楊雪鋒 蔡誠(chéng)

摘 要：在高速城鎮(zhèn)化浪潮下，中國(guó)涌現(xiàn)了一大批新城。為了妥善解決中國(guó)新城問(wèn)題，新城的建設(shè)發(fā)展迫切需要經(jīng)驗(yàn)和啟示。通過(guò)對(duì)英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)、美國(guó)示范城市計(jì)劃和日本國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃的具體實(shí)踐的研究，試圖基于產(chǎn)城融合視角進(jìn)行分析和總結(jié)，以期為我國(guó)新城建設(shè)提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：新城運(yùn)動(dòng)；產(chǎn)城融合；政策啟示

Abstract：With high tide of urbanization， China has emerged a large number of Metro. For solving the problem China Metro， Metro construction and development of the urgent need experience and inspiration. Through the study of the concrete practice of the British Town Movement， the United States and Japan demonstration city planning land development plan， trying to analyze and summarize the integration of the city based on production perspective， in order to provide reference for the construction of the Metro.

Key words： metro sport ； city-industry integration ； experiences

中圖分類號(hào)：C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-4144（2016）-08-71（5）

根據(jù)2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到56.1%，常駐城鎮(zhèn)人口已經(jīng)達(dá)到7.7億。也就是說(shuō)，我國(guó)正處于一個(gè)高速發(fā)展的城市社會(huì)之中，為了解決日益突出的城市問(wèn)題，一大批新城及城市新區(qū)也伴隨著城鎮(zhèn)化的浪潮涌現(xiàn)出來(lái)。而在政府建設(shè)新城追求產(chǎn)城融合的過(guò)程中，也存在諸多問(wèn)題。在二戰(zhàn)之后，同樣經(jīng)歷了新城運(yùn)動(dòng)的英國(guó)、美國(guó)和日本，在新城運(yùn)動(dòng)中各具特點(diǎn)，尤其是如何完善新城的產(chǎn)城融合方面，可以為我們提供豐富的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

1 國(guó)外新城運(yùn)動(dòng)實(shí)踐概況

1.1 英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)

受霍華德“田園城市”理論的影響，二戰(zhàn)后英國(guó)政府實(shí)施了“新城運(yùn)動(dòng)”，以解決城市人口過(guò)度集中和農(nóng)業(yè)區(qū)落后的問(wèn)題， 同時(shí)也是為了對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。英國(guó)“新城運(yùn)動(dòng)”有3個(gè)典型特點(diǎn)：第一是成立了專門(mén)的咨詢機(jī)構(gòu)，對(duì)整個(gè)計(jì)劃進(jìn)行研究咨詢。1945 年英國(guó)成立了新鎮(zhèn)咨詢委員會(huì)，研究建立新鎮(zhèn)、分散大城市人口的可行性。新鎮(zhèn)咨詢委員會(huì)的建立實(shí)則是對(duì)前期可研、規(guī)劃的重視，以規(guī)劃為龍頭發(fā)展城市，避免盲目的造成運(yùn)動(dòng)，耗費(fèi)國(guó)力。新鎮(zhèn)咨詢委員會(huì)還提出了新鎮(zhèn)的人口規(guī)模不應(yīng)超過(guò)6 萬(wàn)，選址應(yīng)遠(yuǎn)離大城市，以及學(xué)校醫(yī)院等相應(yīng)的配備功能和低密度的城市形態(tài)，為后續(xù)發(fā)展指明了方向。第二是成立了專門(mén)的開(kāi)發(fā)公司，全面負(fù)責(zé)新城建設(shè)。1946 年英國(guó)頒布了《新鎮(zhèn)法》確立了新鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)、管理、設(shè)計(jì)模式，并據(jù)此成立新鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)公司。新鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)公司由中央政府指定委員會(huì)管理，這種將職能式組織結(jié)構(gòu)和線性組織結(jié)構(gòu)融合起來(lái)，將政府管理與市場(chǎng)運(yùn)作有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)新之舉大大加快了英國(guó)的新城建設(shè)。第三是分批次開(kāi)展新鎮(zhèn)建設(shè)。英國(guó)的新鎮(zhèn)建設(shè)大概分為三個(gè)時(shí)期，每個(gè)時(shí)期都有不同的建設(shè)目標(biāo)，共同完成英國(guó)新城運(yùn)動(dòng)。

