劉高永

摘 要

改革優(yōu)化地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快推進其從管理轉(zhuǎn)向治理的進程，是地方高職院校實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展和提升核心競爭力的當務(wù)之急。當前地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在地方政府干涉過多、外部環(huán)境有待優(yōu)化，決策權(quán)和行政權(quán)重疊交叉、學術(shù)權(quán)相對弱化，內(nèi)部制度建設(shè)滯后導致代表機構(gòu)無法有效作為等缺陷。為此，地方高職院校應(yīng)通過自覺踐行學院章程、不斷完善內(nèi)部治理制度；精簡內(nèi)部組織機構(gòu)、提升內(nèi)部治理能力與管理效能；賦予地方高職院校更多的辦學自主權(quán)；探索行業(yè)企業(yè)參與治理的董事會決策方式、發(fā)揮多元利益主體的積極作用等路徑優(yōu)化其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提升內(nèi)部治理能力。

【關(guān)鍵詞】地方高職院校；內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；基本現(xiàn)狀；優(yōu)化路徑

地方高職院校一般是指由地方政府舉辦，位于省會城市以外的高等職業(yè)技術(shù)學院。地方高職院校內(nèi)部治理水平，是其內(nèi)部結(jié)構(gòu)配置狀況及其相互作用結(jié)果的直觀反映，更是影響其人才培養(yǎng)質(zhì)量與辦學水平提升的核心因素。加快推進地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與治理能力建設(shè)，引導其從行政化管理轉(zhuǎn)向依法治理，促使地方高職院校實現(xiàn)治理體系及治理能力的現(xiàn)代化和科學化，是地方高職院校創(chuàng)新發(fā)展的重要任務(wù)之一。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱“規(guī)劃綱要”）提出了“完善中國特色大學制度，完善治理結(jié)構(gòu)；加強章程建設(shè)，依照章程規(guī)定管理學校；深化公辦學校辦學體制改革及管理體制改革，全面推進依法行政，大力推進依法治?！钡饶繕恕！冬F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》更是明確提出要“完善現(xiàn)代職業(yè)院校治理結(jié)構(gòu)，完善體現(xiàn)職業(yè)教育特色的職業(yè)院校章程制度，提高職業(yè)院校治理能力?！?/p>

1 地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵闡釋

1.1 治理的內(nèi)涵

雖然“治理”一詞在當今社會得到了廣泛的運用，但至今未形成統(tǒng)一的定義，專家學者們對治理的概念進行了詮釋。當前學術(shù)界認同度比較高的概念是全球治理委員會在1995年提出的：治理是個人和公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。我國學者俞可平認為，治理是指官方的或民間的公共管理組織在一定范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾需求；治理目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力引導，控制和規(guī)范公民的各種行動，以最大限度地增進公共利益。所以，治理與統(tǒng)治是有區(qū)別的，協(xié)調(diào)是治理過程中的基礎(chǔ)；在治理過程中包含相關(guān)團體或公共利益的非正式的制度安排，不只是一整套規(guī)劃或一種活動，而是通過協(xié)商和綜合多方利益下的制度安排。

1.2 高職院校內(nèi)部治理及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵

內(nèi)部治理一般是組織內(nèi)部通過對權(quán)力的有效配置，促使各種內(nèi)部關(guān)系趨于平衡，從而確保組織的運行。主要包括兩方面：一是治理結(jié)構(gòu)，即形成組織內(nèi)部的權(quán)力配置和運行機制；二是治理對象，即對組織內(nèi)的事項進行決策。地方高職院校作為一種融合“高等性”、“職業(yè)性”、“地方性”等特點的教育類型，其內(nèi)部治理及治理結(jié)構(gòu)脫離不了高等院校的共性特點，同時其獨特的辦學定位和功能決定了地方高職院校內(nèi)部治理的特殊性。地方高職院校的內(nèi)部治理是指對內(nèi)部利益相關(guān)者的權(quán)力配置與制衡及利益實現(xiàn)的相關(guān)制度、體制和機制的總體設(shè)計。地方高職院校的內(nèi)部治理水平及其治理成效主要取決于其內(nèi)部權(quán)力系統(tǒng)對各種權(quán)力的有效配置與制衡。高水平的內(nèi)部治理就是對利益相關(guān)者的權(quán)力進行合理配置，并促使其健康運行；其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指地方高職院校在上級教育主管部門和當?shù)卣闹笇拢杂行ЫM織和管理各項工作為目標，按照一定程序設(shè)置的組織機構(gòu)及制定在全院范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性條例、規(guī)定和管理辦法等文件的總稱；判斷其內(nèi)部冶理結(jié)構(gòu)是否科學、合理和有效，主要看地方高職院校的內(nèi)部治理機構(gòu)能否準確及時處理內(nèi)部事務(wù)，并是否科學有效地配置好內(nèi)部資源，更好地滿足人才培養(yǎng)、技術(shù)服務(wù)和科學研究等方面的需要。簡單地說，就是其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)能否最大限度地提高資源配置效率。

