馬瑋一　吳云云

【摘 要】為適應(yīng)化解產(chǎn)能過剩矛盾和大氣污染防治的新要求，進一步加大工作力度確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標，我國對淘汰落后產(chǎn)能的力度在不斷增強，如何淘汰落后產(chǎn)能是目前面臨的主要難題。

【關(guān)鍵詞】淘汰；落后產(chǎn)能

一、財政體制和官員的考核機制進行改革

（一）目標問責(zé)制效果難料

現(xiàn)階段政府將淘汰落后產(chǎn)能目標完成情況納入地方政府考核體系，提高淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)完成情況的考核比重。各省級人民政府將淘汰落后產(chǎn)能的目標任務(wù)分解到市縣級，落實到具體企業(yè)。

這種看似有效的行政問責(zé)機制其實上存在著很大的弊端。正如“十一·五計劃”中“節(jié)能減排”也是實施同樣的問責(zé)制，但是地方政府為了完成“減排任務(wù)”各種“限時供電”的政策相應(yīng)出臺，為了省電工廠主使用柴油自行發(fā)電。這樣的問責(zé)制無疑造成了更大的高耗能。

（二）地方經(jīng)濟發(fā)展中“唯GDP論”產(chǎn)生阻礙

中央與地方財政分權(quán)的財政體制雖然能夠調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但是也成為阻礙淘汰落后產(chǎn)能的重要制約因素。因為中國要素市場的扭曲，在沒有支付環(huán)境破壞等公共資源的成本的前提下，落后產(chǎn)能的企業(yè)在我國仍然具有利潤空間。這部分企業(yè)是很多地方政府財政收入的保證，“關(guān)停整”這些企業(yè)的同時，地方政府的GDP和財政收入也就隨之減少了。在長期以GDP為主要考核機制的影響下，部分地方政府存在著默許甚至支持落后產(chǎn)能的傾向。

（三）理順分權(quán)經(jīng)濟下財權(quán)和事權(quán)，調(diào)動地方政府積極性

地方政府最為公共政策執(zhí)行的主體，在淘汰落后產(chǎn)能的工作中應(yīng)發(fā)揮重要作用，完成中央分配的淘汰落后產(chǎn)能的目標任務(wù)。

問責(zé)制是治標不治本，為了調(diào)動地方政府的積極性，首先應(yīng)該做的就是將落后產(chǎn)能企業(yè)帶來的稅收等與當(dāng)?shù)卣呢斦杖敕珠_、將當(dāng)?shù)谿DP的發(fā)展與政府官員的政績以合理方式聯(lián)系，解決唯GDP論的不利影響。

二、建立健全淘汰落后產(chǎn)能的認證認可標準

要淘汰落后產(chǎn)能、要出臺各種補貼政策首先要做的第一點就是對什么企業(yè)、怎樣的產(chǎn)能屬于落后產(chǎn)能進行界定。

（一）現(xiàn)行界定方式受質(zhì)疑

在有的落后產(chǎn)能界定方式主要是《國務(wù)院關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》中的規(guī)定。新聞“淘汰落后產(chǎn)能驚現(xiàn)‘鬼企業(yè)”中有報道，“8月8日，工信部公布淘汰落后產(chǎn)能的2087 家企業(yè)名單，該刊的調(diào)查結(jié)果顯示，這些企業(yè)普遍存在電話撥不通或空號現(xiàn)象，只有25.9%接通了電話；在實地調(diào)查的59家企業(yè)中，44.1%的企業(yè)2010年前已關(guān)閉?！边@是規(guī)定中的直接收到質(zhì)疑之處。

（二）淘汰落后產(chǎn)能標準不能“一刀切”

相同的技術(shù)在不同的管理體制下的能耗是不同的。有的生產(chǎn)技術(shù)與方式在部分企業(yè)屬于高能耗的，究其根源是管理措施不到位、配套工藝不完善。而同樣的生產(chǎn)技術(shù)與方式在其他企業(yè)就能起到良好的效果。以本次在淘汰落后差能《通知》中首先標明的“全部淘汰立窯”，但是實際工廠操作中我們不難發(fā)現(xiàn)：“立窯不是落后技術(shù)，而是實用技術(shù)”[5]在同等生產(chǎn)規(guī)模下，他在主要的技術(shù)指標上已經(jīng)不落后于所有新型生產(chǎn)線，新型生產(chǎn)線優(yōu)勢的只有節(jié)省少部分勞動力。并且它適用于市場小、礦山小、經(jīng)濟欠發(fā)達、邊遠山區(qū)等一切不適合建設(shè)新型干法生產(chǎn)線的地方。對于“立窯”這樣相似的“落后產(chǎn)能”我們不應(yīng)該全部淘汰，應(yīng)該針對個別企業(yè)的以環(huán)保指標；噸熟料生產(chǎn)煤、電耗；噸水泥生產(chǎn)煤、電耗；單位產(chǎn)品CO2、NOX 的排放量等等作為硬性指標。而不應(yīng)該以某種生產(chǎn)技術(shù)“一刀切”。