1.2 美國(guó)示范城市計(jì)劃

二戰(zhàn)后美國(guó)城市化向郊區(qū)化或逆城市化階段轉(zhuǎn)變，為了順應(yīng)這種趨勢(shì)，美國(guó)政府在上世紀(jì)50年代提出了發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)的觀點(diǎn)。1956 年政府頒布“聯(lián)邦公路法案”，擬新修41000英里的公路，其目的旨在利用公路聯(lián)通各區(qū)域，降低交易成本同時(shí)“使工廠、商店、居住區(qū)分散化”。1966年，美國(guó)出臺(tái)了《示范城市與大都市發(fā)展法》（Model Cities and Metropolitan Development Act of 1966），實(shí)施了“示范城市計(jì)劃”，與以往不同的是，該計(jì)劃不僅支持大都市城市更新，還致力于發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，項(xiàng)目資金由聯(lián)邦政府補(bǔ)貼80%，地方政府補(bǔ)貼20%。計(jì)劃實(shí)施期間，政府批準(zhǔn)建立63 個(gè)平均人口規(guī)模在2 萬(wàn)人左右的新城市（鎮(zhèn)），結(jié)合地理地貌，并根據(jù)合理的產(chǎn)業(yè)布局，打造了各具特色的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)、工業(yè)鎮(zhèn)、礦業(yè)鎮(zhèn)等，城市化布局向小城市（鎮(zhèn)）全面展開(kāi)[1]?！笆痉冻鞘杏?jì)劃”于1974 年結(jié)束，共支出約23億美元。

經(jīng)過(guò)近幾十年的發(fā)展，美國(guó)已形成了均衡的城鎮(zhèn)體系，10 萬(wàn)人以下的小城鎮(zhèn)，大約占城市總數(shù)的99.3%。美國(guó)小城鎮(zhèn)依據(jù)區(qū)位不同而各具特色，按照與大城市中心的距離劃分，總體上有3種類型：一是位于大都市邊緣的小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)又被稱為“衛(wèi)星城”，環(huán)境優(yōu)雅寧?kù)o，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善，往大城市出行上班非常方便，因而這里是中產(chǎn)階級(jí)向往的宜居天堂，他們把這里視為大城市的后花園。由于中產(chǎn)階級(jí)并不需要小城鎮(zhèn)來(lái)解決就業(yè)，因而這些小城鎮(zhèn)很多沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐。相反，中產(chǎn)階級(jí)在當(dāng)?shù)叵M(fèi)還產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟(jì)效益。二是位于城鄉(xiāng)之間的小城鎮(zhèn)。這類小城鎮(zhèn)距離大城市較遠(yuǎn)，導(dǎo)致與大城市的流通存在一定困難，因而往往需要有自己的支柱產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。三是位于鄉(xiāng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)[2]。這類小城鎮(zhèn)是廣大鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中心，雖地處鄉(xiāng)村地帶，但基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)與大城市一樣，生活一樣很便利。在美國(guó)，無(wú)論在哪個(gè)城市，人們都可享受到幾乎同等的便利。

1.3 日本國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃

日本在第二次世界大戰(zhàn)以后，雖然短時(shí)間里經(jīng)濟(jì)蕭條，但是上世紀(jì)50年代之后在原有人才技術(shù)基礎(chǔ)和美國(guó)支持下，日本經(jīng)濟(jì)開(kāi)始快速發(fā)展，農(nóng)村人口迅速向城市聚攏，使得地域間的差異越來(lái)越大，傳統(tǒng)村落人口急劇減少，農(nóng)村“過(guò)疏問(wèn)題”逐步明顯，并伴隨著區(qū)域間產(chǎn)業(yè)分布發(fā)展不平衡的情況。為了解決這些問(wèn)題，1950 年制定了“國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)法”，并先后編制了五次各具特色的“全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃”。

