吳婷

摘 要：二戰(zhàn)后，世界各主要國家或地區(qū)紛紛進行學(xué)前教育改革。自第一所專門學(xué)前教育機構(gòu)出現(xiàn)以來，香港學(xué)前教育長期不受政府重視和關(guān)注，政府對學(xué)前教育采取自由放任或有限干預(yù)的政策，在學(xué)前教育發(fā)展中是個“旁觀者”。直至1994年，政府開始加強對學(xué)前教育的干預(yù)。近年，香港政府更是積極承擔(dān)促進學(xué)前教育發(fā)展的職責(zé)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)前教育的“主導(dǎo)者”。香港政府在學(xué)前教育中的角色轉(zhuǎn)變對學(xué)前教育的發(fā)展影響深遠，可為內(nèi)地提供借鑒。

關(guān)鍵詞：香港；學(xué)前教育發(fā)展；政府角色轉(zhuǎn)變

21世紀(jì)以來，政府主導(dǎo)學(xué)前教育發(fā)展成為世界各國或地區(qū)的主要趨勢。與世界主要國家和地區(qū)相比，我國香港地區(qū)對學(xué)前教育的重視和改革開始得較晚，但同樣引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注，特別是從2007年開始實施的學(xué)前教育學(xué)券計劃更是成為學(xué)者近年關(guān)注的熱點。在2016年的施政報告中，香港政府提出從2017-2018學(xué)年起落實免費優(yōu)質(zhì)幼稚園教育政策。可以預(yù)見，在此政策背景下，香港學(xué)前教育將實現(xiàn)進一步發(fā)展。

事實上，香港學(xué)前教育自20世紀(jì)初期第一所專門學(xué)前教育機構(gòu)（1916年英華高等女學(xué)堂和沙爾德圣保祿女修會所開設(shè)的幼稚園）的出現(xiàn)以來，長期不受政府重視和關(guān)注，一直是香港學(xué)校教育系統(tǒng)中的邊緣環(huán)節(jié)。而值得一提的是，香港其他階段的教育在1984年以前就已經(jīng)發(fā)展成熟。眾所周知，香港經(jīng)濟從20世紀(jì)50年代開始恢復(fù)，到20世紀(jì)70年代迅猛發(fā)展。經(jīng)濟的發(fā)展對普及免費義務(wù)教育提出了現(xiàn)實要求，也提供了物質(zhì)保證。1971年，港英政府宣布實施免費義務(wù)小學(xué)教育，1978年宣布對所有15歲以下初中學(xué)生實施免費義務(wù)教育。20世紀(jì)80年代以后，香港教育進入改革時期，尤其在1984年《中英聯(lián)合聲明》簽訂以后，教育改革成為過渡時期香港社會政治變革的加速器。港英當(dāng)局通過課程改革積極推進中小學(xué)教育“政治化”和“民主化”。與此同時，香港高等教育進入大眾化階段。很明顯，長期以來，香港學(xué)前教育的地位一直低于其他教育階段，直至《中英聯(lián)合聲明》的簽訂，學(xué)前教育這種一直受忽視的狀況也沒有得到太大改變。正如學(xué)者黃艾珍在《香港與澳門的教育與社會：從比較的角度看延續(xù)與變化》一書中指出，“香港學(xué)前教育發(fā)展遲緩的原因，可以歸咎于政府對待這一領(lǐng)域的態(tài)度，主權(quán)變化對香港學(xué)前教育的影響相對較小，香港整體教育領(lǐng)域在1984年中英協(xié)定之前已經(jīng)發(fā)展成熟，在教育領(lǐng)域中，學(xué)前教育一直被政府忽視，而在1984年以后一段時間中，這種情況并沒有大的變化?！盵1]

1994年，香港政府對學(xué)前教育這一領(lǐng)域的態(tài)度開始發(fā)生較明顯的轉(zhuǎn)變。當(dāng)年的香港政府施政報告承諾在之后的四年支出1.63億港幣用于培訓(xùn)幼稚園教師，這是香港政府首次承諾對學(xué)前教育進行實質(zhì)性投資。尤其是進入21世紀(jì)以后，面對社會的變革和挑戰(zhàn)，香港推行了提倡終身學(xué)習(xí)和全人發(fā)展的全面教育改革。作為終身學(xué)習(xí)和全人發(fā)展奠基階段的學(xué)前教育進一步受到重視，同時取得了跨越式發(fā)展。

