何峻

在當(dāng)前協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵時(shí)期， “關(guān)鍵少數(shù)”依法履職，實(shí)現(xiàn)黨委決策法治化，是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式改革的重要目標(biāo)，更是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。習(xí)近平總書記指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)重要責(zé)任，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)?！辈⒁箢I(lǐng)導(dǎo)干部要做親法的模范，學(xué)法的模范，守法的模范，用法的模范。作為“關(guān)鍵少數(shù)”，領(lǐng)導(dǎo)干部是否“奉法”，既是依法治國(guó)的關(guān)鍵，更是全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵，對(duì)社會(huì)公眾是潛移默化的示范和引領(lǐng)。黨的十八屆四中全會(huì)提出，“完善黨委依法決策機(jī)制”，這是黨中央第一次對(duì)黨委依法決策作出的明確表述，實(shí)際上是要求領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化為思維方式和行為方式，做到依法決策，依法辦事。

一、完善黨委依法決策機(jī)制是全面從嚴(yán)治黨的核心要義

（一）黨委依法決策是黨依法執(zhí)政的必然要求

黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的根本保證。在我國(guó)決策體系中，黨委決策權(quán)處于支配地位。因?yàn)樗佑谖覈?guó)決策制度鏈條的頂層，是我國(guó)最重要的決策形式。在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間，黨委執(zhí)行代表大會(huì)的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作。從政治體制上看，黨委決策是政府決策的依據(jù)。黨委成員就是“關(guān)鍵少數(shù)”。依法治國(guó)要求以法律控制權(quán)力。習(xí)近平總書記在《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定>的說明》中強(qiáng)調(diào)：“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題?！秉h的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，“依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵”，明確要“完善黨委依法決策機(jī)制”。因此，全面推進(jìn)依法治國(guó)，必須加快推進(jìn)黨委依法執(zhí)政，構(gòu)建黨委依法決策機(jī)制。

（二）黨委依法決策是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

我國(guó)的政治體制決定了黨委決策法治化是建設(shè)法治國(guó)家的前提，而國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值取向就是法治化，在現(xiàn)代國(guó)家，決策權(quán)必須受到法律的制約，治理現(xiàn)代化要求決策者對(duì)民眾需要的服務(wù)能獲得及時(shí)和高效的滿足。近年來，一些地方黨委任性而帶來的決策失誤現(xiàn)象屢見不鮮。如何提高黨委決策的科學(xué)性，減少?zèng)Q策失誤，是亟待解決的重大理論與實(shí)踐課題。通過法律途徑和制度治黨，對(duì)黨委的決策權(quán)進(jìn)行規(guī)制，實(shí)現(xiàn)法治化，使其既高效運(yùn)行，又承擔(dān)責(zé)任，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效舉措。

（三）黨委依法決策是將依法治國(guó)引向深入的現(xiàn)實(shí)要求

當(dāng)前法治建設(shè)的一個(gè)突出問題，就是黨委權(quán)力得不到有效制約。多年來的法治政府建設(shè)，行政權(quán)力得到制約，但對(duì)黨委權(quán)力的監(jiān)督和制約，尚未實(shí)現(xiàn)根本性突破。沒有黨委依法決策，法治政府和法治社會(huì)建設(shè)就會(huì)流于形式。黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過于集中，缺乏有效的制度管控，勢(shì)必影響法律的權(quán)威和司法公正。只有改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，加快推進(jìn)黨委依法決策，才能有效推進(jìn)依法治國(guó)，并解決依法治國(guó)進(jìn)程中的一些深層次問題。

（四）黨委依法決策是治理腐敗的有效途徑

腐敗產(chǎn)生的主要根源在于公權(quán)力失控。黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力過大，權(quán)力過分集中的問題長(zhǎng)期得不到有效解決，是因?yàn)榉ㄖ畏绞經(jīng)]有運(yùn)用到黨委決策中去。長(zhǎng)期以來，說教式官員自律、運(yùn)動(dòng)式高壓懲處雖可收到反腐的一時(shí)之效，但并非治本之策。要從根本上治理腐敗，就要在體制機(jī)制上強(qiáng)化對(duì)黨委權(quán)力的制約，要在權(quán)的產(chǎn)生、運(yùn)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)上用法治的手段進(jìn)行治理。習(xí)近平總書記明確要求：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗，加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法，加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運(yùn)行?！秉h委依法決策，就是要把黨委決策權(quán)關(guān)進(jìn)法律制度的籠子里，使反腐走向法治化。