期間日本政府出臺(tái)了一系列法律和政策措施：一是制定大量法律諸如《過(guò)疏地區(qū)活躍法特別措施法》、《町村合并法》等促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展；二是規(guī)劃實(shí)施了旨在提高農(nóng)村生活環(huán)境，減少城鄉(xiāng)差別的“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”。“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”包括了從宏觀規(guī)劃愿景到中觀建設(shè)再到微觀實(shí)施的全部?jī)?nèi)容。村鎮(zhèn)綜合建設(shè)規(guī)劃包括：村鎮(zhèn)未來(lái)前景的展望、產(chǎn)業(yè)的振興規(guī)劃、生活環(huán)境建設(shè)規(guī)劃、社會(huì)組織以及地區(qū)經(jīng)營(yíng)規(guī)劃。建設(shè)計(jì)劃包括：村落、道路、上水道、排水設(shè)施、工商設(shè)施、公共設(shè)施的建設(shè)計(jì)劃。地區(qū)行動(dòng)計(jì)劃包括：村鎮(zhèn)示范工程因地制宜，適用對(duì)象的范圍亦可從“幾個(gè)村落”、“單一的市（ 鎮(zhèn)、村）”或者“幾個(gè)市（ 鎮(zhèn)、村）”中靈活選擇。其中政府負(fù)責(zé)示范工程主體的實(shí)施，投資費(fèi)用的分配則為中央政府承擔(dān)50%，各級(jí)政府分擔(dān)其他剩余部分。

2 當(dāng)前我國(guó)新城建設(shè)主要面臨的四個(gè)挑戰(zhàn)

2.1 社會(huì)服務(wù)設(shè)施與基礎(chǔ)功能薄弱，人口城鎮(zhèn)化跟不上土地城鎮(zhèn)化

有城市專家認(rèn)為，任何一個(gè)新開(kāi)發(fā)的區(qū)域，前三年做市政配套，接下來(lái)五年做第一輪房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，第二個(gè)五年繼續(xù)開(kāi)發(fā)、導(dǎo)入人口，再下一個(gè)五年，人口才會(huì)聚滿。也就是說(shuō)，建一座新城一般要花18到20年的時(shí)間。然而由于我國(guó)一些城市新區(qū)圈地范圍較大，把周邊許多農(nóng)村區(qū)域也涵蓋在內(nèi)，使大量的鄉(xiāng)村人口未經(jīng)職業(yè)和空間的轉(zhuǎn)換，而只是因?yàn)樗诘匦姓ㄖ瓢l(fā)生了變化，便一夜之間變成了市鎮(zhèn)人口[3]。這種虛假的城鎮(zhèn)化使得人口城市化的任務(wù)非常繁重，無(wú)法保證產(chǎn)城融合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一般情況下，新城大型公共設(shè)施的建設(shè)是推動(dòng)新區(qū)發(fā)展的“催化劑”，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能和設(shè)施功能的雙贏。但在實(shí)施過(guò)程中，一方面大型公共設(shè)施的選址和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資導(dǎo)向雖然由城市政府決定，但各城市政府又受自身實(shí)力、建設(shè)資金和空間需求的限制，造成其從屬功能的規(guī)模、性質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)降低。這就可能導(dǎo)致部分新城在建設(shè)大型公共設(shè)施項(xiàng)目時(shí)，有時(shí)只注重項(xiàng)目本身配套功能的建設(shè)，而普遍存在商業(yè)、商務(wù)、辦公的從屬功能和綜合服務(wù)設(shè)施的定位偏低，未達(dá)到帶動(dòng)新城發(fā)展的“門(mén)檻”規(guī)模，無(wú)法滿足新城發(fā)展的要求。另一方面，我國(guó)現(xiàn)行的開(kāi)發(fā)管理模式實(shí)行的是“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)配套”的運(yùn)作模式，這樣就導(dǎo)致配套設(shè)施分散，規(guī)模較小的現(xiàn)象，未能帶動(dòng)城市功能的有效集聚和發(fā)展。在這種情況下，許多新城就有可能首先建成以居住功能為主的大型片區(qū)。

