徐金海 李未

摘 要：PPP項(xiàng)目融資難是制約PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的關(guān)鍵因素。我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資困境主要緣于項(xiàng)目收益有限、融資規(guī)則難以保障社會(huì)投資方獲得合理收益、融資法律規(guī)則構(gòu)建尚不完善等方面。因此，應(yīng)以銀行融資為主體分析項(xiàng)目銀行融資困境，設(shè)計(jì)適宜的銀行融資規(guī)則，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建我國(guó)PPP項(xiàng)目銀行融資的法律制度，在法律層面上證成銀行融資規(guī)則的合法化空間，進(jìn)而理順我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目銀行融資實(shí)現(xiàn)的體系和條件。

關(guān) 鍵 詞：PPP項(xiàng)目融資；銀行融資；金融法律規(guī)制

中圖分類號(hào)：D922.28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2016）08-0107-07

盡管我們倡導(dǎo)PPP項(xiàng)目融資來(lái)源多元化，但多元化融資的核心內(nèi)容仍然是金融機(jī)構(gòu)融資，尤其是銀行融資。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目①作為典型的PPP項(xiàng)目，其公益性使之收益不能完全覆蓋成本，這就增加了銀行融資的難度。目前，我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目銀行融資的可操作性較低，這與融資規(guī)則設(shè)計(jì)及其法律規(guī)則支持不完善不無(wú)關(guān)系。本文將以銀行融資實(shí)現(xiàn)為中心，探討我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資的制約因素及其法制環(huán)境，進(jìn)而凝練構(gòu)建PPP項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)的金融法制體系和規(guī)則內(nèi)容。

一、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資現(xiàn)狀

及問(wèn)題分析

（一）項(xiàng)目融資來(lái)源途徑

從PPP模式的理念出發(fā)，PPP項(xiàng)目的資金主要來(lái)源于政府部門和社會(huì)資本方，即主要由資本金、股東貸款、社會(huì)融資和銀行直接投資四部分組成，但這四部分資金來(lái)源又多有銀行參與。一是資本金。資本金是PPP項(xiàng)目的啟動(dòng)資金，主要由社會(huì)資本方以自有資產(chǎn)出資，但基于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目公益性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)性大、周期較長(zhǎng)、收益不確定等特征，我國(guó)社會(huì)資本方參與熱情不高，因此國(guó)家提供了政府主導(dǎo)PPP融資支持基金和專項(xiàng)金融債等資本金政策支持。PPP融資支持基金有省級(jí)支持基金、財(cái)政部聯(lián)合建設(shè)銀行等十家金融機(jī)構(gòu)發(fā)起的商業(yè)性基金等，這些基金均以社會(huì)資本形式在項(xiàng)目初期投入。專項(xiàng)金融債則是由政策性銀行（國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）牽頭通過(guò)其他銀行（目前為郵政儲(chǔ)蓄銀行）發(fā)行，在PPP項(xiàng)目初期注入，保障項(xiàng)目啟動(dòng)，亦起到資本金的作用。這些政策性支持資金雖由政府部門牽頭，但均離不開銀行的支持。二是股東貸款。股東貸款是在社會(huì)資本方自有資金不足時(shí)為了滿足PPP項(xiàng)目啟動(dòng)資金（一般為項(xiàng)目資本的30%）的需求，社會(huì)資本方自行融集的資本金。從我國(guó)目前的融資途徑來(lái)看，股東融資仍主要通過(guò)銀行貸款方式實(shí)現(xiàn)，但股東貸款受股東信用、擔(dān)保等諸多限制。三是社會(huì)融資。社會(huì)融資是除PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方之外的其他社會(huì)資金（較分散）通過(guò)各種融資途徑集中投入項(xiàng)目中，如通過(guò)理財(cái)、信托等方式進(jìn)行。但這些融資途徑也多依托銀行實(shí)現(xiàn)。四是銀行直接投資。銀行直接投資是指銀行以自身名義運(yùn)用自有或籌集的資金直接參與到PPP項(xiàng)目當(dāng)中。