三、政府激勵與補償機制

落后產(chǎn)能的停產(chǎn)關(guān)閉會給相應(yīng)的企業(yè)造成一定的經(jīng)濟損失，會使相應(yīng)企業(yè)的職工喪失就業(yè)崗位，甚至?xí)斐善渌嘘P(guān)企業(yè)、銀行的債務(wù)問題。如何妥善解決這些是“淘汰落后產(chǎn)能”能否成功的一個關(guān)鍵性問題。

（一）日本政府補償機制舉例

發(fā)達國家淘汰落后產(chǎn)能主要通過市場調(diào)節(jié)，行政政策作為補充措施存在。在解決蕭條行業(yè)產(chǎn)能過剩問題的過程中，日本政府采取政府收購來報廢設(shè)備的方式，即由政府與產(chǎn)業(yè)界合作預(yù)測未來供求，對“過剩部分”由政府出資收購報廢；日本政府設(shè)立特定蕭條產(chǎn)業(yè)信用基金，對那些按計劃淘汰落后設(shè)備的企業(yè)提供優(yōu)惠利率貸款；采用特別折舊制度，即允許企業(yè)把一部分利潤作為固定資產(chǎn)折舊攤?cè)氤杀疽越档投愂肇摀?dān)；對淘汰設(shè)備造成的失業(yè)人員給予救濟。

（二）激勵政策有利于企業(yè)主動淘汰落后產(chǎn)能

近年來高耗能高污染等重化工業(yè)產(chǎn)品的價格快速上漲也給落后產(chǎn)能提供了生存空間。在這種情況下，政府一方面應(yīng)該著手于調(diào)整扭曲的要素市場、調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。另一方面應(yīng)該在了解落后產(chǎn)能的利潤空間的基礎(chǔ)上，對退出企業(yè)進行補貼或者促進兼并等活動的進行。

（三）補貼政策保障地方經(jīng)濟穩(wěn)定運行

在淘汰落后產(chǎn)能的過程中，地方小企業(yè)的“關(guān)停整”必然造成地方政府財政收入減少、地方失業(yè)率上升等問題。這不僅會對地方政府政策實施的積極性造成打擊，也會使地方經(jīng)濟發(fā)生波動。

為了防止相關(guān)問題的產(chǎn)生，就一定要出臺相應(yīng)的補貼政策。只有配套政策齊全，“淘汰落后產(chǎn)能”才能成為一個長期的政策，才不會有反彈的勢頭。

（四）政府現(xiàn)行政策的有效執(zhí)行

“淘汰落后產(chǎn)能”工作中央已部署多年，現(xiàn)在又提出了具體的落實目標，出臺了很多的相應(yīng)的政策和配套機制。如果這些政策都能落實到實處，在實施的過程中各級政府與企業(yè)個人遇到問題，而不是想方設(shè)法的逃避整頓、打擦邊球。那么我相信上述財政體制和官員的考核機制進行改革、建立健全淘汰落后產(chǎn)能的認證認可標準、政府激勵與補償機制，這些文中提到的問題都能在工作中被提出與解決。所以重中之重就是如何保證現(xiàn)有政策能夠有效、長期的實施。

四、存在問題

（一）地方政府積極性不高

地方政府經(jīng)濟發(fā)展整體是粗放模式，與可持續(xù)發(fā)展相比，更關(guān)注眼前利益。部分地方政府對于淘汰落后產(chǎn)能政策尚未落實。有相應(yīng)政策，而政策不能得到妥善執(zhí)行。

（二）淘汰標準和實施細則不完善

缺乏契合實際的淘汰標準，目前政策標準主要是規(guī)模標準，這可能導(dǎo)致落后產(chǎn)能通過擴建和合并的方式繼續(xù)經(jīng)營。無需改變現(xiàn)有技術(shù)水平和設(shè)備的基礎(chǔ)上，僅僅依賴規(guī)模的擴大就得以繼續(xù)經(jīng)營。這不僅沒有起到淘汰落后產(chǎn)能的目的，反而促進了相關(guān)投資的擴大。

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