2.2 新城入住率低，職住平衡難以實(shí)現(xiàn)

新房入住率和職住分離比是判定新區(qū)產(chǎn)城融合的重要指標(biāo)。按照國(guó)際通行慣例，商品房空置率在5%-10%之間為合理區(qū)，10%-20%之間為危險(xiǎn)區(qū)，20%以上為嚴(yán)重積壓區(qū)。根據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院的《全國(guó)新城新區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)》，，我國(guó)廣義的新城新區(qū)有2957個(gè)，去掉各種功能單一的工業(yè)園區(qū)、大學(xué)園區(qū)后，狹義的新城新區(qū)有545個(gè)。并且通過(guò)其他學(xué)者的調(diào)研，如鄂爾多斯康巴什新城，蘭州新城等入住率不足5成，有些地區(qū)如鐵嶺新城等甚至不足3成，造成了“白天車水馬龍，晚上燈火寥落”的景象，形成了名副其實(shí)的“鬼城”.

職住比是指在新區(qū)上班人員與在新區(qū)居住人員的比例關(guān)系，有時(shí)也用住從比（居住和就業(yè)人員比例關(guān)系）表示。這一指標(biāo)是反映新區(qū)產(chǎn)城融合或新區(qū)有機(jī)增長(zhǎng)的主要指標(biāo)。國(guó)際上產(chǎn)業(yè)城市較合理的職住比為50% - 60%，但在我國(guó)一些城市，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的城市，新區(qū)開(kāi)發(fā)的早期階段，為了讓新區(qū)出形象、成規(guī)模，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)一般情況下成為新區(qū)開(kāi)發(fā)的先頭部隊(duì)或主力，產(chǎn)業(yè)和職能部門(mén)建設(shè)的速度往往滯后于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的速度，甚至帶有某種不確定性，而房地產(chǎn)商受利益驅(qū)動(dòng)又急于把房屋先預(yù)售出去，而購(gòu)房者基于多種動(dòng)機(jī)（投資、投機(jī)、移民、孩子入學(xué)等）而購(gòu)置了早期開(kāi)發(fā)的居于核心位置的房屋，到了產(chǎn)業(yè)和職能部門(mén)入住新區(qū)時(shí)，核心位置的房屋早已被售賣一空，房產(chǎn)價(jià)格也已抬升幾倍，真正在新區(qū)從業(yè)的人員只能往返于新老城區(qū)上下班，新區(qū)對(duì)老城區(qū)疏散的功能不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)，還造成了大批鐘擺式的流動(dòng)人口，進(jìn)一步加劇了城市的擁堵。這便是我國(guó)一些新城被指責(zé)為“臥城”的主要原因[4]。

2.3 入駐產(chǎn)業(yè)參差不齊，缺乏產(chǎn)城互動(dòng)

新區(qū)產(chǎn)業(yè)的布局本應(yīng)結(jié)合城市的發(fā)展定位，規(guī)劃設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)入住門(mén)檻，保證產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升，但在新區(qū)在政府急于出形象和出規(guī)模的意愿驅(qū)動(dòng)下，往往在產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)急功近利、饑不擇食，造成產(chǎn)業(yè)入住門(mén)檻偏低，缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力。這不僅達(dá)不到新區(qū)建設(shè)期盼的產(chǎn)業(yè)要求，更不要說(shuō)和母城形成產(chǎn)業(yè)有機(jī)互動(dòng)了。

2.4 新城與老城功能缺乏互補(bǔ)和融合，新城功能完善任重道遠(yuǎn)