基于此，文章聚焦香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變，探討轉(zhuǎn)變的路徑、特點、影響因素等，以期對內(nèi)地的學(xué)前教育改革提供借鑒。

一、角色轉(zhuǎn)變歷程、路徑及影響

（一）角色轉(zhuǎn)變歷程

自1916年香港第一所專門學(xué)前教育機構(gòu)產(chǎn)生至今，香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變歷程可劃分為角色缺位期（20世紀(jì)70年代中期以前），有限干預(yù)期（20世紀(jì)70年代中期至1994年），積極干預(yù)、主導(dǎo)期（1994年至今）。

香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變歷程很明顯地反映了香港政府在不同時期對學(xué)前教育發(fā)展的態(tài)度和政策。在政府不同的態(tài)度和政策下，香港學(xué)前教育也呈現(xiàn)出不一樣的發(fā)展情況。

二戰(zhàn)后，香港經(jīng)濟迅猛發(fā)展。經(jīng)濟、人口等因素的變化對學(xué)前教育提出了現(xiàn)實需求，也提供了物質(zhì)保證。然而，20世紀(jì)70年代中期之前，港府對學(xué)前教育采取放任自流的消極態(tài)度，未承擔(dān)任何職責(zé)，使得學(xué)前教育完全在市場的推動下發(fā)展。缺乏政府的引導(dǎo)和監(jiān)管，各方力量的盲目發(fā)展造成了學(xué)前教育資源的浪費和教育質(zhì)量的低下。幼兒教育專家陳淑安在《香港幼兒教育》一文中指出：“為了收回成本及以賺錢為目的，功課愈深愈受無知的家長歡迎，課室面積有限，學(xué)生擁護，老師無專業(yè)訓(xùn)練，工資低微。為了方便課室管理，為了幼兒沒有意外發(fā)生，幼兒在室內(nèi)抄寫成為最受家長贊賞的教學(xué)方法”[2]。20世紀(jì)70年代中期開始，迫于香港及海外有識人士的批評，港府無法繼續(xù)奉行學(xué)前教育自由發(fā)展的策略，開始逐步改變對學(xué)前教育的態(tài)度，從管理、經(jīng)濟援助、教師培訓(xùn)等方面參與學(xué)前教育的發(fā)展。但是，港府對學(xué)前教育的干預(yù)只是一種極其有限的干預(yù)，學(xué)前教育并沒有本質(zhì)上的改變。1986年，《教育統(tǒng)籌委員會第二號報告書》指出：“本港并沒有一些研究資料，可作為衡量幼稚園教育價值之用。在海外進行的早期研究最初似乎證明學(xué)前教育對兒童確有肯定的益處；但后期的研究則顯示，幼稚園教育會有一個‘曬黑皮膚的效益，即曾接受學(xué)前教育的兒童所得到的益處，到他們完成小學(xué)時已蕩然無存”[3]。最終，該委員會的結(jié)論是，幼稚園教育并非必需，建議不必使之成為資助的領(lǐng)域。由此可見，港英政府當(dāng)時并不打算對學(xué)前教育進行徹底的改革，盡管對幼兒教育改變了以往任其自生自滅的態(tài)度，但仍將“幼兒教育不是必需”的觀點作為制定政策的依據(jù)。1994年以來，隨著主權(quán)的回歸，香港社會發(fā)生了巨大的變革，教育變革成為社會變革的推動力量。為了應(yīng)對日益加劇的全球化所帶來的競爭和挑戰(zhàn)，香港從21世紀(jì)初期開始進行了全面的教育改革，之前一直處于邊緣地位的學(xué)前教育受到前所未有的重視。通過一系列政策的實施，香港政府對學(xué)前教育的干預(yù)逐步增強，由以往在學(xué)前教育發(fā)展中的角色缺位轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)者。

（二）角色轉(zhuǎn)變路徑及影響

1.轉(zhuǎn)變路徑

（1）制定和完善學(xué)前教育政策法規(guī)，明確自身職責(zé)

