張杰倫

[提要] 新《預(yù)算法》的誕生標(biāo)志著我國(guó)地方債務(wù)管理揭開了新的篇章。本文探討新《預(yù)算法》在控制和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面的積極作用，并對(duì)如何營(yíng)造一個(gè)有利的環(huán)境以發(fā)揮新《預(yù)算法》的作用提供一些建議。

關(guān)鍵詞：新《預(yù)算法》；地方政府債務(wù)；化解風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2016年3月14日

一、引言

改革開放以來(lái)，尤其是在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，我國(guó)地方性政府債務(wù)問題逐漸凸顯，2008年金融危機(jī)又導(dǎo)致我國(guó)地方政府債務(wù)不斷膨脹，已經(jīng)成為制約地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大隱患。新《預(yù)算法》在諸多方面對(duì)我國(guó)地方政府舉債的問題進(jìn)行了規(guī)范，其能否順利施行對(duì)化解我國(guó)目前嚴(yán)峻的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、地方性政府債務(wù)狀況

（一）債務(wù)規(guī)模大。建國(guó)之后，我國(guó)先后經(jīng)歷了從允許發(fā)行地方債——嚴(yán)格控制發(fā)債——債務(wù)大規(guī)模膨脹的過(guò)程。國(guó)家審計(jì)署針對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，各級(jí)地方政府債務(wù)余額總計(jì)17.89萬(wàn)億元。

（二）風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。由于我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模大，使得地方政府債務(wù)形勢(shì)更加嚴(yán)峻。一旦出現(xiàn)償債危機(jī)，會(huì)嚴(yán)重削弱地方政府的公信力，甚至可能會(huì)對(duì)造社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。而2015年財(cái)政部所推出的“地方債置換”政策雖然對(duì)緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)起到一定的作用，但同時(shí)也說(shuō)明地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已到了不得不控制的關(guān)頭。

三、我國(guó)地方性債務(wù)問題成因分析

（一）法律法規(guī)因素。涉及地方政府債務(wù)方面的法律不夠健全是導(dǎo)致我國(guó)地方債務(wù)問題十分嚴(yán)重的一個(gè)重要原因。就原《預(yù)算法》而言，其雖然禁止地方政府通過(guò)公開、透明的市場(chǎng)化方式舉債，卻沒有明確規(guī)定不能以其他形式進(jìn)行舉債，出于“法無(wú)禁止皆可為”的法律觀念，地方政府往往采取變相手段來(lái)進(jìn)行舉債。

（二）財(cái)政管理體制因素

1、地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等。1994年分稅制改革以后，地方政府的財(cái)政收入大幅減少。然而，地方政府所承擔(dān)的職能卻并沒有因此而減少；相反，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，地方政府所承擔(dān)的發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任不斷增大。這種由于財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等所導(dǎo)致財(cái)政收支的缺口使得地方政府不得不通過(guò)各種預(yù)算外途徑融資。

2、轉(zhuǎn)移支付制度不合理。作為1994年財(cái)稅體制改革的一個(gè)配套措施，轉(zhuǎn)移支付制度建立的初衷是為了彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支的缺口，以使地方政府具有足夠的資金來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，管理地方公共事務(wù)。然而，現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度卻沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，其最大的問題就是由中央政府主導(dǎo)決策權(quán)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，而由地方政府自主支配的一般轉(zhuǎn)移支付太少，導(dǎo)致地方政府缺乏自主權(quán)，因此更傾向于使用用途不受限制的債務(wù)資金。

（三）債務(wù)管理體制因素。首先，許多地方政府債務(wù)并沒有納入預(yù)算管理之內(nèi)，因此使得中央政府很難監(jiān)管，久而久之，這部分債務(wù)也越積越多，以致構(gòu)成地方政府的一大風(fēng)險(xiǎn)隱患；其次，債務(wù)信息作為一種重要的會(huì)計(jì)信息，直接影響著社會(huì)公眾對(duì)地方政府的評(píng)價(jià)。然而，與國(guó)外相比，我國(guó)政府的債務(wù)信息披露很難令人滿意。

