黃夢云

【摘要】政府對教育供給的水平將極大的影響到一國教育水平的發(fā)展，以致影響一國未來經(jīng)濟水平。在財政分權(quán)改革的背景下，本文通過理論分析和實證檢驗，構(gòu)建教育供給、財政分權(quán)、公共投資指標(biāo)，研究財政分權(quán)對教育供給的直接和間接影響，分析其作用機制。實證證明財政分權(quán)對地方政府的教育供給具有直接正向作用，但地方政府的過度公共投資和縣級政府的財政困境對分權(quán)效應(yīng)有抑制作用，導(dǎo)致財政分權(quán)間接地降低了教育供給。

【關(guān)鍵詞】財政分權(quán) 教育供給 交互效應(yīng)

一、論文背景

自1994年逐步推進財政分權(quán)改革后，地方政府掌握了包括25%增值稅，大部分企業(yè)所得稅，個人所得稅及一些財產(chǎn)稅的財政收入。同時，在一級政府、一級預(yù)算的財政預(yù)算管理體制下，地方政府作為相對獨立的預(yù)算主體，由同級人民代表大會審核政府預(yù)算，支出自主性大大提高。到2014年，地方政府的預(yù)算收支分別占國家財政收支的54.1%和85.1%。地方政府的支出已經(jīng)是影響社會公共品供給的重要因素。然而，財政分權(quán)后公共服務(wù)的提供效率是否得到了提高，分權(quán)對公共服務(wù)的效率的影響方向、程度和機制如何，本文試圖以教育為例，通過理論分析和模型構(gòu)建對此進行探討。

西方財政分權(quán)理論認(rèn)為，相比中央政府，地方政府能更有效地供給公共品，將財政權(quán)力在中央和地方政府之間分割能夠提高公共品的攻擊效率，從而改善社會整體福利。然而基于西方財政分權(quán)實踐的實證研究普遍認(rèn)為分權(quán)有利于教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)水平的提高，針對發(fā)展中國家的實證檢驗卻得出了不同的結(jié)論。喬寶云 （2005）提出財政分權(quán)下，貧困地區(qū)將損害衛(wèi)生、教育等公共品的供給，而將財政資源用于投資環(huán)境的改善以吸引外資。盧洪友、李凌（2006）的實證分析結(jié)論認(rèn)為貧困地區(qū)為了促進經(jīng)濟增長，同時獲得更多的轉(zhuǎn)移支付，將擴大生產(chǎn)性支出，壓縮諸如教育、衛(wèi)生這類公共服務(wù)的供給。劉芳（2008）認(rèn)為教育分權(quán)降低了國家財政性教育經(jīng)費中中央支出所占比重，同時減弱了粘蠅紙效應(yīng)對政府財政支出增加程度的影響，從而導(dǎo)致義務(wù)教育供給總水平的下降。

二、理論框架

西方財政分權(quán)理論建立在西方國家公共服務(wù)的提供方式，聯(lián)邦制體系，政府選舉方式，人口流動等制度和文化因素的基礎(chǔ)上。中國的政治、經(jīng)濟制度，文化環(huán)境等都與西方存在較大的差異，財政分權(quán)的優(yōu)勢是否能在中國產(chǎn)生作用，產(chǎn)生什么樣的作用，通過怎樣的機制作用，這都是值得學(xué)界探討的問題。

首先，中國省級地區(qū)之間存在巨大差異，分權(quán)賦予地方政府更多的財政資源，更高的財政自主程度的同時，地方政府也承擔(dān)了更多的事權(quán)和財政支出。隨著財政分權(quán)的推進，地區(qū)之間的競爭更加激烈。在財政資源有限的情況下，為了在激烈的經(jīng)濟競爭中勝出，地方政府可能傾向于將財政資源和優(yōu)惠政策向改善投資環(huán)境、生產(chǎn)性支出等事項傾斜。教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等公共服務(wù)短期內(nèi)需要大量財政資源的投入，增長效應(yīng)是長期、間接的，這可能降低地方政府對公共服務(wù)供給的積極性。