政策法規(guī)是學(xué)前教育發(fā)展的重要保障。近年，香港政府不斷明確自身職責(zé)，制定并實施了多項法規(guī)條例，包括《教育規(guī)例》《學(xué)前機構(gòu)辦學(xué)手冊》等，為學(xué)前教育的發(fā)展提供保障。此外，香港政府出臺并完善了一系列專項計劃，如學(xué)前教育學(xué)券計劃等，從學(xué)前教育機構(gòu)規(guī)管、學(xué)前教育課程、幼稚園教師、學(xué)前教育財政投入等方面落實自身責(zé)任。這些政策全面且具體，層層推進學(xué)前教育的發(fā)展。例如，在學(xué)前教育的財政投入方面，香港政府最初主要幫助經(jīng)濟困難的家長繳付子女的學(xué)費、非牟利幼稚園發(fā)還租金及差餉，后來逐步轉(zhuǎn)變?yōu)闉樗泻腺Y格的兒童家庭提供學(xué)費資助、提供免費幼兒園教育，范圍越來越廣、力度越來越強。

（2）制定專項資助計劃，加大學(xué)前教育經(jīng)費投入

通過非牟利幼稚園租金返還計劃、幼稚園學(xué)費減免計劃、幼稚園資助計劃、學(xué)前教育學(xué)券計劃，以及資助校長及教師培訓(xùn)等，香港政府對學(xué)前教育的經(jīng)費投入呈顯著增長。學(xué)前教育經(jīng)費支出占教育總支出的比例，由1989-1990年度的0.423%，增長到2007-2008年度的3.2%[4]。

其中，幼稚園資助計劃由香港教育署于1995年推行實施，旨在改善幼稚園教育質(zhì)量及減輕幼稚園增收學(xué)費對家長造成的壓力。自學(xué)前教育學(xué)券計劃推出后，該計劃便停止施行。

幼稚園學(xué)費減免計劃由教育署于1990年開展和推行，通過對申請人的家庭全年收入與家庭成員數(shù)折算出“調(diào)整后家庭收入”，確定申請人資格及獲得資助的額度。1992年4月起，該計劃交由學(xué)生資助辦事處接手推行。為彌補資助的不足，從2007年開始，政府將幼稚園學(xué)費減免計劃與學(xué)前教育學(xué)券計劃配套實施，即需要經(jīng)濟幫助的幼兒家庭在申請學(xué)前教育學(xué)券計劃之后，可以繼續(xù)申請幼稚園學(xué)費減免計劃，以獲得進一步的資助。

2004年，政府制定了非牟利幼稚園租金返還計劃，由教育統(tǒng)籌局（2007年7月1日開始改稱為教育局）根據(jù)辦學(xué)水平、校舍水準(zhǔn)、學(xué)額需求、收生情況等指標(biāo)對提交申請的幼稚園進行評審，決定是否返還租金；教育局則根據(jù)校舍使用率決定返還租金的數(shù)額[5]。申請參加非牟利幼稚園租金返還計劃的幼稚園必須符合以下規(guī)定：所收取的學(xué)費不得高于教育統(tǒng)籌局所規(guī)定的學(xué)費分界點；每名學(xué)生每年的平均租金成本不得高于教育統(tǒng)籌局所規(guī)定的租金額分界點。2007年，香港政府設(shè)立了專項津貼，用于幼兒教師專業(yè)發(fā)展，而對于沒有參加學(xué)券計劃的幼稚園則采取培訓(xùn)費用返還的形式予以資助。

為了進一步促進學(xué)前教育的普及和質(zhì)量的提升，2006年10月，香港特區(qū)政府宣布推行學(xué)前教育學(xué)券計劃。該計劃主要通過直接向家長、合法監(jiān)護人、注冊托管人發(fā)放“學(xué)券”的形式為兒童家庭提供學(xué)費資助，參與該計劃的幼稚園或幼稚園暨幼兒中心可以從政府兌現(xiàn)在本園就讀兒童的“學(xué)券”。數(shù)據(jù)顯示，2009-2010學(xué)年，有800所（約84%）幼稚園、14.05萬名學(xué)童（約94%）參加學(xué)券計劃。[6]

