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道已定 任猶重——關于“十三五”社會保障體系建設重點任務的思考

“十三五”正式開局了！這是全面建成小康社會的決勝階段。黨的十八屆五中全會確定了“建立更加公平更可持續(xù)的社會保障制度”的目標，為未來5年乃至更長時期社會保障體系建設劃下了“道”。社會保險工作要瞄準這個“標”、沿著這個“道”，努力完成10個方面的重大任務。

深化養(yǎng)老保險改革，完善政策，實現(xiàn)制度基本定型。隨著機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案的出臺實施，自上世紀90年代開始的我國養(yǎng)老保險制度體系建設完成了最后一塊拼圖，“十二五”時期實現(xiàn)了養(yǎng)老保險在制度層面對各類群體的全面覆蓋。在此基礎上，“十三五”時期需在3個層面深化改革、完善政策、健全體系。

技術改進層面的措施主要是完善個人賬戶政策，特別是優(yōu)化記賬利率政策及余額繼承政策，健全多繳多得的激勵機制。需要深入研究的問題有：按照精算平衡原則，針對人口預期壽命延長的實際情況修訂個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)；研究實行全額/減額養(yǎng)老金標準，促進繳費年限延長等。

制度建設層面的任務包括：出臺漸進式延遲退休年齡方案，進行“社會預熱”，適時啟動實施。實行職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，重點是妥善處理中央與地方以及地方之間的關系。建立遺屬津貼、病殘津貼，形成“老遺殘”一體化的制度安排。完善籌資機制，明確政府的財政投入責任和標準，拓寬籌資渠道，劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；穑黾討?zhàn)略儲備。

戰(zhàn)略謀劃層面的目標是：通過深化改革，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的基本定型。確定這一戰(zhàn)略性目標，有助于明確體系建設的統(tǒng)一方向，避免各項改革舉措相互摩擦、減弱綜合效應；有利于保持制度改革和體系建設的延續(xù)性，防止在基本模式上反復折騰，影響其可持續(xù)性；同時穩(wěn)定社會預期，增強群眾對制度穩(wěn)固性的信心。

基本實現(xiàn)社會保險對法定人員全覆蓋。工傷、失業(yè)、生育保險的法定覆蓋人群主要是職業(yè)勞動者，需根據(jù)城鎮(zhèn)化進程、產(chǎn)業(yè)形態(tài)和就業(yè)方式變化，進一步擴大覆蓋面。醫(yī)療保險法定覆蓋全體公民，目前參保13億多人，“全民醫(yī)?；緦崿F(xiàn)”。養(yǎng)老保險法定覆蓋全體適齡人員，目前參保8.5億人，尚有不小差距。因此，“十三五”時期要把基本養(yǎng)老保險全覆蓋作為優(yōu)先的、硬性的指標。分析人口結構，養(yǎng)老保險適齡人口約為10.5億人，以參保率95%為全覆蓋的基準，應在規(guī)劃期末達到10億人左右，即未來5年需增加1.5億人參保。這項任務十分繁重，要大力實施全民參保計劃，優(yōu)化養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，實現(xiàn)人人享有基本養(yǎng)老保險的目標。

全民參保計劃

全民參保計劃始于一年多前。2014年7月，人社部宣布啟動全民參保登記計劃，旨在摸清法律和政策規(guī)定范圍內(nèi)所有用人單位及個人的參保狀況。

實現(xiàn)基本醫(yī)療保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌?；踞t(yī)保的城鄉(xiāng)分割管理弊端多多，損害群眾利益，浪費公共資源，是二元治理結構的典型表現(xiàn)。十八屆二中全會已作出整合城鄉(xiāng)醫(yī)保管理體制的決策，但目前多數(shù)地區(qū)仍未實現(xiàn)，五中全會再次提出“整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策和經(jīng)辦管理”。落實中央決策，不應再繼續(xù)無謂的爭辯，需要的是實際行動。現(xiàn)在，全國已經(jīng)有9個省級地區(qū)完成了城鄉(xiāng)醫(yī)保制度整合，由人社部門統(tǒng)一管理；“十二五”期間，人社部門僅用一年多時間，就順利實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度整合統(tǒng)一。這些都提供了可資借鑒的實踐經(jīng)驗，提供了理順管理體制的成功路徑。五中全會建議還明確要求“發(fā)揮醫(yī)保控費作用”，指明了通過外部監(jiān)督來抑制醫(yī)療費用持續(xù)高漲的機制。我們應以群眾利益最大化為出發(fā)點，摒棄部門局限，積極推進城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌。完善醫(yī)保制度，還要深化付費制度改革，研究實行職工退休人員醫(yī)保繳費參保政策，理順藥品價格，支持建立分級診療制度。

