楊利峰

土地收益保證貸款的誕生

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，特別是城鄉(xiāng)差距巨大，而讓廣大農(nóng)村實現(xiàn)全面小康的中國夢是關鍵。賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利，使農(nóng)民和城市居民享有同等的待遇，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，解決“三農(nóng)問題”和實現(xiàn)中國新型城鎮(zhèn)化的關鍵是就是金融。

近年來，農(nóng)村金融創(chuàng)新非常活躍，不僅在傳統(tǒng)負債業(yè)務和資產(chǎn)業(yè)務基礎上積極創(chuàng)新，同時在中間業(yè)務領域也相繼推出了銀行卡、信息咨詢、理財業(yè)務、黃金等金融產(chǎn)品。同時農(nóng)村金融電子化建設力度也不斷推進，以網(wǎng)絡為依托，先后開展了電子聯(lián)行及各類代收、代付等業(yè)務。但是，由于農(nóng)村地區(qū)金融機構數(shù)量少、供給量占比低，金融產(chǎn)品同質(zhì)性強，信息不對稱等因素，農(nóng)村金融創(chuàng)新能力仍然非常落后。

土地收益保證貸基于《農(nóng)村土地承包法》“允許土地承包經(jīng)營權轉讓、轉包、出租、互換”的規(guī)定，將土地承包經(jīng)營權轉讓給物權融資公司，由物權融資公司向金融機構出具對農(nóng)民貸款負連帶保證責任承諾的新型融資模式，它合理規(guī)避了《擔保法》和《物權法》不允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押的法律限制。從實踐來看，土地收益保證貸款首先誕生與農(nóng)業(yè)大省吉林省，該項農(nóng)村金融創(chuàng)新被《中國經(jīng)濟周刊》稱之為吉林省的農(nóng)村金融革命。

土地收益保證貸款的誕生和吉林的地方首創(chuàng)精神和政策環(huán)境密切相關。“三農(nóng)問題”是長期困擾中國社會經(jīng)濟發(fā)展的頑疾之一，也是中國全面實現(xiàn)小康社會的最大障礙之一。截至2015年年底，中央一號文件連續(xù)12年聚焦“三農(nóng)”問題，黨的十八屆三中全會決定第20、21、51條分別要求在加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利以及健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度和用途管制制度等上加快推進改革，特別是第20條加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系更是明確指出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營?！?015年8月24日國務院發(fā)布45號《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》文件，進一步明確了金融助力破解“三農(nóng)問題”的方向。此外吉林、山西、內(nèi)蒙古等各省也有相關文件的支持。

基本模式

土地收益保證貸款又稱農(nóng)村土地收益保證貸款或土地流轉收益保證貸款。土地收益保證貸款是在不改變土地所有權性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，物權融資公司以流轉的農(nóng)戶土地未來收益為保證（物權融資公司再將土地轉包給該農(nóng)民經(jīng)營）為農(nóng)戶在金融機構貸款提供保證的貸款模式。開展保證貸款能有效緩解農(nóng)村金融需求，推動土地收益權益資產(chǎn)變資本，資本變資金，有效發(fā)揮農(nóng)民致富增收的潛能。農(nóng)戶要完成土地收益保證貸款，一般而言首先要設立物權融資公司作為農(nóng)戶貸款保證人，貸款農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權流轉到物權融資公司，然后物權融資公司以土地收益做保證承擔連帶責任與貸款農(nóng)戶共同還款，并向金融機構出具承諾函，最后金融機構依據(jù)承諾函向農(nóng)戶發(fā)放貸款，這就是土地收益保證貸款的基本模式（見圖1）。