隨著學(xué)前教育學(xué)券計劃的實施，學(xué)前教育學(xué)券資助占據(jù)了香港政府每年在學(xué)前教育支出的主要部分，已成為當(dāng)前香港政府學(xué)前教育教育經(jīng)費投入的主要方式，大大促進了學(xué)前教育的普及。

（3）加強學(xué)前教育質(zhì)量規(guī)管

學(xué)前教育質(zhì)量的提升一直是香港公眾呼吁的問題。香港政府從三個方面加強了對學(xué)前教育質(zhì)量的規(guī)管。

第一，改革學(xué)前教育課程。為響應(yīng)新世紀(jì)教育改革所提出的課程改革理念，香港教育統(tǒng)籌局于2006年5月頒布新的《學(xué)前教育課程指引》[7]。新《學(xué)前教育課程指引》指出，學(xué)前教育機構(gòu)必須兼顧幼兒的興趣、需要和能力，按照“兒童發(fā)展”和“兒童學(xué)習(xí)”的基本原則來制定課程，創(chuàng)設(shè)啟發(fā)幼兒多元智能的環(huán)境，使其均衡發(fā)展[8]。該指引為新時期香港的學(xué)前教育課程及教學(xué)指明了方向，成為未來10～20年香港幼教課程發(fā)展的主要規(guī)范。為了提升幼稚園的專業(yè)效能，香港教育局于2006年9月成立了學(xué)前教育支援組，就學(xué)前教育課程的發(fā)展和推行提供到校支援服務(wù)。

第二，提升幼兒教師專業(yè)化水平。教師的專業(yè)能力是影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵，幼兒教師隊伍的質(zhì)素在很大程度上決定了學(xué)前教育的質(zhì)量。進入21世紀(jì)，特區(qū)政府對幼稚園教師及管理人員的資歷作出了進一步規(guī)定。2002年6月，教育統(tǒng)籌局第27/2002號通告規(guī)定，從當(dāng)年9月起，所有在職幼稚園園長必須在2006年7月以前獲得“幼稚園教育證書”或同等學(xué)歷，所有新入職園長的最低學(xué)歷由“合格幼稚園教師”資格提升至“幼稚園教育證書”水平；從次年9月起，所有新入職教師均須在入職以前具備“合格幼稚園教師”資格。數(shù)據(jù)顯示，2014-2015學(xué)年，香港本地幼稚園曾接受訓(xùn)練的教師比例為96.1%，取得幼兒教育證書課程或接受同等訓(xùn)練及以上的教師比例從2006-2007學(xué)年的30.1%上升至90.4%。

第三，構(gòu)建和完善學(xué)前教育質(zhì)量評估體系。從2000-2001學(xué)年開始，香港幼稚園開始接受教育署和教育統(tǒng)籌局（2003年1月開始二者合并為新的教育統(tǒng)籌局）的質(zhì)素保證全面視學(xué)，即視學(xué)小組通過在幼稚園觀課、查閱有關(guān)行政和教學(xué)文件、與家長及校內(nèi)成員進行訪談等方式，從“管理及組織”“學(xué)與教”“校風(fēng)及給予學(xué)生的支援”等范疇評核幼稚園表現(xiàn)。視學(xué)完成后，視學(xué)小組會向幼稚園提交書面報告，以便幼稚園根據(jù)視學(xué)結(jié)果制定改善措施，進而提升學(xué)前教育質(zhì)量。隨著幼稚園自我評估意識的增強，為配合教師專業(yè)水平的提升，在教育統(tǒng)籌局實施質(zhì)素保證視學(xué)的同時，教育局從2003-2004學(xué)年開始推行質(zhì)素評核視學(xué)，即在核實幼稚園自評結(jié)果的同時，以合作伙伴的方式檢視幼稚園情況，進而客觀匯報幼稚園的表現(xiàn)和發(fā)展?jié)摿Γ龠M幼稚園進行自我完善。

2.影響

隨著香港政府對學(xué)前教育越來越重視，以及各種有效政策措施的推行，香港學(xué)前教育取得了重大進步。

第一，學(xué)前教育進一步普及。通過幼稚園學(xué)費減免、學(xué)前教育學(xué)券等計劃，香港政府進一步擴大了學(xué)前教育的可獲得性。從2004年至2014年，幼稚園的學(xué)生人數(shù)從125436名上升至166755名。