2 地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本現(xiàn)狀

2.1 地方高職院校內(nèi)部治理的主要模式和方式

我國地方高職院校經(jīng)過近20年的改革發(fā)展，已初步建立起具備大學功能、體現(xiàn)大學特征的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。第一，根據(jù)《高等教育法》與《中國共產(chǎn)黨普通高?；鶎咏M織工作條例》等文件精神，建立和不斷完善黨委領(lǐng)導下的院長負責制。第二，機構(gòu)設(shè)置和職能定位逐漸明晰。升格后的地方高職院校根據(jù)自身實際和高職教育發(fā)展的需要，設(shè)置了功能較為完備的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，一般分為若干職能部門、教輔部門和教學單位。第三，初步建立了專家學者、教授、教學名師等參與辦學治學的機制。大多數(shù)地方高職院校設(shè)立了教學工作委員會、學術(shù)委員會及科研院所等機構(gòu)，學有所長的專家名師、教授參與學院的教學與科研及其決策咨詢等重要專業(yè)性事務(wù)。第四，民主管理體制逐步形成。地方高職院校一般通過黨代會、教代會和工代會等形式，討論決定學院改革發(fā)展以及人、財、物等重大問題，加強了民主辦學、科學辦學的制度基礎(chǔ)。

2.2 地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要缺陷

2.2.1 地方政府干涉過多，外部環(huán)境有待優(yōu)化

我國的《高等教育法》規(guī)定了我國高等院校獨立的法人地位；“規(guī)劃綱要”也明確提出要推進政校分開、管辦分離，高校要建設(shè)依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學制度。但地方高職院校作為地方政府舉辦的學校，由于地方政府干涉過多，地方高職院校在某種程度上是名義上的法人，地方高職院校的自主辦學權(quán)很有限。地方政府總以直接或間接地方式對地方高職院校的收費、人員編制、人員經(jīng)費、校級領(lǐng)導任命、專業(yè)設(shè)置等方面進行控制。這樣使地方高職院校管理層在行使內(nèi)部治理權(quán)時更追求當?shù)卣恼J可，容易忽視對學院改革發(fā)展、對學院人才培養(yǎng)、對社會等方面的責任。

2.2.2 內(nèi)部組織相對封閉，決策權(quán)和行政權(quán)重疊交叉，學術(shù)權(quán)相對弱化

我國的地方高職院校大多由兩所或多所中專學校升格而成，加之辦學時間都不長，缺乏經(jīng)驗積累，致使其內(nèi)部組織相對閉塞，與社會和行業(yè)企業(yè)缺乏必要的溝通與對接；學校行政化趨勢較為嚴重，從學院領(lǐng)導到學院內(nèi)部行政機構(gòu)的領(lǐng)導，設(shè)置科級、處級、廳級等行政級別，行政管理人員比例過高；而且行政管理人員控制著學院人、財、物等資源。官本位影響著高職學院的科學治理與學術(shù)發(fā)展，學術(shù)權(quán)力從屬于行政權(quán)力，包括學術(shù)事務(wù)在內(nèi)的許多重大內(nèi)部事項集中于行政管理層，有時甚至集中于少數(shù)領(lǐng)導。學校的決策缺乏教師主體、教學科研骨干的參與，這不利于充分發(fā)揮教師的主動性和創(chuàng)造性，也不利于大學按教育規(guī)律辦學。黨委領(lǐng)導下的院長負責制沒有隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善而完善，出現(xiàn)黨委領(lǐng)導和校長負責的界限不清的尷尬局面，黨政不分，以黨代政，黨委會和院長辦公會的議事范圍不清，責權(quán)利不明晰，導致地方高職院校的內(nèi)部機構(gòu)運轉(zhuǎn)不順暢，增加內(nèi)耗，辦事效率低下。因此地方高職院校傳統(tǒng)、封閉的內(nèi)部組織機構(gòu)在管理創(chuàng)新和市場反應(yīng)等方面往往顯得治理能力不足，也不能適應(yīng)開放性辦學的治理要求。

