馮葉　謝菲　邸寧

2016年4月30日，國務院下發(fā)了《全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》的通知。該過渡方案是為解決“營改增”后，地方失去營業(yè)稅這個主稅種，收入大幅下降的問題。

按照十八屆三中全會財稅改革的方案，稅制改革要維持中央和地方收入格局大體不變。過渡方案規(guī)定，在未來2-3年，中央和地方將以新的分成比例來分配“營改增”后的增值稅——分享比例50：50。

這個比例與“營改增”前的中央地方稅收比大致相當?！盃I改增”前，增值稅是中國第一大稅種，由中央和地方分享，比例為75：25。營業(yè)稅則為第三大稅種，幾乎全部歸地方所有。2015年，全國增值稅收入為31109億元，營業(yè)稅收入為19313億元。按上述比例分配后，這兩種稅收中央和地方總的分享比例為46：54。

“存量不動。增量調(diào)整”

“營改增”后，如果仍然按照此前中央和地方的增值稅共享比例，地方收入必將大幅減少。4月25日，樓繼偉在接受媒體采訪時說，按照“存量不動，增量調(diào)整”的原則，中央上劃收入通過稅收返還方式給地方，“確保中央與地方既得利益不變”。

多位地方財政局人士解釋，“存量不變”就是?；鶖?shù)。按照過渡方案，2014年被定為基數(shù)年。具體來說，中央的基數(shù)是2014年75%的增值稅，地方的基數(shù)就是2014年的營業(yè)稅加25%的增值稅。

“增量調(diào)整”是指“營改增”后，營業(yè)稅取消，全部的增值稅超出2014年營業(yè)稅加增值稅的部分，由中央和地方繼續(xù)按照50：50的比例進行分享。

假設(shè)某省2014年收上來的營業(yè)稅為100億，增值稅也是100億，那么中央的基數(shù)就是75個億，該省的基數(shù)則為125億。

到了2016年營業(yè)稅取消后，這個省一共收上來220個億的增值稅。按照新的分配方式，中央和地方將各有110個億入庫。但在實際分配中，2014年中央75個億和地方125個億的基數(shù)是要“?！钡?，真正劃分的部分是，2016年總稅收220個億減去2014年總稅收200個億的增量，也就是20個億。這20個億，中央地方各一半。最終，2016年，中央獲得85個億的收入，地方獲得135億。

之所以選擇2014年而不是2015年作為基數(shù)年，一位地方財政局人士說，是擔心地方故意抬高基數(shù)，在2015年拼命“挖掘”營業(yè)稅。

地方財力萎縮？

盡管從整體上看，在目前50：50的分配方式之下，中央和地方的財政格局沒有發(fā)生太大變化，但一位地方稅務局原局長說，新的分配方式對于各省的影響不同。據(jù)他所知，過去像一些沿海一線城市，最終的財稅留存率僅有三成，其余全部上交中央和省，而依靠中央轉(zhuǎn)移支付的中西部欠發(fā)達地區(qū)，交給中央的稅收還沒有從中央拿回來的多。

在新的分配方式下，多位發(fā)達地區(qū)的財稅官員均表示，對于第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地方，也就是過去營業(yè)稅占大頭的地方，將承擔更多的稅收共享。

不過，過渡方案也明確，調(diào)整后，收入增量分配向中西部地區(qū)傾斜，重點加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，推進基本公共服務均等化。

調(diào)整增值稅分享比例后，對地方有何影響？一位國內(nèi)資深稅收研究專家計算了2008年至2013年三大中央地方共享稅——增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅，占地方本級稅收的比例，結(jié)果顯示，共享稅對地方的貢獻越來越小，2013年的占比比2008年下降了7個百分點。而像營業(yè)稅等地方稅種，則上升了4個百分點，抵消了共享稅的下降。

地方財政壓力不僅來自分享收入有可能減少，更重要的是，新的地方主體稅種沒有建立起來，中央與地方事權(quán)和支出責任也沒有劃分清楚。

“共享稅對地方財力的可持續(xù)增長意義不大，通過歷史的實證數(shù)據(jù)來看，對地方?jīng)]有好處，甚至導致地方財力萎縮。”他說，因為調(diào)整分享比例后，共享稅越來越大，地方自己存稅的稅種越來越小。

實際上，僅就增值稅本身來說，長期來看，也呈減少態(tài)勢。近年來，增值稅占國家總稅收的比例不斷下降，已從2008年的34.1%下降至2015年的24.9%。

上述專家認為，增值稅優(yōu)勢喪失與快速變化的商業(yè)模式也有關(guān)系。因為增值稅最大的特點就是克服生產(chǎn)鏈條上的重復征稅，但是現(xiàn)在的商業(yè)模式呈現(xiàn)出生產(chǎn)與分工鏈條越來越短的趨勢，比如淘寶就把廠家和消費者直接連在了一起，從而省去了中間的銷售、廣告等環(huán)節(jié)，“鏈條都沒了，征什么稅？”他說，“‘營改增解決的是1994年分稅制遺留問題，按照現(xiàn)在商業(yè)模式和工業(yè)4.0的變化，增值稅恐怕是要衰落了?！?/p>

過渡方案之后

有地方財政官員認為，財政壓力不僅來自分享收入有可能減少，更重要的是，新的地方主體稅種沒有建立起來，中央與地方事權(quán)和支出責任也沒有劃分清楚。

這正是新一輪財稅改革的深水區(qū)，此次過渡方案并沒有涉及。

對于地方主稅種的建立，中山大學嶺南學院財政稅務系主任林江認為，如果改革后的消費稅和房地產(chǎn)稅未來能夠作為地方主稅種的話，對于地方來說真的是“福音”，“這是兩個非常不錯的稅種，既能夠為地方提供合理、可靠而且穩(wěn)定的收入，也完全能夠抵消‘營改增之后，營業(yè)稅消失對地方稅的影響”。

目前，環(huán)境保護稅正處于立法過程中，房地產(chǎn)稅也進入了預備立法狀態(tài)；但中央和地方如何劃分，并不會在稅法中體現(xiàn)?，F(xiàn)有分稅制最主要的弊端就在于中央和地方政府在財權(quán)與事權(quán)之間的不匹配。目前地方政府財政收入約為54%，但全國財政支出中，地方政府的支出占比約85.5%。這導致了地方政府30%的支出來自中央的轉(zhuǎn)移支付和各種不規(guī)范的融資負債。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，中央要發(fā)揮兩個積極性，要保證地方做到事權(quán)與支出責任相適應，隱含的就是適當?shù)叵路咆敊?quán)。屆時，一些稅收征收辦法有可能是中央制定征收標準和范圍，地方可以在范圍中進行選擇。比如房地產(chǎn)稅下設(shè)一些授權(quán)條款，包括免稅的面積區(qū)間、稅率區(qū)間，地方可以選擇開征或不征，但開征就要在中央給出的條件范圍內(nèi)征。此外，就是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，把一些事權(quán)上升到中央，比如司法、社保、義務教育等可能都會適度上收。

“中央與地方事權(quán)和支出責任劃分，關(guān)系到財政與政府的關(guān)系，涉及政府行政管理體制改革，這樣的一個事權(quán)支出責任劃分難度很大，牽涉面很廣，產(chǎn)生的問題很多，需要很長時間?！笔┱恼f，可能還要一兩年時間，率先出臺一個指導意見，指明事權(quán)劃分的大致方向，等全面深化改革基本落實后，國務院再以一個條例的形式發(fā)布。（據(jù)《南方周末》）