李顯冬 張文可

在“依法治國(guó)”的大背景下，國(guó)家對(duì)于土地資源收取款項(xiàng)定性的問題，須立足中國(guó)基本國(guó)情，綜合梳理中國(guó)現(xiàn)行土地法律法規(guī)，慎重做出法律政策選擇

土地權(quán)利與建筑物之間的法律關(guān)系

1.國(guó)內(nèi)外土地權(quán)利與建筑物關(guān)系的立法模式。就土地與建筑物的關(guān)系而言，羅馬法就有“附著于土地之物而屬土地”的法諺?，F(xiàn)在世界各國(guó)對(duì)于二者關(guān)系的認(rèn)定主要有三種立法：第一，不承認(rèn)建筑物的獨(dú)立構(gòu)成權(quán)利，以德國(guó)為代表。第二，認(rèn)為土地與建筑物相互獨(dú)立故各自設(shè)權(quán)，以日本為代表。第三，承認(rèn)地上建筑物權(quán)利的獨(dú)立性，以中國(guó)臺(tái)灣為代表。

2.中國(guó)土地權(quán)利與建筑物的關(guān)系。中國(guó)《物權(quán)法》第39條、40條與《民法通則》第71條、72條、75條確認(rèn)了中國(guó)房屋所有權(quán)制度，即中國(guó)承認(rèn)地上建筑物權(quán)利的獨(dú)立存在，但是其與土地使用權(quán)的關(guān)系一直存有爭(zhēng)議。中國(guó)《物權(quán)法》第182條、《擔(dān)保法》第36條和《城市房地產(chǎn)管理法》第32條的規(guī)定共同構(gòu)建著中國(guó)“房地一致原則”。中國(guó)人民大學(xué)王利明教授認(rèn)為，土地與其上建筑物為同一個(gè)整體，所以，要明確宅基地使用權(quán)年限的規(guī)定，實(shí)行“地隨房走”的原則。

房屋所有權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)的沖突

1.房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。第一，“兩權(quán)”關(guān)系是中國(guó)公法與私權(quán)關(guān)系的典型折射。宅基地使用權(quán)與房屋所有權(quán)包含復(fù)雜矛盾的根本原因在于國(guó)家公權(quán)力與私權(quán)利的理念不同。公權(quán)既保護(hù)私權(quán)，又限制私權(quán)。中國(guó)建設(shè)用地使用權(quán)的最長(zhǎng)期限為70年，70年后老百姓的房屋該何去何從是一個(gè)大家共同關(guān)切的問題。國(guó)家在完善相關(guān)立法過程中，對(duì)于公法與私法之間的利益抗衡應(yīng)多加權(quán)衡，盡量兼顧。法治的原則要求“依法行政，越權(quán)無效”，大量的行政法規(guī)無疑是公權(quán)力行使的直接依據(jù)，而《物權(quán)法》則成為私權(quán)利抵御公權(quán)力濫用的最后一道防線。

第二，從“主從權(quán)利”定位房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)。既然法律承認(rèn)建筑物的相對(duì)獨(dú)立性，可以從“主權(quán)利與從權(quán)利”的角度，對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的關(guān)系進(jìn)行定位。而主從權(quán)利的劃分向來沒有絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，要視具體情況而定，中國(guó)傳統(tǒng)上是“房隨地走，地隨房走”。

2.房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)沖突引發(fā)的矛盾。國(guó)務(wù)院于1990年出臺(tái)的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》，第12條根據(jù)出讓土地的不同用途對(duì)其限定了最高使用期限，其中，居住用地的最長(zhǎng)使用期限為70年；第47條又宣告了劃撥土地?zé)o償收回制度。然而，按照傳統(tǒng)的民法理論，所有權(quán)是所有權(quán)人依法對(duì)自己所享有動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利，所有權(quán)以永續(xù)存在為其基本特征，房屋所有權(quán)自然不能有期限限制。特別是中國(guó)于2004年通過的憲法修正案業(yè)已明文規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！狈课莸呢?cái)產(chǎn)所有權(quán)理所當(dāng)然囊括其中。

2011年，深圳市南山區(qū)金桃園小區(qū)成為中國(guó)首例土地使用權(quán)到期后被政府無償收回的小區(qū)。2011年，青島阿里山小區(qū)20年產(chǎn)權(quán)房到期，卻不知如何續(xù)期。2016年4月，溫州土地使用年限到期的事件迅速發(fā)酵?？梢?，居民房屋的土地使用權(quán)到期后面臨的問題是：具有合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的住房似乎將要淪為“空中樓閣”。

解決房地產(chǎn)權(quán)矛盾的法律路徑

1.相關(guān)臨時(shí)應(yīng)急措施定型化的演變過程。第一，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定“房隨地走”。國(guó)務(wù)院于1990年頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，第41條明確規(guī)定住宅建設(shè)用地期滿后，須提出申請(qǐng)續(xù)期并且繳納相應(yīng)的土地出讓金，如果未提出申請(qǐng)，建設(shè)用地上的建筑物附著物將收歸國(guó)有。顯然，此種立法模式將房屋所有權(quán)當(dāng)成了建設(shè)用地的使用權(quán)。

第二，《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定“有償延期”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》有關(guān)條文賦予使用權(quán)人續(xù)期的權(quán)利，并不以“國(guó)家無償收回地上物”為導(dǎo)向，其站在土地使用權(quán)人的角度，修正了單一的土地所有人優(yōu)位的理念。但是該條并沒有真正確立土地使用權(quán)人的優(yōu)先權(quán)，也沒能解決使用權(quán)到期的土地上的建筑物的權(quán)屬問題。于是，《國(guó)家土地管理局關(guān)于<城市房地產(chǎn)管理法>和國(guó)務(wù)院55號(hào)令的銜接問題的批復(fù)》規(guī)定：《城市房地產(chǎn)管理法》未作規(guī)定的，依國(guó)務(wù)院《暫行條例》執(zhí)行。