（二）項(xiàng)目融資的實(shí)現(xiàn)方式

《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》明確規(guī)定社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可通過(guò)財(cái)產(chǎn)和權(quán)利抵押、質(zhì)押貸款及資產(chǎn)證券化等方式融資，其中財(cái)產(chǎn)和權(quán)利包括項(xiàng)目公司的財(cái)產(chǎn)（動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）、項(xiàng)目公司的土地使用權(quán)、項(xiàng)目公司的股權(quán)、合作項(xiàng)目的收益權(quán)等。可見(jiàn)，我國(guó)PPP項(xiàng)目融資困境并非在于融資途徑受限，而在于我國(guó)金融融資政策與PPP項(xiàng)目政策不匹配，融資的可操作性低；在于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目收益不確定、投資風(fēng)險(xiǎn)高；在于社會(huì)資本方過(guò)度依賴傳統(tǒng)信貸融資，怠于運(yùn)用創(chuàng)新融資模式。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的銀行融資困境體現(xiàn)在銀行基于資金安全性的擔(dān)憂對(duì)融資附加了諸多增信要求。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資增信可以通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)，如股東擔(dān)保、融資方資產(chǎn)擔(dān)保、預(yù)期收益擔(dān)保、融資方資信評(píng)級(jí)提升、政府性質(zhì)擔(dān)保等。但隨著我國(guó)對(duì)政府直接/間接擔(dān)保的嚴(yán)格限制，政府擔(dān)保日漸缺失，加之其他增信方式的諸多限制，使得解決PPP項(xiàng)目以征信為中心的融資擔(dān)保問(wèn)題至關(guān)重要。

第一，股東擔(dān)保。股東擔(dān)保是項(xiàng)目投資初期社會(huì)資本方融集資本金所需的增信方式，而銀行信貸基于成本優(yōu)勢(shì)成為股東的首選，但鑒于對(duì)股東信貸擔(dān)保與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)之間的權(quán)衡，迫使社會(huì)資本方止步于項(xiàng)目投資。

第二，項(xiàng)目資產(chǎn)擔(dān)保。項(xiàng)目資產(chǎn)屬于政府部門與社會(huì)資本方成立的項(xiàng)目公司（SPV）所有資產(chǎn)，《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》雖肯定了項(xiàng)目資產(chǎn)的擔(dān)保屬性，但多數(shù)資產(chǎn)需要投入建設(shè)使用不能作為擔(dān)保物。

第三，預(yù)期收益擔(dān)保。項(xiàng)目融資是PPP項(xiàng)目融資的新模式，其更注重項(xiàng)目自身的價(jià)值和發(fā)展，預(yù)期收益融資是其不可或缺的部分。目前，預(yù)期收益擔(dān)保是項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)的重要增信方式之一。預(yù)期收益融資一般通過(guò)商業(yè)銀行來(lái)實(shí)現(xiàn)，預(yù)期收益股權(quán)融資一般較難推行，主要是通過(guò)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目收益票據(jù)等債權(quán)融資方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)預(yù)期收益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)尚不明確的情況下，要求預(yù)期收益估值需全額覆蓋融資金額。

（三）項(xiàng)目融資實(shí)現(xiàn)的制約因素

PPP項(xiàng)目雖得到力推，但在項(xiàng)目銀行融資方面則不容樂(lè)觀。以蘇南地區(qū)為例，從對(duì)南京、無(wú)錫、常州、蘇州、鎮(zhèn)江五市的73家商業(yè)銀行進(jìn)行調(diào)查所得數(shù)據(jù)來(lái)看，93%的銀行信貸政策對(duì)PPP項(xiàng)目表示肯定，4%持觀望態(tài)度，3%表示暫不參與，其中國(guó)有銀行和股份制銀行的參與積極性較高，但截至到2015年4月，已簽約的項(xiàng)目?jī)H6個(gè)，金額94.9億，分別占全部?jī)?chǔ)備項(xiàng)目的8.8%、7.5%。[1]經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)PPP項(xiàng)目銀行融資簽約率尚未達(dá)到預(yù)期，其他地區(qū)亦不例外。PPP項(xiàng)目銀行融資難以實(shí)現(xiàn)的癥結(jié)在于頗多制約因素存在。

在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資監(jiān)管方面，我國(guó)尚不存在專門的監(jiān)管機(jī)關(guān)?！墩蜕鐣?huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》雖然規(guī)定政府和社會(huì)合作項(xiàng)目由國(guó)家財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，但具體的融資規(guī)范仍由國(guó)務(wù)院相關(guān)機(jī)構(gòu)、銀行、證券、保險(xiǎn)行業(yè)監(jiān)管部門制定。融資監(jiān)管仍屬于多方監(jiān)管模式，融資監(jiān)管主體及監(jiān)管模式交叉，難免造成銀行等金融機(jī)構(gòu)的舉棋不定。