發(fā)展現(xiàn)狀

試點省區(qū)不斷擴展并開始與土地經(jīng)營抵押貸款權試點銜接

截至2015年年底，全國開展土地收益保證貸款試點的省份有吉林、河北、山西和四川等省，表1給出了四省區(qū)的試點情況，從表中可以發(fā)現(xiàn)，吉林省試點縣范圍最廣、總金額最大，四省都制定了相應的政策文件。土地經(jīng)營權抵押貸款則是以土地經(jīng)營權作為銀行和金融機構的抵押物來實現(xiàn)貸款的一種金融產(chǎn)品。2013年8月，山西省運城市被確定為山西省首家“金融支持農(nóng)村土地流轉試點”城市并開展首筆土地經(jīng)營權抵押貸款發(fā)放，2014年3月，湖南發(fā)放首筆土地經(jīng)營權抵押貸款發(fā)放。2014年4月份，國務院關于金融服務“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見（即國辦發(fā)[2014]17號文件，鼓勵有條件的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點。2014年8月浙江省德清縣首筆土地承包經(jīng)營權抵押貸款發(fā)放。2016年3月24日中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部關于印發(fā)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知在全國范圍內(nèi)開展土地經(jīng)營權抵押貸款試點。

更多元金融機構的參與完善了土地收益保證貸款融資的模式

2015年吉林省保監(jiān)局還在吉林延邊地區(qū)建立了“政銀保”新型農(nóng)村金融合作模式。“政”即政府的物權公司，“銀”即銀行等金融機構，“?！奔幢ｋU公司，通過三方合作，為有真實生產(chǎn)資金需求、良好信用記錄及發(fā)展前景的借款人提供增信擔保，使其獲得貸款。當貸款逾期未還時，由保險公司承擔80%的責任，由物權公司或銀行承擔20%的責任。人保財險公司根據(jù)土地收益保證貸款還專門開發(fā)了專屬保險產(chǎn)品。該產(chǎn)品保險期限與貸款期限保持一致，一般不超過3年，保險金額在10萬～300萬元之間，最高不超過300萬元。截至目前，全省土地收益貸款保證保險累計承保筆數(shù)23筆，保費收入12萬元，為農(nóng)民撬動貸款資金852萬元。痛過土地收益貸款保證險產(chǎn)品的介入，帶動銀行資金的投放。截至2015年底，吉林省已有43個縣（市、區(qū)）成立物權融資公司，累計發(fā)放貸款34081筆，金額16.3億元。

存在的主要問題

土地收益保證貸款吉林走在了前列，然而目前還存在物權融資公司股權國有股主導社會資金參與少，參與土地收益保證貸款的金融機構少，貸款風險如何更好控制，如何盡快擴展到林權、草場權、養(yǎng)殖水面和設施農(nóng)業(yè)等農(nóng)村資源要素領域，以及土地收益保證貸款試點與國家農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點銜接等問題。

物權融資公司股權國有股主導社會資金參與少。土地收益保證貸款自2012年在梨樹縣首次成功實踐以來，已有吉林、山西、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江等省已登記注冊的物權融資公司大約共有11家。然而，這些縣級的物權融資公司的股權大多都是有縣級國資主導，社會資金參與少較少。從長期發(fā)展來看，政府資金也是有限的，隨著土地收益保證貸款的應用和普及，擔保額度的不斷增大，如果出現(xiàn)大面積的風險，物權融資公司有無能力覆蓋風險也是個問題。因此，物權融資公司的持續(xù)運營以及擔保主體責任的落實問題需要重點關注。

參與土地收益保證貸款的金融機構少、貸款風險承擔者單一。目前絕大多數(shù)試點縣市都是依靠當?shù)剞r(nóng)信社或農(nóng)商行，僅有個別試點縣市從農(nóng)信社，逐漸拓展到郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行等金融機構。金融機構的單一性很難滿足農(nóng)戶的貸款需求。另外，土地流轉收益保證貸款風險防范的核心是農(nóng)民土地的預期收益，但如果土地承包經(jīng)營權沒能及時轉包出去，可能發(fā)生貸款逾期問題。

土地收益保證貸款參與各方信息不對稱，土地評估中介機構不足。目前暫時承擔評估中介功能的物權融資公司，但是由于缺少完整的土地流轉交易市場、市場參與者活躍度不高、信息不對稱，一旦借款人出現(xiàn)貸款違約，物權融資公司難處置借款人的土地承包經(jīng)營權，可能導致金融機構不能及時收回貸款，制約金融機構開展土地流轉收益保證貸款的積極性。此外，我國目前尚無特別專業(yè)的土地承包經(jīng)營權價值和土地收益評估機構和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照。與此同時，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權范圍和用途較廣，受土地等級、交通便便利情況件等因素影響也較大，農(nóng)民土地承包轉讓價格變動頻繁且不穩(wěn)定，如何科學定價是一個難題。