第二，學(xué)前教育質(zhì)量得到大幅提升。長期以來，香港學(xué)前教育發(fā)展薄弱，存在著課程小學(xué)化，幼稚園教師薪酬低下、流失率高、專業(yè)水平低，以及幼稚園班級規(guī)模過大等問題。通過開展學(xué)前教育課程改革、提升幼稚園教師專業(yè)化水平、建構(gòu)和完善學(xué)前教育質(zhì)量保障體系一系列政策措施，香港學(xué)前教育質(zhì)量獲得大幅提升。2012年，受新加坡連氏基金支持的經(jīng)濟學(xué)家智囊團發(fā)布了關(guān)于45個國家和地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展水平的比較研究報告《良好開端》（Starting Well： Benchmarking Early Across the World），該報告顯示香港幼稚園教育質(zhì)量排名第11位。[9]

第三，學(xué)前教育公平得到提升。在促進學(xué)前教育公平方面，香港政府遵循“弱勢補償”原則，透過幼稚園學(xué)費減免計劃等措施，對原本不能入學(xué)的學(xué)童進行資助補償，提升入園率。2009-2010學(xué)年，在14.05萬名幼稚園學(xué)童當(dāng)中，約有11.9萬名獲得學(xué)券計劃下的學(xué)費資助。在所有幼稚園學(xué)童當(dāng)中，實際獲得學(xué)費減免的兒童比率從1994-1995學(xué)年的約17%上升至2009-2010學(xué)年的85%。

二、角色轉(zhuǎn)變的特點

（一）以質(zhì)素優(yōu)良、全港幼兒均可承擔(dān)為理念和出發(fā)點

政府推動學(xué)前教育發(fā)展的理念及出發(fā)點反映了政府在學(xué)前教育發(fā)展中角色轉(zhuǎn)變的方向和目標(biāo)?？梢钥闯觯嵘龑W(xué)前教育質(zhì)量和學(xué)前教育的可獲得性是近年香港學(xué)前教育改革的關(guān)鍵詞，同時成為香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中角色轉(zhuǎn)變的理念和出發(fā)點。2007年，學(xué)前教育學(xué)券計劃明確指出：“政府透過學(xué)券計劃，在學(xué)前教育投放更多資源，同時希望保持學(xué)前教育界別的靈活性，并進一步提升學(xué)前教育的質(zhì)素。計劃的理念是讓本港所有適齡兒童均能獲得質(zhì)素優(yōu)良而可承擔(dān)的學(xué)前教育。”[10]

（二）以政府為主體的學(xué)前教育成本分擔(dān)方式

隨著學(xué)前教育學(xué)券計劃的推行，香港政府逐漸成為承擔(dān)學(xué)前教育成本的主體之一。此外，家庭也是學(xué)前教育經(jīng)費的重要承擔(dān)者，其可以緩解政府學(xué)前教育經(jīng)費短缺的問題，同時能在一定程度上激發(fā)幼兒家長對學(xué)前教育的責(zé)任心，加強對幼稚園的質(zhì)量監(jiān)督，實現(xiàn)有限資源的充分高效利用。

（三）通過積極支持非牟利幼稚園擴大學(xué)前教育公共供給

在學(xué)前教育的供給方面，促進學(xué)前教育向公共供給和服務(wù)轉(zhuǎn)變已成為當(dāng)前世界各主要國家或地區(qū)政府發(fā)展學(xué)前教育的主要趨勢之一。一直以來，香港學(xué)前教育供給有一個明顯的特點，即皆由私營機構(gòu)提供，分為非牟利幼稚園和牟利幼稚園。2007年以來，非牟利幼稚園成為香港政府的全面資助對象。此外，對于牟利幼稚園，香港政府也設(shè)置了一筆過的轉(zhuǎn)制津貼，鼓勵其以非牟利模式經(jīng)營，并收到了較好的成效。數(shù)據(jù)顯示，2009-2010學(xué)年，在800所參加學(xué)券計劃的幼稚園中，有114所前身為牟利幼稚園[11]。2013年，香港政府施政報告指出，教育局正成立專門委員會，研究免費幼稚園教育的可行性?？梢姡愀壅ㄟ^積極支持非牟利幼稚園及鼓勵牟利幼稚園向非牟利幼稚園轉(zhuǎn)變的方式在不斷擴大香港學(xué)前教育的公共供給，且在進一步為免費學(xué)前教育的實現(xiàn)而努力。