我國(guó)融資體制歷來(lái)延續(xù)著銀行融資為主的傳統(tǒng)，商業(yè)銀行在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資中占主導(dǎo)地位，雖在融資方式上具有信貸、投行、資產(chǎn)證券化等多種途徑，但在具體實(shí)踐中則受到立法的阻礙。如《商業(yè)銀行法》第三十六條就對(duì)信貸融資中的擔(dān)保提出了較高要求；《商業(yè)銀行理財(cái)業(yè)務(wù)監(jiān)督管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》第三十一條也對(duì)產(chǎn)品分級(jí)作出限制。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及收益有限性使其有別于一般商業(yè)項(xiàng)目，致使準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的銀行融資受到立法約束。同時(shí)，項(xiàng)目信息的不對(duì)稱性也使銀行無(wú)論是直接投資還是間接投資都處于信息劣勢(shì)。加之銀行對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作不甚了解，項(xiàng)目出現(xiàn)融資糾紛時(shí)銀行縱然獲得介入權(quán)也很難保障信貸債權(quán)的實(shí)現(xiàn)。此外，商業(yè)銀行基于存款期限配置需求多參與短期項(xiàng)目投資，若將資金投入到不少于25年的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目，除了期間的投資風(fēng)險(xiǎn)，能否在項(xiàng)目移交階段順利退出亦是其考慮的問(wèn)題?！墩蜕鐣?huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》亦未明確規(guī)定資金的退出問(wèn)題，雖在社會(huì)資本或項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)對(duì)外擔(dān)保等方面作出了資金退出的限制性規(guī)定，但僅提及社會(huì)資本或項(xiàng)目公司違約時(shí)公共部門的臨時(shí)接管，未規(guī)定銀行等債權(quán)人的接管權(quán)。

目前，我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目仍主要受一般商事融資法律規(guī)范的規(guī)制，但一般商事融資在融資監(jiān)管主體、融資擔(dān)保、融資信息公開、資金退出等方面的法律規(guī)定還很難滿足準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的特殊法制需求。

二、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資的制度檢審

（一）項(xiàng)目融資的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)

濟(jì)青高鐵濰坊段PPP項(xiàng)目因獲得十倍的社會(huì)融資效果被譽(yù)為PPP項(xiàng)目的經(jīng)典案例，其融資成功之處主要在于項(xiàng)目資質(zhì)突出、配套政策優(yōu)厚、融資方案清晰、退出機(jī)制安全、職能分擔(dān)合理等五方面。①除項(xiàng)目資質(zhì)這一與項(xiàng)目自身情況相關(guān)的客觀優(yōu)勢(shì)外，其他方面均有值得借鑒之處。一是配套政策方面兼顧了收益率與安全性。以存貸收益、沿線綜合開發(fā)收益、運(yùn)營(yíng)期票價(jià)調(diào)整收益、用電價(jià)格優(yōu)惠等方式保障收益率，在收益不足時(shí)以政府財(cái)政補(bǔ)貼保證安全性。二是具體融資方案上遵循資本金組成多元化。省級(jí)政府部門以土地開發(fā)收益金出資30%，沿線地方政府出資30%，國(guó)內(nèi)各類社會(huì)資本方出資20%，外資參股20%，后續(xù)融資采用信托計(jì)劃、銀行貸款等多形式融資。三是退出機(jī)制可行。銀行的債權(quán)融資以到期還本付息方式退出，社會(huì)資本股權(quán)融資規(guī)定在項(xiàng)目期限后兩年以政府回購(gòu)方式退出。四是職能分擔(dān)合理。政府部門負(fù)責(zé)征地拆遷及資金監(jiān)管，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資及運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)與收益分配的合理性。

濟(jì)青高鐵濰坊段PPP項(xiàng)目的成功融資對(duì)進(jìn)一步探索準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP類項(xiàng)目的融資法律制度意義重大。從項(xiàng)目整體的融資情況看可分為政策性融資和商業(yè)性融資兩大類，其中政策性融資包括政府部門出資、可行性缺口補(bǔ)助和價(jià)格優(yōu)惠等，商業(yè)性融資則由社會(huì)資本及外資投入的資本金、后續(xù)的銀行貸款等組成。多元資本金構(gòu)成為社會(huì)資本方減輕了前期融資壓力，個(gè)案融資雖獲成功，但政策性融資和商業(yè)性融資仍需進(jìn)一步的制度構(gòu)建，這樣才能起到普適性的規(guī)范作用。