國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展的實(shí)踐表明，未來(lái)現(xiàn)代化的城市組團(tuán)，其整體結(jié)構(gòu)布局應(yīng)是城市的核心，也即中心城市，以第三產(chǎn)業(yè)為主體，主要功能是智能、信息、流通、服務(wù)，產(chǎn)業(yè)屬于輕型的，但是質(zhì)量很高。外圍的若干個(gè)衛(wèi)星城，以第二產(chǎn)業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同樣是多元的，主要功能是生產(chǎn)，但也并不排斥其他功能，它也有自己的第三產(chǎn)業(yè)。在中心城市與衛(wèi)星城之間的廣袤空間，是第一產(chǎn)業(yè)。以中心城市為核心的現(xiàn)代化的城市組群的整個(gè)結(jié)構(gòu)，很有點(diǎn)類似原子結(jié)構(gòu)[5]。但對(duì)于我國(guó)新開(kāi)發(fā)的城區(qū)而言，由于時(shí)間短、速度快、距離遠(yuǎn)等原因，新城與老城功能銜接有限。

3 國(guó)外新城運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 強(qiáng)化新城在我國(guó)城鎮(zhèn)化中的地位和作用

英美日3國(guó)在上世紀(jì)50年代后進(jìn)入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展階段，同時(shí)顯現(xiàn)了兩個(gè)突出問(wèn)題，一方面是城市人口擁擠、環(huán)境污染嚴(yán)重，另一方面是農(nóng)村出現(xiàn)空心化，逐漸衰弱。面對(duì)雙重困境，英美日3國(guó)一致將發(fā)展小新城作為破解上述兩大問(wèn)題的突破口。各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，新城作為連接城市和農(nóng)村的紐帶，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中在緩解大城市環(huán)境資源壓力、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、改善農(nóng)民生活水平等方面發(fā)揮著重要作用，我國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一定要強(qiáng)化新城的地位與作用，高質(zhì)量打造產(chǎn)城融合的特色新城應(yīng)該成為發(fā)展方向。

3.2 完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是新城建設(shè)的關(guān)鍵所在，我國(guó)目前新城與產(chǎn)城融合的大城市的根本差別在于，生活和生產(chǎn)的便利程度不同，也正體現(xiàn)出基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力的差距。只有加強(qiáng)新城的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善自身“造血機(jī)能”，才能吸引人、財(cái)、物等各種資源向新城流通，從根本上改變新城面貌。英美日3國(guó)始終將創(chuàng)造一個(gè)比城市更優(yōu)美舒適的生活環(huán)境，作為新城建設(shè)的首要目標(biāo)，注重改善新城的交通設(shè)施、通訊設(shè)施、能源供給設(shè)施以及社會(huì)服務(wù)設(shè)施等。

雖然長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)主要以工業(yè)開(kāi)發(fā)先導(dǎo)來(lái)建設(shè)新城，大多數(shù)新城均規(guī)劃建設(shè)有一定規(guī)模的生活服務(wù)設(shè)施，在一定程度上滿足了新城居民和企業(yè)的需求。但是，不少新城的公共服務(wù)等級(jí)網(wǎng)絡(luò)不成體系，有的規(guī)劃范圍內(nèi)僅有一級(jí)服務(wù)中心，中間等級(jí)的生活服務(wù)設(shè)施缺失，很難為整個(gè)城市新區(qū)的生產(chǎn)、生活提供便利完善的服務(wù)，特別是在工業(yè)區(qū)范圍內(nèi)，公共服務(wù)設(shè)施的量少且布局分散不成體系的問(wèn)題很普遍，阻礙了城市用地功能的多樣化與集約化開(kāi)發(fā)。由此提示我們?cè)诋?dāng)前許多城市新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地強(qiáng)化公共服務(wù)等級(jí)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)，將配套齊全的公共設(shè)施按不同等級(jí)和服務(wù)范圍進(jìn)行布局，如商業(yè)設(shè)施不僅要有服務(wù)于整個(gè)城市的中心，而且各個(gè)功能小區(qū)（如居住區(qū)）中也應(yīng)配置次一級(jí)中心或更低一級(jí)的商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)；公園綠地也應(yīng)按不同等級(jí)進(jìn)行布局以滿足不同層次的需求。