（四）通過內(nèi)評與外評相結(jié)合、高度問責(zé)的質(zhì)量監(jiān)管提升學(xué)前教育質(zhì)量

學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)管是保障學(xué)前教育質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。隨著質(zhì)素評核視學(xué)模式的推行，香港形成了內(nèi)評與外評相結(jié)合、高度問責(zé)的學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)管和評估模式。內(nèi)評主要指幼稚園對自身教育質(zhì)量的監(jiān)督和評價，外評主要指幼稚園須接受政府及兒童家長的監(jiān)督和評價。為促進學(xué)前教育質(zhì)量的提升，2007年，特區(qū)政府把香港學(xué)前教育質(zhì)素評核與學(xué)前教育學(xué)券計劃相結(jié)合，規(guī)定所有參加學(xué)券計劃的幼稚園均需接受質(zhì)素評核，只有符合指定標(biāo)準(zhǔn)的本地非牟利幼稚園才可以繼續(xù)參加學(xué)券計劃。教育統(tǒng)籌局質(zhì)素保證分部會在互聯(lián)網(wǎng)上公布質(zhì)素保證年度報告和幼稚園的視學(xué)報告，讓家長及社會各界人士了解學(xué)校的表現(xiàn)。

三、存在的問題

香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變是各種因素和問題交互作用的結(jié)果，也是面對問題和實際不斷調(diào)整、反復(fù)完善的過程。從這些問題和香港政府采取的具體應(yīng)對措施出發(fā)，可以幫助我們更好地分析香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變。

（一）經(jīng)費投入措施本身的有效性問題

政府學(xué)前教育經(jīng)費投入政策措施的有效性直接反映政府對學(xué)前教育經(jīng)費投入的強度。最初，香港政府主要通過幼稚園學(xué)費減免計劃、幼稚園資助計劃、發(fā)還租金差餉地租及資助幼稚園教師和校長培訓(xùn)對學(xué)前教育提供經(jīng)費資助。這些計劃措施有效性都較低，在推進學(xué)前教育普及及質(zhì)量提升方面效果不明顯。例如，幼稚園學(xué)費減免計劃雖然規(guī)定任何香港居民如有滿3歲或以上的子女在教育署注冊的幼稚園就讀者均可提出申請，但該計劃是一項須入息審查的學(xué)費減免計劃，且申請要求過苛、手續(xù)繁瑣，加上減免數(shù)額不大，使得受惠的學(xué)生比例不大。對此，香港政府不斷修改和完善學(xué)前教育資助計劃，如提出放寬幼稚園學(xué)費資助計劃標(biāo)準(zhǔn)。尤其是學(xué)前教育學(xué)券計劃對幼兒家庭的資助不設(shè)入息審查，只要是有年滿2歲8個月兒童的香港居民家庭就可申請，屬于全面、開放性資助，在加大對學(xué)前教育的經(jīng)費投入、促進學(xué)前教育的普及方面取得了明顯的效果。

（二）資源分配問題

政府學(xué)前教育經(jīng)費資源分配若存在不合理、不公平等問題，必然會對促進學(xué)前教育的普及產(chǎn)生影響。在學(xué)前教育學(xué)券計劃推行過程中，學(xué)前教育經(jīng)費資源分配問題主要存在于牟利與非牟利幼稚園、學(xué)費限定門檻之內(nèi)與門檻之外幼稚園、富裕家庭與貧困家庭之間。有學(xué)者指出，學(xué)前教育學(xué)券計劃可能會擴大貧富差距，因為從中受益的家庭未必是最需要資助的家庭。對此，香港學(xué)前教育學(xué)券計劃工作小組提出，在分配資源時，政府應(yīng)優(yōu)先向最需要經(jīng)濟幫助的家庭提供資助。

