秦宏胡 胡晨歡

耕地上種樹為何6年整改不了？筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家實(shí)施“最嚴(yán)耕地保護(hù)制度”的情況下，仍有一些地方基層存在早就被發(fā)現(xiàn)的違法占用耕地事件，因基層政府相關(guān)職能部門的“文件式”執(zhí)法而未予以整治糾正，導(dǎo)致耕地保護(hù)在落實(shí)層面變成“紙上談兵”，而地方經(jīng)濟(jì)訴求未被滿足是其重要原因。

專家建議，耕地保護(hù)政策落實(shí)到位，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)基層職能部門的督查和追責(zé)；同時(shí)，應(yīng)從多方面綜合考慮，“70后不愿種地、80后不會(huì)種地、90后不提種地”這類現(xiàn)象背后反映出的是土地對(duì)于農(nóng)民的吸引力開始下降，應(yīng)從根本上完善制度，提高耕地收益。

“文件式”執(zhí)法保護(hù)不利

2008年，江西省金溪縣國(guó)土資源局為補(bǔ)充重點(diǎn)項(xiàng)目占用耕地，實(shí)施了一項(xiàng)名為“造地增糧富民”的旱地開發(fā)工程。2009年4月，項(xiàng)目竣工時(shí)共新開發(fā)旱地1700余畝，并由江西正邦林業(yè)開發(fā)有限公司（下稱正邦林業(yè)）通過競(jìng)標(biāo)，獲得了29.5年的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

根據(jù)國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)和項(xiàng)目驗(yàn)收的相關(guān)規(guī)定，金溪縣國(guó)土資源局與正邦林業(yè)簽訂的承包合同上約定，承包方只能在新開發(fā)的耕地上種植油菜、大豆、西瓜、玉米等農(nóng)作物，不得擅自改變土地用途。

而實(shí)際上，就在正邦林業(yè)承包的第二年，就以種植農(nóng)作物虧本為由，開始在承包地上大規(guī)模種植芳樟經(jīng)濟(jì)林。2010年6月，金溪縣國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)了企業(yè)的違規(guī)行為，并對(duì)該企業(yè)下達(dá)過限期整改通知書。

2016年7月中旬，筆者在金溪縣當(dāng)年開發(fā)的旱地現(xiàn)場(chǎng)看到，雖然距金溪縣國(guó)土資源局下達(dá)整改通知的時(shí)間已過去6年，但企業(yè)并沒有恢復(fù)這些耕地的用途。正邦林業(yè)金溪縣負(fù)責(zé)人鄭福昌坦承，他們知道改變土地用途是違規(guī)行為，但從公司的收益角度來看，種植芳樟收益更大。

筆者在采訪過程中發(fā)現(xiàn)，基層政府相關(guān)職能部門采用類似“文件式”執(zhí)法，導(dǎo)致耕地保護(hù)有名無實(shí)的并非僅此一例。

在江西省九江縣，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門于2014年就發(fā)現(xiàn)了當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局退休干部劉英勇違法占用耕地建房。但是，此后在長(zhǎng)達(dá)一年半的時(shí)間中，縣里的聯(lián)合執(zhí)法部門僅僅以下達(dá)文件、口頭通知的形式，要求當(dāng)事人整改，事情一直懸而未決。直至媒體曝光，當(dāng)?shù)夭挪扇∮行Т胧┻M(jìn)行處理。

耕地保護(hù)“文件式”執(zhí)法并不鮮見。在廣東省陽江市一宗數(shù)萬平方米農(nóng)用土地被當(dāng)?shù)啬硞€(gè)體老板非法征用的事件中，從2008年開始，當(dāng)?shù)貒?guó)土部門在8年內(nèi)連下4道土地行政處罰決定書，但是卻沒有實(shí)質(zhì)性的強(qiáng)制整改行動(dòng)。非法征地行為不僅未得到阻止，占地面積卻越變?cè)酱蟆?/p>

文書“令牌”難擋經(jīng)濟(jì)利益訴求

筆者了解到，雖然金溪縣新開發(fā)的旱地大部分成了企業(yè)經(jīng)濟(jì)林，改變了土地用途。但當(dāng)?shù)厝耘f將這些旱地作為耕地納入了占補(bǔ)平衡范疇。

金溪縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)吳少華坦言，這樣做肯定是不合適的。

國(guó)土資源部門之所以既沒有強(qiáng)制要求企業(yè)整改，還將這塊已不是耕地的“耕地”納入占補(bǔ)平衡范疇，背后是支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力。

吳少華說，一方面金溪縣發(fā)展快、用地需求大，國(guó)土部門只能通過耕地占補(bǔ)平衡政策解決。另一方面，金溪縣以芳樟為原料的香料產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，正邦林業(yè)又是大企業(yè)，種芳樟對(duì)縣里經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利，所以不好采取強(qiáng)制措施。

