政府職能中提到，完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。對于政府而言，實現(xiàn)法無授權(quán)不可為；對于市場主體而言，法無禁止皆可為。依法治校中的“治”應(yīng)指治理，治理不同于管理。治理旨在強(qiáng)調(diào)將公共事務(wù)管理的權(quán)限與責(zé)任從傳統(tǒng)的單一政府壟斷方式中解放出來，形成新的多元主體的共治局面，這勢必推動政府角色與功能隨之改變。大學(xué)改革追求的重要目標(biāo)之一就是在法治的理念下建設(shè)新型的大學(xué)與政府間的關(guān)系。綜上所述，筆者認(rèn)為建設(shè)新型的政府與大學(xué)關(guān)系可以通過建立政府與大學(xué)間的行政合同關(guān)系，以實現(xiàn)政府對大學(xué)的管理由命令行政向指導(dǎo)行政轉(zhuǎn)變。endprint

（一）行政合同的定位

行政合同是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商而達(dá)成的協(xié)議。[4]它是“作為一種柔和的、富有彈性的行政管理手段，是隨著民主憲法、福利國家及給付行政的確立和發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生的”[5]。行政合同是政府達(dá)到行政目標(biāo)的一種非強(qiáng)制性手段，是政府由命令行政向指導(dǎo)行政轉(zhuǎn)變所運(yùn)用的新的管理方式。行政合同的使用范圍并不限于行政行為的涵蓋領(lǐng)域，而是更為廣泛。凡是不需要行政機(jī)關(guān)以支配者的地位作出單方面處置的法律關(guān)系，如兩個原則上平等地位的、具有權(quán)利能力的行政主體之間的關(guān)系，都可以采取合同方式處理。[6]從本質(zhì)上看，行政合同是一個雙方協(xié)議，是“國家機(jī)關(guān)為達(dá)成行政管理目標(biāo)而與行政相對方在相互協(xié)商以達(dá)成一致意見的基礎(chǔ)上所簽訂的確立、變更或消滅雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議”[7]。行政合同與民法中的合同是有區(qū)別的。民法的合同強(qiáng)調(diào)的是主體的平等性，而行政合同的主體是不平等的。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，其中一方是代表政府的行政部門，其目的是為實現(xiàn)其行政管理而簽訂的；其次，行政部門的單方面決定就足以導(dǎo)致合同的變更甚至是解除。最核心的是合同本身是為實現(xiàn)公共利益，合同執(zhí)行過程中公共利益具有優(yōu)先性，行政合同中行政相對方不具有“同時履行抗辯權(quán)”。[8]以上特征均體現(xiàn)了行政合同的“行政性”。

同時行政合同與一般行政行為又是有區(qū)別的，盡管此類合同在主體之間的平等性、自愿性和權(quán)利義務(wù)對等性等方面不能完全等同于民事合同，但行政合同仍然是合同之一種，它使行政行為的單方面性、不可要價性受到了削弱，行政行為的強(qiáng)制性也只有在行政合同的相對方違反了合同約定等特殊情況下才能顯現(xiàn)出來。行政合同必須以雙方當(dāng)事人的意思表示一致為成立要件，這是一種雙方法律行為。

行政合同作為一種行政活動的有效方式在國外的應(yīng)用很廣泛。在美國，行政合同廣泛應(yīng)用于除了商業(yè)領(lǐng)域、建筑領(lǐng)域和服務(wù)行業(yè)外的執(zhí)行行政公務(wù)和行政立法領(lǐng)域。[9]在法國，很早就實現(xiàn)用行政合同來執(zhí)行公務(wù)。[10]在英國，行政合同“可以被作為行政手段利用來貫徹某種政策”[11]。這是行政的趨勢決定的，現(xiàn)代社會進(jìn)入福利國家時代后，政府發(fā)揮職能的手段更加多元化，行政合同是一種積極有效的行政管理手段，靈活性更強(qiáng)。

（二）構(gòu)建政府與大學(xué)行政合同關(guān)系應(yīng)具備的條件

構(gòu)建中國政府與大學(xué)的行政合同關(guān)系需要具備一定的條件，這與政府管理觀念、管理體制和管理手段的轉(zhuǎn)變密切聯(lián)系。

首先，轉(zhuǎn)變政府與大學(xué)關(guān)系中的角色。

政府角色的轉(zhuǎn)變是在大學(xué)與政府間構(gòu)建行政合同關(guān)系的重要前提。目前政府利用權(quán)力對大學(xué)進(jìn)行全面、直接控制和管理的傳統(tǒng)在慢慢改變，政府與大學(xué)雙方面的發(fā)展與進(jìn)步使政府的權(quán)力逐漸下放。中國政府應(yīng)從“全能政府”的角色向“有限政府”的角色轉(zhuǎn)換。中國的學(xué)者也提出，只有有限且有效的政府才能夠保護(hù)個人的自由，才能充分發(fā)揮個人的創(chuàng)造性。[12]在政府與大學(xué)的關(guān)系中，政府及其相關(guān)的職能部門必須轉(zhuǎn)變自身的角色，去除政府作為唯一權(quán)力中心的傳統(tǒng)桎梏，以實現(xiàn)大學(xué)的治理。教育主管部門角色的轉(zhuǎn)變，是從教育的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轶w系質(zhì)量和公正的守護(hù)者，從而賦予高等教育機(jī)構(gòu)更大的自主權(quán)。[13]政府從根本上轉(zhuǎn)變其角色，是其能夠與大學(xué)之間建立起新型關(guān)系的前提與基礎(chǔ)。