3.3 注重新城規(guī)劃引導(dǎo)和法律保障

新城運(yùn)動(dòng)是一項(xiàng)浩大而持久的全民工程，一定要以規(guī)劃為導(dǎo)向，并以立法的形式確定規(guī)劃的地位和權(quán)威，以科學(xué)的規(guī)劃有計(jì)劃的推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在國(guó)外新城健康發(fā)展的進(jìn)程中，各國(guó)都無(wú)一例外地十分重視規(guī)劃工作。此外我國(guó)大部分新城社會(huì)服務(wù)的功能欠帳較多，因此今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期還要把社會(huì)事業(yè)的建設(shè)作為提升城市功能的重要切入點(diǎn)。在這方面，應(yīng)重點(diǎn)作好以下幾項(xiàng)工作。第一，要高標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新社會(huì)建設(shè)理念。新城社會(huì)事業(yè)發(fā)展既要強(qiáng)調(diào)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展理念，要按照新時(shí)期不同居民的現(xiàn)實(shí)需求創(chuàng)新社會(huì)建設(shè)理念。第二，要制訂和完善新城社會(huì)服務(wù)功能行動(dòng)綱領(lǐng)。制訂新城社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，有步驟、有計(jì)劃地完善新城的社會(huì)服務(wù)功能。社會(huì)服務(wù)涉及不同層次的人群，要注重針對(duì)性，從細(xì)微化服務(wù)入手，真正把我國(guó)新城打造成21世紀(jì)最適合人們生活居住的新型城市。如，美國(guó)“示范城市計(jì)劃”，依據(jù)聯(lián)邦政府和州政府的有關(guān)法律規(guī)定，并結(jié)合自身特點(diǎn)制定總體規(guī)劃。日本“國(guó)土開(kāi)發(fā)計(jì)劃”從宏觀上制定了6階段的發(fā)展規(guī)劃，逐步提高新城發(fā)展水平。

3.4 注重財(cái)政資金支持的同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與

在新城發(fā)展初期，資金問(wèn)題往往是制約其發(fā)展的瓶頸。要打造產(chǎn)城融合的特色新城，政府需要給予一定的資金支持。從上述國(guó)家實(shí)踐看，各國(guó)都安排了財(cái)政資金予以支持，并且以中央財(cái)政資金為主。如美國(guó)“示范城市計(jì)劃”聯(lián)邦政府補(bǔ)貼80% ；英國(guó)“新城運(yùn)動(dòng)”完全由中央政府出資開(kāi)發(fā)；日本“村鎮(zhèn)綜合建設(shè)示范工程”投資費(fèi)用的50% 由中央政府承擔(dān)。因此在新城發(fā)展初期要加大對(duì)新城財(cái)政的投入力度，以統(tǒng)籌均衡發(fā)展為原則，完善新城建設(shè)在產(chǎn)城融合上的運(yùn)作機(jī)制，從而加強(qiáng)區(qū)域資源的均衡配置，提高新城居民與產(chǎn)業(yè)之間的融合度。而在新城運(yùn)動(dòng)進(jìn)入中后期時(shí)，為了緩解居民對(duì)公共服務(wù)的需求壓力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，則需要大力鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。有針對(duì)性地培育社會(huì)組織，大力扶持新城亟需的社會(huì)組織，并健全其發(fā)展機(jī)制。在目前“小政府、大社會(huì)”的管理格局下，進(jìn)一步推廣“政社合作、政社互動(dòng)”經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本舉辦各類公共服務(wù)。同時(shí)要完善社會(huì)運(yùn)作機(jī)制，良好的社會(huì)運(yùn)作機(jī)制是新城社會(huì)事業(yè)持續(xù)有序發(fā)展的關(guān)鍵，新城要逐步形成“政府主導(dǎo)、公眾參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的運(yùn)作格局。如，在美國(guó)“示范城市計(jì)劃”，示范城市在整個(gè)計(jì)劃申請(qǐng)和第一個(gè)計(jì)劃年實(shí)施期間，政府、專業(yè)人士和示范區(qū)居民之間采取多渠道對(duì)話的方式，取代只讓市民做最后表決的參與方式，這使得當(dāng)?shù)毓妳⑴c意識(shí)大幅提升，城市治理效率也得到很大提高。在具體的規(guī)劃過(guò)程中，示范區(qū)的總體規(guī)劃都多次大規(guī)模征求市民尤其是示范區(qū)居民的意見(jiàn)，最后的決定要通過(guò)市民聽(tīng)證會(huì)辯證和市委會(huì)投票。政府的權(quán)力通過(guò)示范區(qū)的社區(qū)組織和非政府機(jī)構(gòu)下放，不僅提高了行政效率同時(shí)也使規(guī)劃項(xiàng)目更加體現(xiàn)公眾的意愿，更加維護(hù)公眾的權(quán)利和利益。