二、影響黨委依法決策的主要因素

新中國(guó)成立前夕，毛澤東將黨委會(huì)制度定位為“保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的黨的重要制度”。從此，這一定位就成為黨委會(huì)制度的一項(xiàng)重要功能，黨委會(huì)的制度建設(shè)也在不斷增強(qiáng)。特別是黨委依法決策，雖是依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的題中應(yīng)有定義，但從當(dāng)前的實(shí)際情況看，制約黨委依法決策的因素還不少，概括起來主要有以下幾個(gè)方面：一是黨內(nèi)的“權(quán)力過分集中”態(tài)勢(shì)助長(zhǎng)了“家長(zhǎng)制”作風(fēng)。從黨內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系看，黨代會(huì)是黨內(nèi)權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。黨代會(huì)的權(quán)力高于全委會(huì)，全委會(huì)高于常委會(huì)。而實(shí)際運(yùn)行上，常委會(huì)成為權(quán)力中心，權(quán)力往往集中在“少數(shù)人”手中。這就形成了這樣一種格局：黨委會(huì)研究決定重大問題之前，不招開全委會(huì)，即使召開全委會(huì)，不是黨委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告工作，而且變成了布置工作，下達(dá)任務(wù)。因此，不少地方、部門和單位的“一把手”權(quán)力過分集中。比如：選人用人，初始提名權(quán)集中在“一把手”手中；議事決策“一言堂”，重大決策不按程序辦，先決策后論證；財(cái)務(wù)支出的審批權(quán)缺少有效制約。二是黨委對(duì)重大問題決策的規(guī)則難以把握。突出表現(xiàn)在：“一把手”在重大決策中的權(quán)責(zé)缺少可操作性的制度設(shè)計(jì)；對(duì)哪些是重大問題的標(biāo)準(zhǔn)沒有科學(xué)的界定；決策程序規(guī)范化程度不高，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。三是對(duì)黨委重大決策的責(zé)任追究制度不完善。雖然說黨委、紀(jì)委、黨代會(huì)、上級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委，以及黨員群眾都是監(jiān)督的主體，但普遍存在著運(yùn)行不暢、監(jiān)督不力的問題。在責(zé)任追究中，責(zé)任主體、責(zé)任輕重，以及造成決策失誤的主客觀原因難以論證和確認(rèn)。

三、完善黨委依法決策機(jī)制的構(gòu)想

如何在總攬全局中做到依法執(zhí)政，依法對(duì)重大問題作出科學(xué)決策，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃。

（一）提高“關(guān)鍵少數(shù)”的法治思維能力

黨的十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，“依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵”“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是班子里的“關(guān)鍵少數(shù)”，養(yǎng)成運(yùn)用法治的理念思考問題的習(xí)慣，并使之成為一種信仰，把法治思維作為執(zhí)政履職的辦事依據(jù)和行為準(zhǔn)則。把工作思路放在法律的框架內(nèi)進(jìn)行謀劃。無論是黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)，還是黨依法執(zhí)政，都需要黨委成員有堅(jiān)定的法治定力、法治思維和依法決策能力，理應(yīng)成為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)執(zhí)政能力和水平不可或缺的內(nèi)容。因?yàn)橹挥羞@樣，才能做到重大改革事項(xiàng)于法有據(jù)，才能更好地發(fā)揮黨委在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系、協(xié)調(diào)各方利益、凝聚改革共識(shí)、化解社會(huì)矛盾、共享發(fā)展成果等方面的核心作用。