其次，政府應(yīng)賦予大學(xué)更大的自主權(quán)。

在對大學(xué)的管理中，傳統(tǒng)政府充當(dāng)著出資辦學(xué)、學(xué)校法人及學(xué)校實際管理者的三位一體的角色，導(dǎo)致權(quán)力的高度集中。政府作出轉(zhuǎn)變需要從以下幾個方面入手：在法治建設(shè)方面，加大力度推動大學(xué)章程的建設(shè)及現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)；在舉辦權(quán)方面，應(yīng)引入更多的辦學(xué)主體，而政府不是唯一的大學(xué)舉辦者；在辦學(xué)權(quán)方面，政府應(yīng)將權(quán)力交給大學(xué)，使大學(xué)成為一個享有自身學(xué)校的辦學(xué)權(quán)、獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的法人實體；在管理方面，政府應(yīng)退出對大學(xué)內(nèi)部事務(wù)的具體管理，更多地對大學(xué)進(jìn)行宏觀層面的監(jiān)督與指導(dǎo)，以行政合同、協(xié)商、談判的方式而不是行政命令的方式來管理大學(xué)。

再次，實現(xiàn)政府與大學(xué)間權(quán)力的雙向與多向互動。

政府與大學(xué)間行政合同關(guān)系的建立要求政府較為徹底地改變行政指令性模式，培養(yǎng)起寬容、合作、開發(fā)、協(xié)商和接納的精神，在與大學(xué)的關(guān)系中建立起完整的信息反饋渠道及權(quán)力雙向、多向運(yùn)行渠道。政府在對大學(xué)作出各種行政性決策之前，應(yīng)先與大學(xué)管理者、學(xué)者乃至一般師生進(jìn)行溝通交流，廣泛聽取意見并深入論證，使政府大多數(shù)決策建立在政府與大學(xué)多方協(xié)商的基礎(chǔ)上，保證決策的適用性與可操作性。在政府決策實施過程中，應(yīng)保證大學(xué)反饋渠道的暢通，以便及時對各種決策作出適宜于社會變化、適宜大學(xué)發(fā)展的修正。權(quán)力運(yùn)行的多向互動還有可能實現(xiàn)大學(xué)在其權(quán)力范圍之內(nèi)通過多方協(xié)商作出決策，從而對政府的決策作出決定性的影響，從根本上改變自上而下的權(quán)力運(yùn)行方式。

第四，政府培育成熟的教育中介機(jī)構(gòu)。

政府應(yīng)引入社會力量以替代政府發(fā)揮管理職能，同時發(fā)揮調(diào)和與大學(xué)矛盾的作用。教育領(lǐng)域內(nèi)的中介組織并非一個新生事物，在西方連接政府與大學(xué)的中介組織已經(jīng)有近百年的歷史。英國的大學(xué)撥款委員會，聯(lián)邦德國的校長會議、科學(xué)審計會議，美國的大學(xué)基準(zhǔn)協(xié)會、卡耐基高等教育委員會，日本的中央教育審議會等都是影響力較大的教育中介組織。作為獨(dú)立于政府與大學(xué)的第三方機(jī)構(gòu)，既能夠?qū)Υ髮W(xué)的工作進(jìn)行監(jiān)督、評估，吸引社會各界人事參與高等教育管理，又能夠在政府作出對大學(xué)的重大決策時提供咨詢與建議，為政府決策保障。[14]

（三）構(gòu)建政府與大學(xué)行政合同關(guān)系的現(xiàn)實意義

作為公共權(quán)力行使者的政府與作為人類文明發(fā)展承載者的大學(xué)有著共同的社會責(zé)任和目標(biāo)，這是形成行政合同關(guān)系的核心。大學(xué)在實現(xiàn)其使命的過程中培養(yǎng)人才、開展科學(xué)研究和社會服務(wù)、傳承與創(chuàng)新優(yōu)秀文化，這與政府實現(xiàn)自身政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會職能的要求相吻合。二者間的共同目標(biāo)與追求的存在為其建立協(xié)商合作的合同關(guān)系提供了理論的可能性與現(xiàn)實的可行性。endprint

行政合同的實施可以改變傳統(tǒng)的政府“命令行政”式的管理，建立與大學(xué)新型的平等協(xié)商關(guān)系。行政合同的實施建立在雙方共同談判與協(xié)商的基礎(chǔ)之上，這為大學(xué)在與政府關(guān)系中各項重要決策的出臺及重要事宜的實施爭取到必要的決定權(quán)。從理論上講，如果大學(xué)與政府在某種協(xié)議中無法達(dá)成意見的一致，相應(yīng)的合同就不會產(chǎn)生。這就在最大限度上避免了政府對大學(xué)各種內(nèi)外事宜的干涉，為大學(xué)的自治、自我管理提供了根本的保障。而行政合同可以通過更多地對績效、責(zé)任的強(qiáng)調(diào)約束雙方的行為方式，促進(jìn)大學(xué)與政府雙方改善自身狀況、增強(qiáng)責(zé)任意識。通過行政合同，政府可以從以往的單純的行政指令中超脫出來，更多地加強(qiáng)自身的責(zé)任，以“指導(dǎo)行政”的方式實現(xiàn)更高效能的管理。而大學(xué)作為獨(dú)立的法人，也將努力提高辦學(xué)水平與辦學(xué)質(zhì)量等各種可測的辦學(xué)績效，以更好地實現(xiàn)自身的價值。[15]政府與大學(xué)新型治理關(guān)系的建立主要可以通過簽訂行政合同來實現(xiàn)，這將成為構(gòu)建新型政校關(guān)系的有效途徑，對中國政府在大學(xué)管理中實現(xiàn)依法治校，對轉(zhuǎn)變政府職能、賦予大學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度具有重要的作用。

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（責(zé)任編輯陳志萍）endprint