2.2.3 內(nèi)部制度建設(shè)滯后導致代表機構(gòu)無法有效作為

近年來，在中國特色現(xiàn)代大學制度框架內(nèi)，《中華人民共和國職業(yè)教育法》等法律為地方高職院校治理的現(xiàn)代化提供了制度支撐；但其內(nèi)部制度建設(shè)相對滯后，缺乏一整套合理的、切合自身實際的、可操作的內(nèi)部制度體系保障教職工參與民主管理和監(jiān)督。涉及辦學自主權(quán)和利益格局的博弈時，習慣了政府主導、行政領(lǐng)導管控的模式，制度管理顯得蒼白無力。由于沒有制度支撐，地方高職院校黨代會、教代會、學術(shù)委員會、工會等代表性機構(gòu)的作用和功能發(fā)揮非常有限，無法真正有效作為。只要交到教代會、工會代表大會等會議上的文件、表決事項一般都會通過。有時民主監(jiān)督成了形式上的監(jiān)督，維權(quán)成了形式上的維權(quán)，正義成了形式上的正義。由于地方高職院校欠缺具有自身特色的制度文化，嚴重影響了地方高職院校內(nèi)部治理的科學化和現(xiàn)代化進程。

3 建立健全地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的路徑

3.1 自覺踐行學院章程，不斷完善內(nèi)部治理制度

“規(guī)劃綱要”提出了要不斷完善中國特色現(xiàn)代大學制度的要求?，F(xiàn)代大學制度要求加強以章程為核心的大學制度體系建設(shè)。大學章程是學校依照法定程序制定，對大學的功能、機構(gòu)、權(quán)利義務(wù)、相關(guān)制度及保障措施等進行規(guī)定，體現(xiàn)了大學依法治校的基本原則。地方高職院校要自覺貫徹執(zhí)行本校的章程，自覺地將章程當成學校內(nèi)部的“憲法”。首先要通過章程來確定黨委領(lǐng)導、院長治校、專家治學、師生民主管理等領(lǐng)導體制，嚴格規(guī)范學校內(nèi)部權(quán)力主體的責、權(quán)、利關(guān)系。其次，要以地方高職院校的章程為依據(jù)，在利益相關(guān)者廣泛參與、充分醞釀的基礎(chǔ)上，制定和完善教育教學、科學研究、師資管理、社會服務(wù)等內(nèi)部具體的治理制度。內(nèi)部制度體系不僅要能夠?qū)崿F(xiàn)對地方高職院校的基本運行進行規(guī)范，而且要有利于對高職院校改革發(fā)展的重要問題進行把握，增強制度執(zhí)行的可操作性。再次，以章程為引領(lǐng)的制度完善與執(zhí)行要注重地方政府、行業(yè)企業(yè)、教師主體、學生和家長等利益相關(guān)者關(guān)心與投身學院管理，將共同治理、開放治理、分類治理等理念融入制度文本中。

3.2 精簡內(nèi)部組織機構(gòu)，提升內(nèi)部治理能力與管理效能

我國的地方高職院校大多由兩所或多所中專學校合并升格而成，在客觀上造成我國的地方高職院校行政管理部門眾多，院級領(lǐng)導與中層領(lǐng)導設(shè)置過多，且中層機構(gòu)權(quán)責不明晰、功能不明確，組織機構(gòu)臃腫，辦事效率低下。地方高職院校優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)要堅持“機構(gòu)精簡、權(quán)責明晰”的原則推進內(nèi)部組織機構(gòu)改革。第一，整合各黨政機構(gòu)設(shè)置，建立精簡高效的組織機構(gòu)。在明確機構(gòu)職能的基礎(chǔ)上對內(nèi)部行政管理機構(gòu)的設(shè)置進行調(diào)整，壓縮一般性中層管理部門與行政管理人員。例如新加坡高職院校的中層機構(gòu)一般不超過10個，有些行政部門和院系領(lǐng)導崗位中個別領(lǐng)導還同時兼任兩種職務(wù)。第二，完善院、系二級管理體制，推進管理中心下移。在規(guī)范縱向組織之間管理和指導關(guān)系的基礎(chǔ)上，擴大教學系部的自主權(quán)，不斷整合優(yōu)化學院的教學資源，轉(zhuǎn)變學院職能部門的管理職能，將管理權(quán)限下移到教學單位，建立以教學單位為中心的管理體制。教學單位作為地方高職院校辦學和管理中心，在學院黨委和行政的統(tǒng)一領(lǐng)導下，自主開展教育教學、專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等工作。第三，遵循高職教育人才培養(yǎng)規(guī)律，將校企深度合作融入地方高職院校上層、中層和基層三個層面的治理中，尤其要完善校企融合的基層教學組織，強化校企合作的教學治理。積極探索實踐產(chǎn)教學研一體，專業(yè)教師與行業(yè)企業(yè)技術(shù)專家為兼職教師為一體的基層教學組織，為產(chǎn)教融合、校企合作的人才培養(yǎng)提供有力的組織基礎(chǔ)。

3.3 賦予地方高職院校更多的辦學自主權(quán)，使其內(nèi)部治理適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求