（四）宏觀調(diào)控因素。2008年的金融危機(jī)波及了世界上大部分國(guó)家，我國(guó)也未能幸免于難。為了拉動(dòng)內(nèi)需，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，中央政府實(shí)施宏觀調(diào)控，推出4萬(wàn)億元人民幣經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。在這個(gè)計(jì)劃的資金分配方案中，大部分資金由地方政府籌集。在該經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的帶動(dòng)下，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在全國(guó)各地如雨后春筍，以期拉動(dòng)投資、就業(yè)的增長(zhǎng)。但無(wú)奈的是地方政府自身的財(cái)力十分有限，只能紛紛大舉借債。

四、新《預(yù)算法》對(duì)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生積極影響

（一）開“舉債正門”，關(guān)“舉債偏門”。基于對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)問題的原因分析不難看出，地方政府債務(wù)泛濫在很大程度上是由于我國(guó)沒有打開“舉債正門”，同時(shí)也沒有關(guān)閉“舉債偏門”，于是在其他各種政策以及體制缺陷的誘導(dǎo)下，最終導(dǎo)致了地方政府債務(wù)泛濫。新《預(yù)算法》明確規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市可以在國(guó)務(wù)院所規(guī)定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券以籌措建設(shè)投資的部分資金。這會(huì)在一定程度上增加地方政府的“財(cái)權(quán)”，從而降低長(zhǎng)期以來(lái)困擾地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱的問題。此外，新《預(yù)算法》還規(guī)定任何地方政府及所屬部門均不得在法律規(guī)定的范圍之外發(fā)債，也不得給任何單位和個(gè)人提供任何擔(dān)保。若違反有關(guān)規(guī)定，中央政府將對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行責(zé)任追究和處罰，這在法律層面對(duì)地方政府的一系列變相舉債行為敲響了警鐘。

（二）“疏”的同時(shí)進(jìn)行“限”。綜合考慮地方發(fā)展需要、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等多方面的因素，新預(yù)算法在疏通舉債正道的同時(shí)，也從以下幾個(gè)方面確立了地方政府舉債的基本規(guī)則：一是對(duì)發(fā)債主體進(jìn)行限制，新《預(yù)算法》明確規(guī)定只有省級(jí)地方政府才具有發(fā)債的權(quán)利，其他層級(jí)的地方政府均不能隨意發(fā)債；二是對(duì)發(fā)債規(guī)模進(jìn)行限制，新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府發(fā)債的規(guī)模必須控制在國(guó)務(wù)院規(guī)定的限額內(nèi)；三是對(duì)發(fā)債方式進(jìn)行控制，新《預(yù)算法》規(guī)定地方政府發(fā)債時(shí)只能采取發(fā)行地方政府債券的形式；四是對(duì)發(fā)債用途進(jìn)行限制，新《預(yù)算法》規(guī)定發(fā)債取得的資金只能用于公益性資本支出而不能用于經(jīng)常性支出。這些規(guī)定在對(duì)地方政府在舉借債務(wù)開閘的同時(shí)，也給地方政府套上了法律的“緊箍咒”，以把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍之內(nèi)。

（三）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。新《預(yù)算法》首次規(guī)定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，為進(jìn)一步完善分稅制、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度奠定了法制基礎(chǔ)，有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、減少中央部門對(duì)地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。轉(zhuǎn)移支付可以在更大程度上為地方政府所自主支配，更有助于彌補(bǔ)地方政府財(cái)政收支的缺口，在一定程度上緩解地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)稱而大規(guī)模舉借外債的需求。