第三，《物權(quán)法》149條確立了“自動(dòng)續(xù)期制度”。2007年公布的《物權(quán)法》第四次審議稿中，將“住宅”與“非住宅”的概念，及其續(xù)期規(guī)則嚴(yán)格區(qū)分開來，住宅適用自動(dòng)續(xù)期規(guī)則，非住宅適用申請(qǐng)續(xù)期規(guī)則。這是中華人民共和國(guó)立法首次確立住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期制度。同年，包含此項(xiàng)內(nèi)容的《物權(quán)法》149條得以通過。

第四，《土地管理法》修改就“是否有償”引發(fā)爭(zhēng)論。2008年修訂的《土地管理法》最初規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期，但最終公布時(shí)卻變成了“按有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”。這一轉(zhuǎn)變引起學(xué)術(shù)界及廣大居民的激烈爭(zhēng)論。

2.自動(dòng)續(xù)期制度是最佳法定路徑。第一，自動(dòng)續(xù)期制度回避了是否有償?shù)膯栴}。雖然中國(guó)《物權(quán)法》第149條確立了住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期制度，但是，“自動(dòng)”不等于“無償”，在《物權(quán)法》審議過程中對(duì)于續(xù)期的期限、續(xù)期費(fèi)用等問題的爭(zhēng)論非常激烈。因未達(dá)成一致意見，第六次審議稿中直接刪除有關(guān)土地出讓金的規(guī)定。

第二，自動(dòng)續(xù)期有償與否之爭(zhēng)議。針對(duì)自動(dòng)續(xù)期應(yīng)當(dāng)有償還是無償?shù)膯栴}，理論界提出了三種理論：一是“有償續(xù)期理論”，主張土地使用期限屆滿，土地使用權(quán)人向有關(guān)部門繳納一定的土地出讓金才能繼續(xù)使用土地；二是“無償續(xù)期理論”，主張居民購買住宅以后，對(duì)住宅及其占有的土地享有完全所有權(quán)；三是“折衷續(xù)期理論”，主張對(duì)于只有一套住宅的居民實(shí)行自動(dòng)無償續(xù)期制度，對(duì)于擁有2套以上住宅的居民對(duì)其超過部分實(shí)行有償續(xù)期制度。

主張“有償續(xù)期理論”的原因包括三個(gè)方面：首先，土地資源具有不可再生且保值增值的屬性，適當(dāng)繳納土地出讓金在一定程度上能夠加速土地流轉(zhuǎn)，防止部分土地資源永久禁錮在部分人手中，最終導(dǎo)致兩極分化的局面。其次，中國(guó)實(shí)行土地改革的目的就是實(shí)現(xiàn)土地公有制，國(guó)家收取土地出讓金是國(guó)家所有權(quán)的體現(xiàn)。如果實(shí)行無償續(xù)期制度，建設(shè)用地使用權(quán)的法律屬性將從用益物權(quán)轉(zhuǎn)為所有權(quán)，這有悖于物權(quán)法現(xiàn)有的理論體系。再次，在中國(guó)現(xiàn)行土地法律框架下，只要是國(guó)家出讓的土地，居民買房支付的購房款中包含一定期限的土地出讓金。依據(jù)中國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)及政策，土地使用期屆滿，居民自應(yīng)重新繳納一定的土地出讓金。

結(jié)論

中國(guó)《物權(quán)法》第149條對(duì)于使用期限屆滿的建設(shè)用地確立了自動(dòng)續(xù)期制度，但究竟是有償還是無償卻付之闕如，學(xué)者們對(duì)于收取相關(guān)款項(xiàng)的性質(zhì)曾提出不同主張。財(cái)政法學(xué)者一致認(rèn)為：“費(fèi)改稅是土地財(cái)政的唯一出路?！辈谎远?，財(cái)稅必須法定，而征稅只能是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的事情，絕非任何一個(gè)地方政府，或行政部門就可以自行決定。

據(jù)稱農(nóng)村費(fèi)稅改革試點(diǎn)工作已經(jīng)于2015年初在安徽省全面展開。2004年的憲法修正法案對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利已經(jīng)作了進(jìn)一步的完善表述：“公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)以及繼承權(quán)受到國(guó)家按照法律有關(guān)規(guī)定的保護(hù)”?！昂戏ǖ墓袼接胸?cái)產(chǎn)具有不可侵犯性。”中國(guó)《憲法》第39條又已明文規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民的住宅不受侵犯?！弊≌袡?quán)作為重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之一，當(dāng)然也是一種受憲法保護(hù)的基本民事權(quán)利。

可見，盡管《物權(quán)法》作為民法的核心部分，以私人利益為其關(guān)注點(diǎn)，但由于私人利益與公共利益具有對(duì)立統(tǒng)一性，公民整體利益接近于公共利益，公共利益歸屬于公民整體利益并由其承載；公共利益體現(xiàn)著整體公民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，最終可以還原為公民個(gè)人的利益。所以，在“依法治國(guó)”的大背景下，國(guó)家對(duì)于土地資源收取款項(xiàng)定性的問題，須立足中國(guó)基本國(guó)情，綜合梳理中國(guó)現(xiàn)行土地法律法規(guī)，慎重做出法律政策選擇。