其次，分稅制改革以來，基層政府往往承擔(dān)直接的支出責(zé)任，又沒有足夠的直接財源保證。2010年，中國縣級財政預(yù)算內(nèi)收入占全國財政收入的14.46%，而縣級財政預(yù)算內(nèi)支出占全國預(yù)算支出的33.31%。分權(quán)賦予其沉重的財政支出負(fù)擔(dān)和事權(quán)責(zé)任，卻沒有與之相匹配的財政收入來源，從而減少了公共服務(wù)的供給。

綜上，本文認(rèn)為財政分權(quán)對公共服務(wù)供給的負(fù)面作用可能來源于兩個原因：一，財政分權(quán)賦予地方政府過度的自主權(quán)，在缺乏監(jiān)管的條件下，地區(qū)間的競爭促使投資支出擠占了公共服務(wù)支出；二，財政支出責(zé)任下沉導(dǎo)致基層政府財政負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重的資金缺口導(dǎo)致公共服務(wù)供給不足。在論文的后續(xù)部分，本文將通過建立模型，用數(shù)據(jù)檢驗理論猜想。

三、實證檢驗

本文數(shù)據(jù)均來源2000年至2012年的《中國財政年鑒》，《中國教育經(jīng)費年鑒》，《中國縣（市）社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》，國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)資料，基于2000年至2012年31個省、市、自治區(qū)經(jīng)過處理的面板數(shù)據(jù)進行計量的經(jīng)驗分析，模型構(gòu)建如下：

因變量Edu以公共財政預(yù)算教育經(jīng)費占社會生產(chǎn)總值的百分比數(shù)衡量政府對教育供給水平。自變量分為三組：

第一組衡量財政分權(quán)對政府教育供給行為的直接影響，包括：省級分權(quán)度FDPit、省內(nèi)分權(quán)度FDLit、縣級政府的財力支持能力FDLssit、公共投資INVit；

第二組衡量地方政府投資支出與省級政府財政分權(quán)的交互效應(yīng)對政府教育供給行為的影響，包括：省級分權(quán)指標(biāo)和公共投資指標(biāo)的交互項FDP_INVit；省內(nèi)分權(quán)指標(biāo)與縣級政府財力支撐能力的交互項FDL_SSit。

第三組變量為控制變量：包括人均GDPit和人口密度POPENit。

（一）描述性統(tǒng)計

根據(jù)各變量的描述性統(tǒng)計，我國各省的教育經(jīng)費投入仍然較低，統(tǒng)計區(qū)間內(nèi)全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占GDP比重為3.13%，但各省際差異較大，隨著時間的推移指標(biāo)也存在變動。財政分權(quán)指標(biāo)均值為0.81，說明我國省級分權(quán)程度較高，省級財政自主性較強。另外值得注意的是指標(biāo)FDLSSit，均值約為2.81，意味著縣級財政支出平均為縣級收入的近三倍。

（二）模型檢驗結(jié)果

對面板數(shù)據(jù)進行豪斯曼檢驗顯示p值小于0.0001，面板采用固定效應(yīng)進行檢驗，模型結(jié)果如表1。

從模型結(jié)果來看，隨著更多指標(biāo)的加入，模型更為完善地揭示了教育供給水平與財政分權(quán)的影響機制。省際分權(quán)指標(biāo)FDPit的系數(shù)為正，指標(biāo)FDP_INVit的系數(shù)為負(fù)，且非常顯著，說明財政分權(quán)直接促使政府教育供給水平的提高，但固定資產(chǎn)投資在經(jīng)濟中所占比重越高，即政府越注重生產(chǎn)性支出時，財政分權(quán)對教育供給的促進作用也被削弱了。當(dāng)?shù)胤秸畬⒏嗟呢斦Y源投入到生產(chǎn)性領(lǐng)域時，不僅將直接擠占了用于教育供給的資金，還進一步影響財政分權(quán)對公共服務(wù)供給的正效應(yīng)，甚至可能導(dǎo)致財政分權(quán)對教育供給的正向影響全部被抵消。即地方政府的公共投資行為擠占了改善社會福利的教育供給，在總體上造成了地區(qū)政府對教育供給程度的下降。