（二）政策性融資的法律制度選擇

政策性融資并非我國(guó)獨(dú)有，其在國(guó)際PPP項(xiàng)目領(lǐng)域被統(tǒng)稱為政府支持，即在具有經(jīng)濟(jì)可行性但缺乏足額資金的項(xiàng)目中可獲得的來(lái)自政府的多元支持（資金或土地）。政策性融資在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目中的作用突出，可體現(xiàn)為政府前期多種方式的資本金投入、項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)階段的可行性缺口補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)階段的資源（水、電等）價(jià)格優(yōu)惠等。政策性融資不意味著項(xiàng)目收益達(dá)不到預(yù)期時(shí)的任意性填補(bǔ)，我國(guó)在深化預(yù)算管理制度改革及《預(yù)算法》修訂的背景下，政府的資金利用將受到更為嚴(yán)格的監(jiān)管。隨著《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》的出臺(tái)，《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》開始施行，《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》審議通過(guò)，政策性融資可以獲得定性及定量層面的量化，進(jìn)一步構(gòu)建我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的政策性融資法律制度已具有一定的基礎(chǔ)。因此，如何細(xì)化完善相關(guān)規(guī)定才能有效保障政策性融資的實(shí)現(xiàn)，成為完善我國(guó)政策性融資法律制度的核心。

（三）商業(yè)性融資法律制度體系的建構(gòu)

我國(guó)商業(yè)融資仍延續(xù)著以銀行融資為主導(dǎo)，其他非銀行金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在監(jiān)管方面采用分業(yè)監(jiān)管模式。一般商業(yè)項(xiàng)目在當(dāng)下的融資法律制度下仍存在著融資難問(wèn)題，尚處于起步階段的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目更是在融資監(jiān)管、融資擔(dān)保、融資信息公開、融資退出、融資糾紛解決等方面需要在一般法律制度上進(jìn)行差異化設(shè)計(jì)。第一，融資監(jiān)管法律制度。我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)出多形式融資發(fā)展趨勢(shì)，一個(gè)項(xiàng)目可能同時(shí)通過(guò)信貸融資、項(xiàng)目收益?zhèn)?、保險(xiǎn)等多種渠道進(jìn)行融資，監(jiān)管上更容易出現(xiàn)交叉與沖突，融資監(jiān)管沖突產(chǎn)生的融資不暢會(huì)在項(xiàng)目融資、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等階段以及階段銜接時(shí)對(duì)項(xiàng)目的順利實(shí)施產(chǎn)生阻礙，導(dǎo)致項(xiàng)目糾紛甚至項(xiàng)目失敗。因此，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一融資監(jiān)管需求在當(dāng)下分業(yè)監(jiān)管模式下很難獲法律保障。第二，融資擔(dān)保法律制度。融資擔(dān)保是債權(quán)性融資中常用的增信方式，亦是銀行類金融機(jī)構(gòu)控制信貸風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。當(dāng)下，以“無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)”為核心的預(yù)期收益融資擔(dān)保形式已成為國(guó)際范式，項(xiàng)目融資作為PPP項(xiàng)目的主要融資途徑需要新的法律制度類型為其提供保障。①但從國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目融資貸款情況來(lái)看，只有中國(guó)建設(shè)銀行等幾家大型商業(yè)銀行給予少數(shù)合作關(guān)系良好的、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的客戶“無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)貸款”，銀行實(shí)質(zhì)上仍以獲得社會(huì)資本方公司的隱性擔(dān)保為基礎(chǔ)才發(fā)放非真正意義上的“無(wú)追索權(quán)或有限追索權(quán)貸款”。因此，《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》對(duì)預(yù)期收益權(quán)擔(dān)保的原則性規(guī)定，還需與具體的金融監(jiān)管法規(guī)配套才能真正具有可操作性。第三，項(xiàng)目融資信息公開制度。項(xiàng)目相關(guān)信息是銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投融資決策的基礎(chǔ)，同時(shí)基于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的公益性，項(xiàng)目融資信息公開制度的構(gòu)建對(duì)多方主體都有所裨益。由于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目較為復(fù)雜，相應(yīng)的信用評(píng)級(jí)難度亦隨之增大，單方面對(duì)其進(jìn)行評(píng)級(jí)難免在經(jīng)驗(yàn)及方法上有所不足。項(xiàng)目融資運(yùn)行情況及相關(guān)的證券化產(chǎn)品信息的雙向影響性，使得準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的融資信息公開法律制度需整合項(xiàng)目與證券化產(chǎn)品在內(nèi)的全部信息才能夠真實(shí)體現(xiàn)項(xiàng)目融資及資金運(yùn)用狀況。第四，融資退出法律制度。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目具有一定程度的經(jīng)營(yíng)性，社會(huì)資本方除了在移交階段的正常退出，還會(huì)出現(xiàn)特殊情況的提前退出。政府回購(gòu)方式并不是PPP項(xiàng)目唯一的退出選擇，對(duì)于資質(zhì)優(yōu)良的、可嘗試市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目還可通過(guò)上市或讓具有運(yùn)營(yíng)資質(zhì)的公司接管運(yùn)營(yíng)等方式退出。因此，融資退出法律制度還需以退出時(shí)項(xiàng)目資質(zhì)及方式與程序?qū)?yīng)為思路，進(jìn)一步豐富合法化退出路徑及對(duì)應(yīng)的程序法規(guī)定。第五，融資糾紛解決法律制度。民事訴訟作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資糾紛的解決途徑已成為共識(shí)，仲裁由于其在快速處置和技術(shù)訣竅方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，亦被大多數(shù)PPP法律許可。[2]因此，民事訴訟及仲裁中雙方主體的實(shí)質(zhì)平等如何保證，以及糾紛解決后項(xiàng)目如何繼續(xù)正常運(yùn)行等問(wèn)題成為融資糾紛解決法律制度需進(jìn)一步解決的問(wèn)題。