（四）增強(qiáng)預(yù)算透明度。新《預(yù)算法》要求中央和地方政府的預(yù)算收入和預(yù)算支出必須公開，將所有預(yù)算收入和支出全部納入預(yù)算之中。當(dāng)然，地方政府的債務(wù)也不例外，也要求被納入預(yù)算管理中。新《預(yù)算法》要求政府預(yù)算公開的一個(gè)重要內(nèi)容就是地方政府債務(wù)的公開。

五、對(duì)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的建議

從上文不難看出，新《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)問題做出了新的規(guī)范，對(duì)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生了積極影響。因此，筆者從以下幾個(gè)方面來(lái)促進(jìn)《預(yù)算法》的順利實(shí)施，為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造有利環(huán)境：

（一）加緊修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》，增強(qiáng)新《預(yù)算法》可操作性。新《預(yù)算法》可以說(shuō)是我國(guó)的一部“經(jīng)濟(jì)憲法”，其重要性和權(quán)威性毋庸置疑。然而，我國(guó)目前實(shí)施的《預(yù)算法實(shí)施條例》仍然是1995年11月2日發(fā)布的，與目前的新《預(yù)算法》顯然缺乏匹配性。因此，新《預(yù)算法》的操作缺乏具體的實(shí)施條例給予指導(dǎo)。這就需要我國(guó)立法機(jī)關(guān)加緊修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》，提高《預(yù)算法》的可執(zhí)行性。

（二）加快轉(zhuǎn)變政府職能，降低新《預(yù)算法》施行阻力。首先，正因?yàn)槲覈?guó)地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)度干預(yù)，一方面通過(guò)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還利用優(yōu)惠的財(cái)稅政策和投資環(huán)境吸引生產(chǎn)要素的流入，以致同時(shí)造成了地方財(cái)政收入的減少以及財(cái)政支出的增加。這“一減一增”使得地方政府不得不大規(guī)模舉借債務(wù)以彌補(bǔ)財(cái)政收支的差距，不僅有利于地方政府在舉債方面遵循新《預(yù)算法》的各項(xiàng)規(guī)定，同時(shí)還可以逐漸“消化”以前期間所累積的債務(wù)存量，逐漸擺脫基數(shù)龐大的債務(wù)的困擾，從而使地方政府主觀上盡可能地認(rèn)可與接受新《預(yù)算法》；其次，正是以GDP增長(zhǎng)為核心的執(zhí)政理念引發(fā)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，間接引發(fā)地方債務(wù)規(guī)模膨脹。因此，為使新《預(yù)算法》能得到順利施行，必須改變目前的唯GDP的傳統(tǒng)思想，中央政府在考核地方官員的政績(jī)時(shí)，應(yīng)把地方政府的債務(wù)作為一個(gè)考核指標(biāo)，從源頭上遏制地方政府違規(guī)舉債的動(dòng)機(jī)，從而最大限度地降低新《預(yù)算法》的施行阻力。

（三）加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)建設(shè)，提高新《預(yù)算法》監(jiān)管力度。由于歷史原因，除一些大概、非詳細(xì)的數(shù)據(jù)在一些新聞或政府研究報(bào)告中可以看到外，目前我國(guó)地方政府債務(wù)狀況信息基本處于隱蔽狀態(tài)。新《預(yù)算法》的一個(gè)重要內(nèi)容就是公開預(yù)算輸入和預(yù)算支出，地方債務(wù)信息當(dāng)然也不例外。有效的信息披露機(jī)制，能夠降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，為公眾投資地方政府債券提供信息參考。因此，我國(guó)需要加快進(jìn)行政府會(huì)計(jì)改革，不斷健全以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的會(huì)計(jì)核算和報(bào)告制度，將現(xiàn)在游離于會(huì)計(jì)核算和報(bào)告體制之外的負(fù)債推入到財(cái)政監(jiān)督的軌道中去，提高新《預(yù)算法》的監(jiān)管能力，使地方政府在舉債時(shí)不得不遵循新《預(yù)算法》的規(guī)定。

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