3.5 強(qiáng)化土地利用多樣化和功能用地的適度混合使用

傳統(tǒng)城市規(guī)劃受雅典憲章影響過(guò)于強(qiáng)調(diào)用地功能分區(qū)，由于對(duì)雅典憲章提出的居住、工作、游憩、交通四種功能被誤解為每一種功能都需要有特定嚴(yán)格劃分的空間領(lǐng)域，以致造成城市各項(xiàng)用地空間的割裂。當(dāng)然，為了保證新城城市功能的優(yōu)化，可以按照上述功能分類進(jìn)行組織，但對(duì)每一塊建設(shè)用地應(yīng)從多種用途來(lái)考慮，在保證各種功能用地主導(dǎo)地位的同時(shí)，可以兼顧其它功能的有機(jī)融合，并具有適應(yīng)多種可能變化的彈性，即規(guī)劃用地要具有一定的兼容性。如日本政府優(yōu)化東京首都圈城市功能空間組織，行政管理功能主要限定在首都圈的中心地區(qū)，而功能輻射范圍覆蓋東京首都圈全域；業(yè)務(wù)貿(mào)易、交通樞紐、科研開(kāi)發(fā)和教育以及居住等服務(wù)型功能位于首都圈10-50km圈域內(nèi)（如千葉新城等）；制造業(yè)生產(chǎn)型功能位于50-160圈域內(nèi)。每個(gè)區(qū)域擁有主導(dǎo)功能的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)土地功能的混合使用，而這些功能區(qū)之間，又能通過(guò)細(xì)密的路網(wǎng)連接在一起，并留足城市發(fā)展空間，這樣既能保證讓城市功能自然生長(zhǎng)，又能方便居民的生活需求，從而可避免功能區(qū)出現(xiàn)過(guò)大的人流。如多摩新城，其用于促進(jìn)新城的鐵路建設(shè)，中央和地方政府將給予高達(dá)18%的補(bǔ)貼，達(dá)到工程全部合理建設(shè)費(fèi)用的36%。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)新城建設(shè)起步晚，檔次低，目前基礎(chǔ)設(shè)施不完善，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)城融合不到位，地方財(cái)政堪憂，自我發(fā)展能力十分有限。鑒于新城建設(shè)在我國(guó)城鎮(zhèn)化必然進(jìn)程中的特殊地位與作用，考慮到我國(guó)目前城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀和大城市發(fā)展日益加劇的壓力的局限性，有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家新城運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化并落實(shí)我國(guó)新城的地位與作用，加強(qiáng)新城建設(shè)法律保障，以明確的規(guī)劃方案為先導(dǎo)，增加中央財(cái)政投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，注重公眾參與和功能用地的混合使用，根據(jù)新城不同的地理、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的優(yōu)勢(shì)，打造因地制宜的特色新城，并通過(guò)商務(wù)貿(mào)易和交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加強(qiáng)與中心城市的融合與互動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)城融合，走出一條具有中國(guó)特色的新城建設(shè)發(fā)展之路。

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