同時(shí)，吳少華表示，因?yàn)闆]建設(shè)灌溉設(shè)施，那塊旱地作為耕地使用存在缺陷。在農(nóng)村一些良田都會(huì)拋荒的情況下，如果要求只能種植農(nóng)作物，很難承包出去。

九江縣國(guó)土資源局副局長(zhǎng)趙宋記告訴筆者，“文件式”執(zhí)法有時(shí)也是“無可奈何”。對(duì)于治理農(nóng)村違建來說，國(guó)土資源部門基層工作人員人數(shù)有限，難以時(shí)刻盯住每一起違法行為的整改情況。

“此外，對(duì)耕地保護(hù)負(fù)主要責(zé)任的國(guó)土部門，對(duì)破壞耕地的違法行為沒有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。一些處罰措施的強(qiáng)制執(zhí)行，必須要通過法院走程序?！壁w宋記說，因?yàn)楸容^麻煩，有時(shí)難免出現(xiàn)以“文件”處罰代替實(shí)際執(zhí)法的情況。

與此同時(shí)，九江縣國(guó)土資源局另一名干部表示，對(duì)于退休干部違章建房，縣國(guó)土資源局和鎮(zhèn)里肯定有責(zé)任。但是，因?yàn)榻陙碚乇容^難申請(qǐng)，在農(nóng)村未批先建、違法占用耕地建設(shè)房屋情況確實(shí)比較普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起來確實(shí)比較困難。

與此同時(shí)，筆者還了解到，在處理違法占用、使用土地的行為時(shí)，部分地區(qū)甚至存在以罰代管的情況。這種做法降低了職能部門嚴(yán)格執(zhí)法的意愿，一紙文書的“文件式”執(zhí)法反而成為規(guī)避“不作為”責(zé)任的“擋箭牌”。

采訪中，一名欲將耕地建房出售給筆者的村民表示，在當(dāng)?shù)厝绻澳苷业饺恕?，即使違法建房出售被發(fā)現(xiàn)，只要交一些錢就不會(huì)被追究。而另一位違法占用耕地建房受訪者則明確表示，當(dāng)初就是因?yàn)橄嚓P(guān)部門罰款后就沒再追究，自己才會(huì)把房子建起來。

耕地保護(hù)還需加強(qiáng)督查

截至筆者發(fā)稿，九江縣有關(guān)部門已通過聯(lián)合執(zhí)法將劉英勇的違建房拆除，并決定在全縣范圍內(nèi)展開保護(hù)耕地的專項(xiàng)行動(dòng)，并對(duì)因不認(rèn)真履行職責(zé)，造成違規(guī)建房的主要責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)。

金溪縣國(guó)土資源部門再次對(duì)責(zé)任方下達(dá)了改正違法、違規(guī)行為，恢復(fù)耕地用途的通知。吳少華表示，如果企業(yè)這次再不進(jìn)行整改，將于今年9月份收回企業(yè)對(duì)耕地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

今年6月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門組織編制的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）調(diào)整方案》印發(fā)實(shí)施?！墩{(diào)整方案》要求，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

筆者梳理發(fā)現(xiàn)，近年來，除了個(gè)人和企業(yè)違法、違規(guī)占用耕地的行為難以禁絕，一些政府部門知法違法，因非法占用耕地而被約談或者通報(bào)的事情也時(shí)有發(fā)生。2015年8月，國(guó)土資源部官網(wǎng)就對(duì)重慶市合川工業(yè)園區(qū)違法占地案、寧夏回族自治區(qū)銀川市永寧縣違法占用基本農(nóng)田開發(fā)閩寧產(chǎn)業(yè)城案、內(nèi)蒙古山路能源集團(tuán)有限責(zé)任公司違法占用耕地建設(shè)光伏電廠案等6起國(guó)土資源違法違規(guī)案件進(jìn)行了通報(bào)。

相關(guān)專家認(rèn)為，無論是對(duì)個(gè)人和社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織違法占用耕地進(jìn)行“文件式”執(zhí)法保護(hù)，還是部分地方違法占用耕地，雖然存在一些客觀原因，但是本質(zhì)上所反映的問題還在于耕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)法不嚴(yán)。

耕地保護(hù)事關(guān)國(guó)家的糧食安全，是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村問題研究所研究員李國(guó)祥表示，對(duì)于保護(hù)耕地僅落在文件紙和口號(hào)上的行為，需引起重視，有關(guān)部門對(duì)此要進(jìn)行調(diào)查，追究履行職責(zé)不力的單位及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，強(qiáng)化基層政府和職能部門落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的意識(shí)。

與此同時(shí)，李國(guó)祥表示，除了強(qiáng)化督查和追責(zé)，對(duì)于這些事件背后的深層次原因，以及基層耕地保護(hù)中存在的一些客觀難點(diǎn)，相關(guān)部門也應(yīng)進(jìn)行深入了解，尋找解決辦法。