健全地方高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本前提條件是賦予學校充分的辦學自主權(quán)。上級管理部門、地方政府要按照發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的要求，為地方高職院校治理進行間接調(diào)控，賦予學校專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)模式改革、課程建設(shè)、人事分配和職稱評聘等方面更多的自主權(quán)，圍繞政府宏觀“管學”與學校自主“辦學”進行創(chuàng)新。同時，教育主管部門應(yīng)根據(jù)高校去行政化的要求，指導地方高職院校強化服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展的服務(wù)意識，弱化行政級別和行政化的管理意識，推行地方高職院校領(lǐng)導和管理人員職業(yè)化。地方政府應(yīng)當以市場方式來配置公共教育資源，通過立法、撥款、制定教育方針政策等宏觀的手段間接影響地方高職院校的辦學行為和內(nèi)部管理行為；對地方高職院校具體辦學行為的規(guī)范、辦學質(zhì)量的監(jiān)控評價均通過一些非官方的第三方評價機構(gòu)來完成，給予地方高職院校充分的自主權(quán)。這樣既能避免政府對地方高職院校事務(wù)的直接干涉，使地方高職院校的治理結(jié)構(gòu)和治理機制逐步適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求；更重要的是，能促進地方高職院校之間展開競爭，促使公共教育資源的公平合理有效配置，從而實現(xiàn)國家教育利益的最大化。

3.4 探索行業(yè)企業(yè)參與治理的董事會決策方式，發(fā)揮多元利益主體辦學的積極作用

“規(guī)劃綱要”提出要深化公辦學校體制改革，積極鼓勵行業(yè)、企業(yè)等社會力量參與公辦學校辦學。地方高職院校應(yīng)抓住這一有利形勢，積極爭取上級教育等主管部門和當?shù)卣闹С?，探索由學院黨委及行政負責人、地方政府代表、行業(yè)企業(yè)代表、教職工代表等共同參與的董事會（理事會）決策制度，把學院重大事務(wù)的決策權(quán)交給董事會。通過制定并執(zhí)行董事會章程保障利益相關(guān)者各方的利益；明確董事會通過民主程序決定地方高職院校重大事項的機制，使行業(yè)企業(yè)有效參與高職院校治理真正落到實處。有效施行董事會決策重大事務(wù)的治理模式，首先要堅持和完善黨委領(lǐng)導方式，特別要切實堅持黨委的政治領(lǐng)導，使地方高職院校始終堅持社會主義辦學方向，確保地方高職院校的領(lǐng)導權(quán)牢牢掌握在忠于社會主義的人手里，確保地方高職院校為中國特色社會主義事業(yè)培養(yǎng)可靠的建設(shè)者和接班人。其次，董事會應(yīng)民主決策，通過科學合理確定董事會規(guī)模和構(gòu)成、董事會職權(quán)、董事會議事規(guī)則等手段使董事會能夠站在高職學院全局的角度，將高職學院的整體利益和長遠利益放在首位去決斷相關(guān)事務(wù)。第三，完善黨委領(lǐng)導下的校（院）長負責制，保障校（院）長集中管理權(quán)力，讓地方高職學院的院長充分行使高等教育法所賦予的行政權(quán)力，真正成為學校法定代表人和行政主要負責人，全面負責地方高職學院的行政管理工作；同時建立院長權(quán)力約束機制和執(zhí)行情況的問責機制，讓院長的權(quán)力自覺接受有關(guān)監(jiān)督機構(gòu)、廣大師生員工和社會的監(jiān)督與評價。第四，構(gòu)建教授治學體系，保障教授等技術(shù)專家、學者自主治理學術(shù)與傳授技能。地方高職院校要合理界定學術(shù)與行政的關(guān)系，努力營造寬松的學術(shù)環(huán)境；構(gòu)建積極向上、尊重人才、尊重知識和創(chuàng)造的學術(shù)氛圍。讓專家學者勇于探索新知，敢于維護學術(shù)自由和學術(shù)公正。組建并賦予學術(shù)委員會、教學工作委員會等專業(yè)性組織應(yīng)有的地位和治理權(quán)威。

參考文獻

[1]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[2]萬友根，徐世健.高職學院內(nèi)部治理的行業(yè)專家參與研究[J].中國職業(yè)技術(shù)教育，2014（35）.

[3]駱嶠嶸.中國特色的高等學校治理結(jié)構(gòu)研究[J].內(nèi)蒙古師范大學學報，2009（11）.

[4]孫鋆.試析現(xiàn)代大學制度視角下的大學章程建設(shè)[J].黑龍江教育學院學報，2013（06）.

[5]雷世平.我國高職院校治理結(jié)構(gòu)存在的問題及其優(yōu)化研究[J].職教通訊，2013（10）.