指標(biāo)FDLit、FDL_SSit說明在當(dāng)前縣級財力嚴(yán)重不足，無法自主承擔(dān)龐大的縣級財政開支的情況下，省以下的支出分權(quán)程度越高，縣級政府的負(fù)擔(dān)越重，教育的供給能力就越弱。而在同樣的支出責(zé)任下，縣級政府的財政收入相對于支出越少，教育供給水平降低地越多。

其次，人均GDP的系數(shù)為正，反應(yīng)了地區(qū)經(jīng)濟實力對政府教育供給的影響，也印證了前文所述，地區(qū)間經(jīng)濟差異可能進一步加重教育供給差距。人口密度對數(shù)的系數(shù)為正，這與已有研究和主流觀點相符，在人口稠密的地區(qū)，對教育的需求更大，基于公民意愿和地區(qū)發(fā)展，地區(qū)政府對教育的供給水平就越高。

四、結(jié)論

地區(qū)公共服務(wù)的供給水平往往高度依賴于當(dāng)?shù)卣袨?。財政分?quán)改革一方面促使地方政府發(fā)揮資源配置作用，更好地提供教育，但另一方面也賦予了地方政府更高的自主性。由于“用腳投票”和“用手投票”機制難以在中國實現(xiàn)，居民對公共服務(wù)供給的反饋不能約束地方政府，地方政府獲得的財政權(quán)力和自主權(quán)就失去了最直接、最有效的韁繩，公共服務(wù)的供給水平并不一定能夠得到保證。

實證模型中對財政分權(quán)及其與政府公共投資行為的交互效應(yīng)的分析表明，如果在地區(qū)之間的競爭中，地方政府選擇將財政資源向公共投資傾斜導(dǎo)致教育支出被擠占。此時財政分權(quán)程度越高，則地方政府的自主性越強，地區(qū)之間的競爭更激烈，進一步導(dǎo)致地方政府為實現(xiàn)經(jīng)濟增長指標(biāo)不計成本地進行公共基礎(chǔ)設(shè)施投資，忽視教育公共品的供給，導(dǎo)致社會福利的降低。另一方面，省級政府對財源的攫取和支出責(zé)任的下沉給縣級政府造成了沉重的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致公共品供給水平的下降。在當(dāng)前縣級財政困局的情況下，基層政府的財政收入遠(yuǎn)不足以負(fù)擔(dān)基層民眾所需的公共服務(wù)支出。省以內(nèi)的政府體系中，縣級政府承擔(dān)的支出比重越大，教育的供給越少。

針對以上結(jié)論，本文提出的建議如下：

第一，建立全面的約束監(jiān)督制度，確保地方政府均衡地實現(xiàn)資源配置。財政部門可與其他職能部門合作，建立一套易于量化的制度體系，對地方政府的公共服務(wù)供給，經(jīng)濟發(fā)展，社會管理職能發(fā)揮進行有效的績效監(jiān)督，加強對地方政府行為的約束，保證經(jīng)濟的長效發(fā)展。

第二，地方政府財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)，保障公共服務(wù)的供給能力。只有賦予縣級政府與其支出責(zé)任相應(yīng)的財政收入，才能有效地發(fā)揮地方政府供給公共服務(wù)的優(yōu)勢。可以采取增加轉(zhuǎn)移支付，增加財源和合理科學(xué)的劃分各級政府之間支出責(zé)任分配的方式，使地方政府的財政權(quán)力和支出責(zé)任匹配起來。依據(jù)我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平和各地政府財力的差異以及教育供給現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)建立中央和地方分項目、按比例的教育經(jīng)費保障機制。

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