三、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資的制度構(gòu)建

（一）制度協(xié)同性安排

金融監(jiān)管即政府有關(guān)職能部門依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)金融機(jī)構(gòu)及金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督管理，規(guī)范市場(chǎng)參與者的行為，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的健康和金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，保障金融體系運(yùn)行的健康、安全和高效。[3]隨著PPP模式的推廣，項(xiàng)目融資帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)較傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資法律制度除了應(yīng)對(duì)一般金融法律制度中的金融市場(chǎng)主體法律制度、金融市場(chǎng)行為法律制度、金融市場(chǎng)信用體系法律制度、金融風(fēng)險(xiǎn)防范法律制度等[4]制度層面予以進(jìn)一步完善，更需注重政策性融資制度這一準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目特有部分與商業(yè)性融資制度之間的制度協(xié)同性安排。

我國(guó)目前立法上將政策性融資和商業(yè)性融資分別歸入兩種立法思路，政策性融資主要通過(guò)政府預(yù)算法律規(guī)制，商業(yè)性融資則主要通過(guò)PPP項(xiàng)目相關(guān)合同進(jìn)行約定，但最終兩部分融資常常匯集進(jìn)行綜合運(yùn)用。項(xiàng)目的資金融集及運(yùn)用存在于項(xiàng)目的全過(guò)程，將兩部分整合后構(gòu)建統(tǒng)一的融資法律制度有利于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的融資運(yùn)用、監(jiān)管、退出等各階段的資金銜接。概言之，立法轉(zhuǎn)變要體現(xiàn)在每個(gè)具體的制度上，要在改革的理念和目標(biāo)下完善現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)立法體系，就必須建立和完善多種新型的具體制度。[5]因此，我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資法律制度應(yīng)以商業(yè)性融資為主，政策性融資為輔，二者互補(bǔ)為中心，配套擔(dān)保法律制度、監(jiān)管法律制度、項(xiàng)目融資信息公開制度、融資退出制度及融資糾紛解決法律制度，制定規(guī)范的PPP融資法律，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資制度的完整性和可操作性。

（二）政策性融資法律制度的構(gòu)建

政策性融資法律制度的核心是對(duì)政府部門出資參與準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的行為進(jìn)行規(guī)范，《政府和社會(huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》中“誠(chéng)實(shí)守信、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏、公平競(jìng)爭(zhēng)”的合作原則寓意著政府定位的轉(zhuǎn)變。但具體融資法律制度方面的立法思想轉(zhuǎn)變應(yīng)符合PPP融資法律制度的內(nèi)在需求。