探索建立長期護理保險制度。20多年來，我國一直實行5項基本社會保險制度。但老齡化高峰期臨近的嚴峻挑戰(zhàn)，將建立長期護理保險制度問題提上了日程。在探索中，需對3個方面進行深入研究：其一，在體系框架上，老年護理需求橫跨養(yǎng)老和醫(yī)療保險，是現(xiàn)有兩項制度無法分別單獨容納的。較好的方案是，建立專項制度，使之成為第六大險種。其二，在制度功能上，這一制度綜合了醫(yī)療護理和老年照顧服務，實踐中應避免只關注“護理”而忽略“照顧”；而老年護理和照顧又有臨時性和長期性的區(qū)別，社會保險應更重視化解個人和家庭難以承受的長期性經(jīng)濟風險，因此應突出“長期”。在各地實踐探索的基礎上，可考慮將這一制度定名為“長期照護保險”。其三，在機制設計上，我國已全面確立市場經(jīng)濟體制，建立這項制度務必充分發(fā)揮市場機制的作用和家庭功能，不能由政府全包下來；但基于我國老齡化的特殊形勢，也需要政府積極組織引導。

穩(wěn)步提高保障水平。五中全會確立了全面減貧的目標。社保體系建設要與這一目標緊密契合，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上穩(wěn)步提高保障水平，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會。隨著機關事業(yè)單位實施養(yǎng)老保險制度改革，已經(jīng)有條件平衡各方、兼顧城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌安排，及早出臺基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。特別應圍繞“我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧”的目標，對提高農(nóng)村居民基本養(yǎng)老金水平予以適當傾斜，并在控制不合理醫(yī)療費的基礎上提高基本醫(yī)保的實際支付比例，以期大大減少因老致貧、因病返貧現(xiàn)象。

建立公開透明的社會保障基金安全監(jiān)控機制。社?；鸺扔袀€人繳費、用人單位供款，也有政府投入，是典型的公共基金，除了強化人社部門內(nèi)部監(jiān)控、財政監(jiān)督和審計外，特別需要接受公眾監(jiān)督?！笆濉逼陂g應在兩方面制度建設上邁出堅實步伐。一是社會保險基金預算已試編5年多，逐步成熟，可考慮適時將社?；痤A決算提交相應各級人代會審議批準，體現(xiàn)和加強人大監(jiān)督。二是積極探索社會監(jiān)督的有效形式，支持由繳費人員和單位、各方面專家、政府部門、媒體等代表組成實體性監(jiān)督機構，健全信息披露制度，使社保基金真正在陽光下運行。

構建多層次社會保障體系。抵御勞動過程中的經(jīng)濟風險，政府要提供基本保障，各類社會經(jīng)濟組織、個人和家庭也都承擔各自責任，方能實現(xiàn)“人人參與，人人盡力，人人享有”。要以更強的政策優(yōu)惠杠桿推動發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、補充醫(yī)療保險，并發(fā)揮市場機制作用，鼓勵個人儲蓄性養(yǎng)老保險、商業(yè)健康（失能、人身傷害）保險，加快補短板，爭取多層次保障體系能在“十三五”大體成形。

打造“互聯(lián)網(wǎng)+社保”平臺。信息社會、大數(shù)據(jù)時代，對社保提供高效便捷、更具個性化的公共服務提出了要求，也為社保信息更大范圍運用創(chuàng)造了環(huán)境。這方面的主要任務，一是確保在“十三五”期末社會保障卡發(fā)行12億張，基本實現(xiàn)全覆蓋，并推進全方位、多功能運用。二是配合就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，針對網(wǎng)絡就業(yè)創(chuàng)業(yè)增多的現(xiàn)實，完善適合新就業(yè)形態(tài)的社保管理服務措施。三是配合實施網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，在保證信息安全和個人隱私的前提下，探索將社保系統(tǒng)數(shù)億參保人員海量活躍信息納入大數(shù)據(jù)的方式和路徑，開發(fā)利用其社會經(jīng)濟價值。這是跨界的創(chuàng)新，既需要頂層設計，更需要先行者的實踐。

謀劃2020后更長遠的社會保障發(fā)展戰(zhàn)略。老齡化是我國未來幾十年最重大的社會結構變化，它既是嚴峻挑戰(zhàn)，也是重大發(fā)展機遇。我們現(xiàn)在著手實現(xiàn)第一個百年目標，眼睛還要盯著第二個百年目標，推動形成社會共識，把應對老齡化高峰期挑戰(zhàn)上升為國家戰(zhàn)略，在政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個層面構建適應老齡化社會的政策體系，努力把傳統(tǒng)人口紅利的消失轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟發(fā)展新的“銀發(fā)紅利”。

銀發(fā)紅利

在老齡化社會，促進養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，讓銀發(fā)“浪潮”釋放“紅利”。

實行積極的社會保障方針，實現(xiàn)政策功能轉(zhuǎn)型。100多年來，各國社保制度大都是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型或劇烈波動、社會風險高度聚集的時候建立或改革的，因而初期均帶有明顯的被動應對特質(zhì)；而隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，許多國家注重開發(fā)其積極功能，充實了一系列預防性政策。我國社會保障發(fā)展也會遵循這一規(guī)律?，F(xiàn)在到了前瞻性謀劃社保功能轉(zhuǎn)型、提出“積極的社會保障”理念的時候了。圍繞這一理念，現(xiàn)在就需謀劃，逐步加大社保制度中風險預防性政策的比重。

正所謂：

大道通天家國情，

公平正義樹德旌。

近謀遠慮千秋業(yè)，

胼手胝足不舍行。