趙春飛

城市社區(qū)是基層社會的重要組成部分，而社區(qū)居委會是在我國特有國情的需要下建立起來，作為國家管理居民制度的補充，負責管理無業(yè)居民、宣傳國家方針政策等，成為在基層動員、整合居民的重要力量。現(xiàn)今，社區(qū)居委會因諸多原因發(fā)展遭遇困境。本文希望通過對其發(fā)展現(xiàn)狀和問題的梳理，探討如何給居委會減負，如何推進社區(qū)自治的有效方法。

一、社區(qū)居委會的現(xiàn)狀及問題

（一）居委會行政化傾向與居民自治需求的矛盾

根據(jù)我國《城市居民委員會組織法》，城市居委會是基層群眾性自治組織，基層政府及其派出機關與其之間是指導與協(xié)助的關系，而非領導與服從的上下級從屬關系。然而，在基層治理實踐中，城市居委會普遍出現(xiàn)了行政化傾向，成為基層政府的延伸。

隨著社會轉型，政府大量社會職能下沉，居委會承接了大量政府交辦的任務和行政性事務。調查發(fā)現(xiàn)，居委會工作中大部分工作都是政府下達的任務，服務內容包括民政、計生、居民養(yǎng)老、維護穩(wěn)定、調解群眾矛盾、居民醫(yī)保、普法、雙擁、低保救助、社區(qū)文體、社區(qū)教育、殘疾人管理、司法援助、社會治安等百余項，除此之外還要應對需要上報的各種臺帳、報表、檢查、評比、各部門各類調查統(tǒng)計，以及各政府職能單位下派其他任務，導致多數(shù)居委會存在掛牌多，事務多的問題。

在人事方面，仍有少部分居委會擁有公務員編制和事業(yè)編制，雖然比例不高，但一定程度上反映出基層行政力量向居民自治組織的延伸。可見仍有部分居委會延續(xù)行政管理的體制，并沒有從根本上解決居委會對街道辦事處等政府機關的依賴，也未能解決街道辦對居委會的經費和人員等的控制問題。

（二）社區(qū)管理服務經費投入與現(xiàn)實需求的矛盾

大部分居委會工作人員的工資、日常工作和活動經費的主要來源都是財政撥款，僅有少數(shù)的居委會依靠其他經濟來源。社區(qū)居委會自身缺乏經營社區(qū)的能力，意味著沒有建立一個多元化的資金投入機制，建設資金投入與需求缺口大的問題進一步凸顯。

目前居委會工作人員的工資收入低的問題確實得到改善，但與當前城鎮(zhèn)的物價水平、社區(qū)居委會承擔的繁重工作任務相比，工資收入依然不具有競爭力。這導致社區(qū)居委會很難建立起一支較穩(wěn)定的、較高素質的人員隊伍，難以吸引公共管理、社會工作、醫(yī)療護理等方面的專業(yè)人才，以提升基層社區(qū)服務管理水平。如何保證居委會工作人員合理的工資收入，仍是未來需要解決的問題。

另外，各地都在提倡要建立信息化居委會，信息化建設不僅需要大量的資金投入，后期也需要專業(yè)的人才來使其功能得到充分的發(fā)揮，這些也都需要建立完善的人才培養(yǎng)和保障機制。

（三）多元治理滯后與日益增長的居民需求之間的矛盾

目前城鎮(zhèn)居民最迫切的民生需求是養(yǎng)老保障、提高低收入者的收入、醫(yī)療保障和就業(yè)支持。另外，社區(qū)當前部分居民家庭生活困難，因病致貧、因殘致貧的問題也較為突出。由于其工作精力有限，幫扶途徑有限等原因，導致這些困難的居民也無法從居委會層面獲得更多的幫助。因此從治理主體上講，單靠基層居民自治組織或政府，都無法有效滿足居民日益增長的服務需求，必須建立起包括居委會及居民、政府、社會組織、企業(yè)、駐區(qū)單位、義工等在內的多元治理體系。

絕大多數(shù)社區(qū)擁有居民服務類、興趣類或互助類社會組織，在這些組織的帶動下，居民的業(yè)余生活也得到了極大的豐富。但是，社區(qū)擁有的社會組織的數(shù)量比較有限，經常與外來社會組織開展活動的比例并不高，可見社會組織要想融入社區(qū)、成為參與社區(qū)治理的重要力量，還需不斷提升社會組織的自身能力。