我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目政策性融資法律制度需兼顧政府與社會(huì)資本雙方的利益，主要包括政府出資行為的合法性及政府出資違約救濟(jì)等。根據(jù)《預(yù)算法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》及《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》等政府出資相關(guān)法律文件的規(guī)定，在PPP項(xiàng)目融資統(tǒng)一立法中明確量化了政府出資的范圍、方式及可行性缺口補(bǔ)助的后期發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)?？煽紤]在財(cái)政部統(tǒng)籌國(guó)家PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，設(shè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政策性融資的投資與退出監(jiān)管，細(xì)化PPP融資監(jiān)管負(fù)面清單內(nèi)容及政府部門違反協(xié)議約定、違法過(guò)度干預(yù)項(xiàng)目融資所需承擔(dān)的具體責(zé)任。

（三）商業(yè)性融資法律制度的構(gòu)建

一是融資監(jiān)管制度。未來(lái)的PPP領(lǐng)域更適宜現(xiàn)代金融監(jiān)管。目前許多國(guó)家或地區(qū)都采用國(guó)際金融自由化和放松管制，更傾向于以非公有制和國(guó)家實(shí)體進(jìn)行監(jiān)管，包括制定標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督和確保合規(guī)性。[6]反觀我國(guó)金融監(jiān)管體系的核心——銀行業(yè)監(jiān)管法律體系可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管過(guò)于追求市場(chǎng)的安全與秩序，忽視和淡化了特殊企業(yè)——銀行所應(yīng)追求的效益。[7]因此，我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目商業(yè)性融資法律制度應(yīng)立足于具體制度中如何公平實(shí)現(xiàn)合理收益的可獲得性。融資監(jiān)管具化的制度即在項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)關(guān)（財(cái)政部門）內(nèi)部設(shè)立專門的融資監(jiān)管部門以協(xié)調(diào)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的多方監(jiān)管，由具有融資知識(shí)相關(guān)的專業(yè)人員組成，對(duì)項(xiàng)目資金運(yùn)用狀況進(jìn)行項(xiàng)目全程監(jiān)管。

二是融資擔(dān)保制度。融資擔(dān)保制度是商業(yè)性融資能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵?！墩蜕鐣?huì)資本合作法（征求意見(jiàn)稿）》雖明確了社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可通過(guò)財(cái)產(chǎn)和權(quán)利抵押、質(zhì)押貸款及資產(chǎn)證券化等方式融資，但在商業(yè)銀行方面仍需具體的融資法律細(xì)則來(lái)保障可操作性，同時(shí)可適當(dāng)放寬“擔(dān)保估值全面覆蓋貸款本息”的擔(dān)保條件，在保險(xiǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新開發(fā)融資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，使融資保險(xiǎn)成為增信措施。同時(shí)，應(yīng)將目前《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中規(guī)定的融資方介入權(quán)納入統(tǒng)一融資立法規(guī)定，明確銀行等債權(quán)人的接管權(quán)利。由于銀行等金融機(jī)構(gòu)大多不具備介入后的運(yùn)營(yíng)能力，可進(jìn)一步準(zhǔn)許其委托第三方托管人代為管理。因此，第三方托管人的篩選必須進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。

三是項(xiàng)目融資信息公開制度。項(xiàng)目融資信息公開制度可根據(jù)項(xiàng)目階段不同區(qū)分不同的公開責(zé)任主體。項(xiàng)目公司未成立前由項(xiàng)目發(fā)起方（我國(guó)多為政府部門）負(fù)責(zé)公開，此階段的項(xiàng)目融資信息公開有利于合作方（多為社會(huì)資本方）早期介入項(xiàng)目，準(zhǔn)備融資方案。項(xiàng)目公司成立后則應(yīng)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資信息的公開，以便于社會(huì)公眾及融資方（銀行等金融機(jī)構(gòu)等）對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，消除項(xiàng)目各階段的信息不對(duì)稱等問(wèn)題。具體的公開內(nèi)容可包括但不限于資本結(jié)構(gòu)組成、財(cái)務(wù)信息、重大事項(xiàng)變更等。同時(shí)應(yīng)保證定期、持續(xù)性公開，并對(duì)項(xiàng)目融資進(jìn)行評(píng)級(jí)，便于同級(jí)項(xiàng)目的融資經(jīng)驗(yàn)借鑒。