（三）內(nèi)評與外評相結(jié)合的質(zhì)素評核機制面臨的問題

香港幼稚園質(zhì)素評核機制在促進學(xué)前教育質(zhì)量上發(fā)揮著重要的作用，同時也存在一些問題，如將質(zhì)素評核報告上傳至教育局網(wǎng)站，給幼稚園及教師帶來了極大壓力；部分幼稚園則認為難以符合外評的準(zhǔn)則，特別是部分評核準(zhǔn)則與家長的期望并不一致[12]。亦有幼稚園認為教育局在進行外評時采用了不同的準(zhǔn)則而感到無法適從。部分相關(guān)利益者認為，家長對學(xué)前教育的取舍態(tài)度，未必與高效能的教學(xué)方式一致。

面對上述問題，香港教育局學(xué)前教育券工作小組建議邀請業(yè)界專業(yè)人士參與改善質(zhì)素評核的工作，并以改進學(xué)校質(zhì)素為目標(biāo)；對經(jīng)質(zhì)素評核評定為表現(xiàn)欠佳的幼稚園，進行跟進評核，對長期表現(xiàn)欠佳的幼稚園，建立機制給予關(guān)注；加強家長教育，以便幫助家長為子女選擇切合需要的幼稚園，鼓勵家長與幼稚園合作，以促進兒童的學(xué)習(xí)與發(fā)展。

（四）教師專業(yè)發(fā)展及保障問題

當(dāng)前，香港幼稚園教師培訓(xùn)及專業(yè)發(fā)展缺乏長遠的支持計劃，造成幼稚園教師專業(yè)發(fā)展津貼缺乏保障。此外，因推行學(xué)前教育券計劃而撤銷建議薪級表的決定，沉重打擊了幼稚園教師的士氣，令幼稚園教師感到政府沒有給予他們肯定及尊重。這造成幼稚園教師不斷流失，教師隊伍不穩(wěn)，嚴(yán)重影響了學(xué)前教育質(zhì)素發(fā)展。

四、結(jié)論及啟示

香港政府在促進學(xué)前教育發(fā)展中所扮演的角色經(jīng)歷了從弱到強、從局部到整體的過程，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)者。分析該過程及存在的問題可以發(fā)現(xiàn)，香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變效果主要受政府對學(xué)前教育的態(tài)度，轉(zhuǎn)變措施的強度、合理性和系統(tǒng)性，財政支出能力，以及幼稚園、教師家長等因素的影響。

近年，內(nèi)地也在強力推進學(xué)前教育發(fā)展，在普及學(xué)前教育、加大學(xué)前教育財政投入、促進教師隊伍建設(shè)等方面采取了積極有效的措施，但仍存在諸多問題，如學(xué)前教育普及率城鄉(xiāng)差異顯著、學(xué)前教育“公益普惠”程度不高、缺乏長效經(jīng)費投入保障機制、教師隊伍建設(shè)有待加強、教育質(zhì)量有待提升等。香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變可以為內(nèi)地促進學(xué)前教育的發(fā)展提供以下啟示。

（一）進一步強化和落實政府責(zé)任

學(xué)前教育的發(fā)展受到眾多因素的影響，其中，政府的積極支持是核心因素。政府對學(xué)前教育的態(tài)度直接關(guān)系到政府在學(xué)前教育發(fā)展中角色轉(zhuǎn)變的發(fā)生和強度。從不同時期香港學(xué)前教育發(fā)展的情況及香港政府在學(xué)前教育發(fā)展中的角色轉(zhuǎn)變不難發(fā)現(xiàn)，香港政府對學(xué)前教育的態(tài)度與其在學(xué)前教育發(fā)展中扮演的角色息息相關(guān)。近年，內(nèi)地雖然加大了對學(xué)前教育的重視與支持，但力度遠遠不夠，學(xué)前教育仍處在被忽視的邊緣地帶。政府應(yīng)進一步強化和落實自身責(zé)任，解決當(dāng)前內(nèi)地學(xué)前教育發(fā)展存在的問題。