多數(shù)居委會的駐區(qū)單位、企業(yè)或多或少會協(xié)助居委會開展活動，但是從協(xié)助居委會開展活動的頻次可以看出，駐區(qū)單位、企業(yè)還可以利用自身優(yōu)勢和手中的資源，更多樣、更全面的參與社區(qū)治理。

二、居委會治理困境的原因分析

（一）社區(qū)居委會的職能定位不清

首先，立法缺失?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》中僅對社區(qū)居委會與政府以及其他組織的關系進行了原則性的規(guī)定，可操作性不強。另外對于日益增加的流動人口，也沒有明確服務管理方式，缺少適合全國范圍內的綜合立法和操作性強的社區(qū)服務法律。其次，政府部門對居委會的性質、職能、作用認識模糊。在實際工作中將居委會作為政府的派出機構，沒有將居委會作為居民自治組織來看待，漠視居委會應有的法律地位。再次，政府干預過多。部分政府未能轉變其對居委會直線管理的方式，對居委會、居民自治、社會組織的參與治理等存在疑慮，控制居委會的人財物，并將居委會視為“下級”機構，導致居委會本身的基層群眾自治的性質難以表現(xiàn)，行政色彩過于濃重。

（二）經濟來源有限，基礎薄弱

居委會尚未建立多元化資金投入機制，又不能向居民攤派辦公費用，導致社區(qū)居委會工作經費存在較大缺口，僅僅依靠當?shù)卣聯(lián)苻k公經費、各種活動創(chuàng)建經費、評比獎金勉強維持運轉。未建立正規(guī)的收入增加的機制，影響居委會的人才培養(yǎng)。自身籌資渠道少，資金來源不足；少有可供經營的資產，在缺乏其他經濟來源的情況下，難以向政府部門爭取相應的權利，也只能按照給予經費的政府部門的要求安排完成日常工作以及政府下派的任務。

（三）居民參與程度不高

居民更傾向于認為居委會是一級政府，對其缺乏認同感，參與社區(qū)自治的意愿不強烈。另外居民與社區(qū)的利益關聯(lián)程度在日常生活中難以體現(xiàn)，沒有意識到參與社區(qū)自治的重要性，同時缺乏居民參與自治的平臺和程序規(guī)范，難以參與社區(qū)運作的相關事務。

（四）社會組織發(fā)展不足

目前，社區(qū)類社會組織數(shù)量少，專業(yè)人員不足，活動能力弱，作用未得到充分發(fā)揮。有些社會組織過分依賴政府，獨立性差；有些社會組織長期不開展工作和提供服務；有些社會組織純粹是興趣團體，對社區(qū)治理并不關心，也不會為組織成員爭取權益。

三、政策建議

在我國目前的國情下，不存在一種萬能的治理模式可以適應所有類型的社區(qū)管理，要依托已有的機構和資源，針對其不足和需求，改進社區(qū)治理體制。

（一）引入綜合治理的理念，理順政府和居委會的權利關系

首先，要從立法的層面確定社區(qū)自治組織的權力和責任，對其進行更細致的劃分，并且要界定社區(qū)管理事務中哪些事務要由政府承接協(xié)調管理，哪些事情完全可依靠自治組織解決，明確政府管理和社區(qū)自治的權責。其次，街道等政府部門，應當擺正自身的角色，認清社區(qū)居委會獨立的合法地位，改直接干預變成間接引導，正確看待政府與社區(qū)的合作關系。再次，推進政事分離，將基層能完成的工作交給居委會，將專業(yè)性更強的工作推向市場，交給社會組織或企業(yè)，政府只負責對基層組織進行宏觀指導。

（二）制定高效的保障和激勵機制

首先，建立良性的、合理的激勵政策。為了促進社區(qū)管理的良性運行，注重在社區(qū)建設中完善社區(qū)激勵機制。建設包括組織和個人的獎勵機制。制定良性、合理的年度收入增長機制，其次，給工作人員提供學習進修的機會，提高居委會工作人員的工作能力，以及專業(yè)水平。