四是信息披露制度。信息披露制度是證券監(jiān)管中的基本制度，其亦為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目中證券化產(chǎn)品所必須。同一項(xiàng)目中涉及多種證券化產(chǎn)品，可將其進(jìn)一步分為法定披露和非法定披露。法定披露以項(xiàng)目融資信息公開制度規(guī)定的內(nèi)容為基礎(chǔ)，加之具體證券項(xiàng)目強(qiáng)制性披露事項(xiàng)。非法定披露則可由披露主體自行在非保密信息范圍內(nèi)進(jìn)行選擇性披露，以吸引社會(huì)投資者投資證券化產(chǎn)品。

五是信用評(píng)級(jí)法律制度。信用評(píng)級(jí)法律制度一直存在著內(nèi)生性困境，這亦是世界各國(guó)普遍需要面對(duì)的困境——付費(fèi)機(jī)制的利益沖突。發(fā)行人付費(fèi)機(jī)制導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不完整，同時(shí)具體的合同法律關(guān)系亦存在紛爭(zhēng)，重監(jiān)管而輕責(zé)任。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)比一般的商業(yè)項(xiàng)目的評(píng)級(jí)更復(fù)雜。目前國(guó)內(nèi)具備此類項(xiàng)目評(píng)級(jí)能力的機(jī)構(gòu)不多，可考慮邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c，費(fèi)用來(lái)源于項(xiàng)目的預(yù)期收益（含可行性缺口補(bǔ)助）。同時(shí)由于大多數(shù)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目涉及公共利益，采用使用者付費(fèi)機(jī)制，在責(zé)任追究機(jī)制中應(yīng)注重民事責(zé)任的賠償制度，兼顧行政、刑事責(zé)任。

六是融資退出法律制度。融資退出法律制度可根據(jù)項(xiàng)目移交階段時(shí)項(xiàng)目的不同情況，提供上市、其他社會(huì)資本方回購(gòu)、政府回購(gòu)等多種退出方式。制度細(xì)化的退出程序，可保障社會(huì)資本方、融資方（銀行等金融機(jī)構(gòu)債權(quán)人）在項(xiàng)目達(dá)到績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)后以合理收益退出。

七是融資糾紛解決法律制度。民事訴訟可通過(guò)舉證責(zé)任的適度傾斜實(shí)現(xiàn)雙方主體的實(shí)質(zhì)平等。當(dāng)然，民事訴訟和仲裁都需要在糾紛解決后項(xiàng)目繼續(xù)正常運(yùn)行的保障機(jī)制方面作進(jìn)一步探索，避免因雙方糾紛解決而使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)無(wú)法保障的困境。

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資的金融法律規(guī)制旨在對(duì)項(xiàng)目全生命周期投融資進(jìn)行法律監(jiān)管，構(gòu)建適宜我國(guó)國(guó)情的以商業(yè)性融資為主、政策性融資為輔、二者互補(bǔ)為中心的統(tǒng)一金融監(jiān)管法律制度，配套擔(dān)保法律制度、監(jiān)管法律制度、項(xiàng)目融資信息公開制度及融資退出制度，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資制度的完整性和可操作性。此準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目融資金融法律制度構(gòu)想，希望能為我國(guó)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目的現(xiàn)行融資問(wèn)題提供合法化路徑，也希望能成為我國(guó)“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制進(jìn)行混業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管的試驗(yàn)田，更希望能為“一帶一路”背景下我國(guó)PPP項(xiàng)目參與人與域外PPP項(xiàng)目參與人的交流合作提供平臺(tái)。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）

A Discussion on Financial Legal Regulations of Quasi-operational

PPP Project Financing

Xu Jinhai，Li Wei

Abstract：The difficult PPP project financing is a key factor to restrict the successful implementation of PPP project.Our country's quasi-operational PPP project financing dilemma is mainly on account that projects benefits are limited，financing rules are difficult to guarantee social investors to obtain reasonable benefits，and the financing legal rules construction is incomplete，etc.Therefore，we analyze project bank financing dilemma through taking bank financing as subject，design appropriate bank financing rules，construct the law system of China's PPP project bank financing on the basis，justify the legalization space of bank financing rules in the legal aspect to further straighten up systems and conditions of realizing China's quasi-operational PPP project bank financing.

Key words：PPP project financing；bank financing；financial legal regulations