（二）加大學(xué)前教育財政投入，建立合理的成本分擔(dān)機制

政府對學(xué)前教育的財政支出能夠為學(xué)前教育的發(fā)展提供物質(zhì)保障。香港一直注重人才培育和對教育的投資，回歸以來，無論經(jīng)濟順逆，教育方面的開支占政府總體開支的比例都較大（約1/5）。當(dāng)前，內(nèi)地學(xué)前教育財政性經(jīng)費投入仍然偏低。政府應(yīng)進一步加大學(xué)前教育資金投入，保證學(xué)前教育公平和質(zhì)量的提升。然而，根據(jù)當(dāng)前的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，內(nèi)地人口眾多，教育經(jīng)費有限，若學(xué)前教育費用完全由政府承擔(dān)也不太可行。因此，堅持以政府投入為主，建立中央政府、地方政府、幼兒家庭、社會共同分擔(dān)的機制有助于解決內(nèi)地學(xué)前教育資金短缺問題。

（三）擴大學(xué)前教育公共服務(wù)，保證公益性

20世紀(jì)后半葉以來，學(xué)前教育的公益性不斷被強調(diào)和突出。香港的幼稚園皆屬私立。通過加大對非牟利幼稚園的財政投入，政府與非牟利幼稚園形成了合作關(guān)系，維護了學(xué)前教育的公益性。而對于牟利幼稚園，香港政府向該類學(xué)校支付一筆過的轉(zhuǎn)制津貼，鼓勵其以非牟利模式經(jīng)營。內(nèi)地也提出發(fā)展普惠性幼兒園，強調(diào)學(xué)前教育的公益性，但當(dāng)前公辦幼兒園占比仍然較低，學(xué)前教育公共服務(wù)的公益程度不高。內(nèi)地政府一方面應(yīng)擴展公立學(xué)前教育機構(gòu)的建設(shè)，另一方面可以采取有效激勵或扶持措施鼓勵營利幼兒園向非營利性幼兒園轉(zhuǎn)變。

（四）建立有效的質(zhì)量監(jiān)管機制

內(nèi)地對學(xué)前教育的管理以地方政府為主導(dǎo)，而中央政府對學(xué)前教育的管理相對較弱。這種地方化和分權(quán)化的管理體制容易導(dǎo)致政府職責(zé)不清、管理體制不順?！队變簣@管理條例》和《幼兒園工作規(guī)程》是內(nèi)地關(guān)于幼兒園工作和管理的重要法規(guī)，對幼兒園與相關(guān)教育行政部門、幼兒園與教職人員關(guān)系，教師職責(zé)，以及幼兒園審批與日常管理規(guī)定較多，而對政府的職責(zé)、幼兒園與家長、教師與幼兒、幼兒園的地位與權(quán)利規(guī)定較少，且內(nèi)地目前的學(xué)前教育法規(guī)缺少必要的監(jiān)督機制。鑒于內(nèi)地政府在學(xué)前教育管理中存在的問題及香港政府的經(jīng)驗，筆者認為，內(nèi)地應(yīng)完善學(xué)前教育管理體制，建立幼兒園監(jiān)督評估標(biāo)準(zhǔn)，明確各級政府具體督導(dǎo)范圍、內(nèi)容、方法、程序及問責(zé)辦法。特別是對于問責(zé)條款的制度設(shè)計，應(yīng)明確問責(zé)的主體，解決“由誰問”的問題；明確問責(zé)的客體，闡明“向誰問”的問題；明確問責(zé)的范圍和問責(zé)程序，解決“如何問”的問題。

（五）加強幼兒園教師隊伍建設(shè)

作為學(xué)前教育的主要承擔(dān)者和實施者，幼兒教師素質(zhì)直接關(guān)系學(xué)前教育的教育效果和教育質(zhì)量，關(guān)系著幼兒多方面的發(fā)展，是影響幼兒成長的關(guān)鍵性因素之一。當(dāng)前，內(nèi)地幼兒教師存在著待遇低、隊伍不穩(wěn)定、培養(yǎng)和培訓(xùn)機制不健全等一系列問題，嚴(yán)重影響了學(xué)前教育的質(zhì)量。因此，內(nèi)地政府應(yīng)提供資助，進一步規(guī)范和完善學(xué)前教師在職培訓(xùn)，提升幼兒教師專業(yè)化水平，提高幼兒教師資歷要求；制定出一套合理的教師薪酬制度，保障幼兒園教師待遇，保障學(xué)前教育質(zhì)量。

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編輯 許方舟 校對 朱婷婷