再次，開辟晉升通道，為工作人員的職業(yè)發(fā)展鋪路。如，參加基層或者社區(qū)服務工作，滿足一定的條件可以在考公務員的時候給予相應政策上的加分等。

（三）完善社區(qū)管理，引導社會組織參與治理

相對政府和企業(yè)而言，社會組織的參與能為社區(qū)提供更為人性化的服務，更能滿足居民的真實需求。社會組織參與社區(qū)治理，也能彌補政府服務的局限性，承擔起很多居委會無暇顧及，且社會組織能順利完成的事務，如，公益信息的宣傳，特殊人群照顧，就業(yè)服務，各種援助等多樣化的服務。但是由于我國社會組織目前在處于發(fā)展階段，因此政府在此過程中要創(chuàng)造條件，引導社會力量關注慈善事業(yè)，使各方力量匯入社會組織，成為社會管理的有生力量。

首先，要制定符合社區(qū)發(fā)展的政策法規(guī)，加大力度培育社會組織參與社區(qū)治理。以積極的財政和稅收政策，免除社會組織在資金方面的困擾，讓其能更好的投入到社區(qū)的基本福利活動中，鼓勵公益性組織進入社區(qū)工作的積極性。例如廣州市的社會組織本身是非盈利性的機構，但是它們仍然要按民非企業(yè)的稅收方式繳稅，在本身沒有盈利收入的情況下，還要負擔高額的稅費，讓他們難以承擔。因此政策要考慮到社會組織的非盈利性，在財政、稅收以及社工保障等方面都要制定能讓社會組織生存下去的政策。

其次，政府可以通過政府購買服務的方式，將更多公共服務交給市場和社會組織承擔，在社會組織提供更專業(yè)的公共服務的同時，也給予它們更多的機會參與社區(qū)建設和社區(qū)服務，鼓勵社會組織多方參與公共服務，培育其公共服務的能力。

（四）建立多種渠道，促進居民自治的發(fā)展

1、豐富參與途徑，激發(fā)居民參與的意愿

首先，居委會、業(yè)委會等組織要積極開展各項業(yè)余活動，加深居民之間的了解和互信。當居民彼此間的熟悉度提高，通過活動拉近彼此的感情，會直接影響居民對于社區(qū)的歸屬感，使得居民更容易參與社區(qū)治理。其次，定期組織居民大會、意見征集會等活動。居委會、業(yè)委會應該積極開展這類正規(guī)的活動，尤其是關乎居民自身利益的意見征集會等，這類活動能增強居民對社區(qū)的主人翁意識，居民參加這類活動能從中體會到社區(qū)在這些活動中受到關注。再次，對居民提出的意見，也要及時反饋。能采納的意見要盡快形成解決方案，不能采納的意見也告知原因，提高居民參與的積極性，當居民發(fā)現(xiàn)他們提出的問題得到改善，這些都能促進居民進一步參與社區(qū)治理。

2、宣傳社區(qū)自治的成功經驗，培養(yǎng)居民自治的能力

成功的社區(qū)自治經驗有助于增加社區(qū)居民自治的積極性，并且可以引導居民自治，讓居民看到自治后的希望和良好的前景，提升居民的自治決心和信心。以廣東省為例，發(fā)現(xiàn)了很多成功的居民參與社區(qū)治理的案例，不僅包括新成立的小區(qū)，還有老舊小區(qū)，這些社區(qū)都從居民自治中獲益，使社區(qū)得到一個良性發(fā)展，并且這些案例也有助于提高居民自治水平，促進其他社區(qū)的居民參與社區(qū)治理。因此，在培育居民自身治理能力的過程中，要注重宣傳成功的案例，要有能夠指引居民走向自治的成功經驗。

（五）建立合作互動平臺

第一，政府作為社區(qū)建設的指導者，在宏觀政策和法律法規(guī)方面，指導社區(qū)建設。第二，居委會利用自身擁有的群眾基礎，搭建更多利于居民參與的互助平臺，加強居民的交流。第三，鼓勵社會組織進入社區(qū)，以自身的專業(yè)優(yōu)勢為社區(qū)提供服務。第四，允許市場上的其他組織，在部分盈利性事務上參與社區(qū)建設，以自身的資金和物質優(yōu)勢，帶動社區(qū)，為居民提供服務。第五，指導居民以業(yè)委會等自治組織方式，參與社區(qū)治理，發(fā)揮居民的主人翁能動性，借住平臺中的各方力量，共同完善社區(qū)管理和社區(qū)服務。

（作者單位：國家發(fā)展改革委體管所）