（二）構(gòu)建黨委對(duì)重大問題決策的合法性審查機(jī)制

近年來，黨委科學(xué)決策、民主決策、依法決策的能力和水平在不斷提高，但由于人治因素的影響，一些地方黨委在討論決定重大問題時(shí)聽取群眾意見不夠，專斷決策、違法決策、拍腦袋決策的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，而一些關(guān)系民生改善的重大項(xiàng)目，因少數(shù)群眾不理解又不敢拍板決策。因此，要進(jìn)行黨委決策立法，完善黨委內(nèi)部決策規(guī)劃。要按照黨的十八屆四中全會(huì)決定精神，完善決策程序，推進(jìn)黨委決策法治化。我們黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，黨委決策事關(guān)工作大局。要將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大決策的法定程序。這樣的程序雖然是對(duì)建設(shè)法治政府的要求，但同樣適用于黨委決策。而且黨委在這方面應(yīng)該起示范和引領(lǐng)作用，保證黨委決策符合憲法和法律，體現(xiàn)法的精神。對(duì)涉及群眾切身利益的事項(xiàng)，要廣泛聽取公眾的意見，請(qǐng)基層黨代表參與討論；對(duì)技術(shù)性強(qiáng)的決策事項(xiàng)，要征求相關(guān)專家意見，并請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)評(píng)估論證；對(duì)帶有一定風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)，要將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為決策的前提；對(duì)未經(jīng)合法性審查的事項(xiàng)不得上會(huì)討論。黨委也應(yīng)設(shè)立具有政府法制辦性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大影響，涉及重大公共利益或群眾切身利益等重大事項(xiàng)，進(jìn)行合法性審查，主要審查決策事項(xiàng)是否在本級(jí)黨委的職責(zé)范圍內(nèi)，決策內(nèi)容是否于法有據(jù)，與現(xiàn)行政策是否相協(xié)調(diào)，是否符合決策程序。最后形成的決策要體現(xiàn)黨委多數(shù)人的意見。

（三）實(shí)現(xiàn)黨委重大決策責(zé)任終身追究制

全面推進(jìn)依法治國(guó)，全面從嚴(yán)治黨，必須實(shí)現(xiàn)黨委決策法治化。而黨委決策法治化的核心要素是責(zé)任追究。早在2009年中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中就已明確規(guī)定，對(duì)決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或惡劣影響的，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)，并對(duì)相關(guān)程序作了明確規(guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)又對(duì)此作出更嚴(yán)格的要求，“建立重大決策終身責(zé)任追究制度”。由于我們黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨，這就決定了很多重大決策是由黨委作出的，同級(jí)政府只是執(zhí)行黨委的決策，但在遇有重大決策失誤時(shí)，會(huì)出現(xiàn)由行政相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)責(zé)任的情形。而事實(shí)上，即使是行政首長(zhǎng)，在黨委決策時(shí)也只有一票。所以，應(yīng)在明晰責(zé)任主體的前提下，強(qiáng)化黨委“第一責(zé)任人”的責(zé)任。其目的是為實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、依法決策，做到?jīng)Q策權(quán)與決策責(zé)任相統(tǒng)一，以避免不負(fù)責(zé)任的決策。重大決策終身追究責(zé)任的擔(dān)責(zé)方式，可以分為政治責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任和法律責(zé)任三種形式，不同的責(zé)任形式適用于不同的決策行為，行為不同其責(zé)任后果應(yīng)有所區(qū)別。黨委重大決策與國(guó)家和人民利益息息相關(guān)，規(guī)范決策權(quán)是為了防止權(quán)力任性，這既需要用正當(dāng)?shù)姆ǘQ策程序去保障依法決策機(jī)制的運(yùn)行，更需要完善追責(zé)制度去維護(hù)依法決策的權(quán)威性。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，要提升協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略實(shí)施的能力，特別是要增強(qiáng)現(xiàn)代政黨治理理念，摒棄人治思維，讓遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法、重大決策依法成為一種習(xí)慣與自覺。

【本文系2015年江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題“全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵：完善黨委依法決策機(jī)制”（XT1539）的階段性成果】

（作者系中共鹽城市委黨校教授、鹽城市黨建研究基地首席專家）