社會保障體系待完善。我國農(nóng)村社會保障制度不能充分滿足農(nóng)民生存保障的需求，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權仍承擔著主要的生活和養(yǎng)老保障功能。基于對土地的預期增值和穩(wěn)定的經(jīng)濟收益考慮，很多農(nóng)民因“失業(yè)又失地”的風險，不愿放棄土地承包經(jīng)營權。大多數(shù)農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營或讓土地閑置，也不愿意轉包他人。如果農(nóng)村的社會保障問題不能得到有效解決，將會制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的有效流轉，直接影響土地收益保證貸款的進程。

試點政府面臨土地收益保證貸款和土地經(jīng)營權抵押貸款共同推進的問題。國務院發(fā)布45號《國務院關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知指明了土地收益保證貸款發(fā)展的新階段，即土地經(jīng)營權的抵押貸款的全國范圍試點推廣，因此如何處理土地收益保證貸款和土地經(jīng)營權的抵押貸款的關系也是未來幾年需要重點考慮的。

政策建議

多元化物權融資公司股權結構，鼓勵民間資本參與土地收益保證貸款。建議在市場在資源配置中起決定性作用的原則下，調(diào)整和完善物權融資公司股權結構，開放對民間資本對土地收益保證貸款的參與，以其形成社會各方的合力推動農(nóng)村金融的。

完善政策法規(guī)體系，修訂相關法律制度。建議對《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔保法》等現(xiàn)有法律及相關政策法規(guī)進行修訂，從根本上消除土地流轉收益保證貸款的法律障礙，構建更為合理完善的有利于農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉的法律制度環(huán)境。

完善農(nóng)村金融基礎設施，構建完整的農(nóng)村土地流轉市場。需要構建一個包括農(nóng)村土地經(jīng)營權價值評估機構等在內(nèi)的完整的農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉市場。在實踐中，物權融資公司可以更加規(guī)范化評估部分的職能，也可以單獨的設立評估土地價值（包括土地未來收益以及經(jīng)營權抵押價值等）的評估機構。此外，要在前期試點的基礎上，以物權融資公司為核心建立線上線下一體的農(nóng)村土地流轉市場，讓農(nóng)民和銀行盡量少的減少信息不對稱，為全省乃至全國構建完整的農(nóng)村土地流轉市場打下基礎。

完善完成農(nóng)村社保體系，消除農(nóng)民土地收益保證貸款的后顧之憂。對農(nóng)民來說，土地是“命根子”，是生存權益最集中的體現(xiàn)。無論是耕地還是宅基地，對農(nóng)民而言意味著退路和底線，對待農(nóng)民的土地權利必須慎之又慎。因此，完善完成農(nóng)村社保體系對于消除農(nóng)民土地收益保證貸款的后顧之憂也至關重要。

探索農(nóng)村信貸資產(chǎn)證券化試點，創(chuàng)新土地收益保證貸款融資模式。2015年2月16日，銀監(jiān)辦發(fā)[2015]30號《關于做好2015年農(nóng)村金融服務工作的通知》第6條提到“鼓勵利用支農(nóng)再貸款、‘三農(nóng)金融債和信貸資產(chǎn)證券化等手段，有效拓寬支農(nóng)資金來源”，以及第七條中“支持符合條件的銀行業(yè)金融機構發(fā)行‘三農(nóng)金融債，增加支農(nóng)信貸資金來源。優(yōu)先對涉農(nóng)貸款開展資產(chǎn)證券化和資產(chǎn)流轉試點?！睘檗r(nóng)村開展農(nóng)村信貸資產(chǎn)證券化提供了依據(jù)。土地收益保證貸款的結構設計為下一步證券化預留了空間。因此，土地收益保證貸款也可以作為資產(chǎn)證券化的潛在品種之一。

（作者單位：特華博士后工作站）