編者按：為貫徹落實黨中央、國務院和部黨組關于“三農(nóng)”工作的決策部署，總結(jié)回顧“十二五”時期財政支農(nóng)工作，分析研判“十三五”時期財政支農(nóng)工作面臨的新形勢和新要求，研究部署“十三五”時期及2016年財政支農(nóng)重點工作，2016年4月20日至22日，財政部農(nóng)業(yè)司聯(lián)合干部教育中心在江蘇鎮(zhèn)江財政干部培訓中心舉辦了財政支農(nóng)政策培訓班。財政部農(nóng)業(yè)司司長、國務院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室主任吳奇修同志在培訓班上作主題報告。本文根據(jù)吳奇修司長講話內(nèi)容整理而成。

一、“十二五”時期財政支農(nóng)工作成效顯著

“十二五”時期，在黨中央、國務院和財政部黨組的堅強領導下，在財政部黨組和地方黨委政府的高度重視下，在農(nóng)口部門和農(nóng)村綜合改革工作小組成員單位的大力支持下，各級財政部門全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真學習領會習近平總書記系列重要講話，認真落實中央“三農(nóng)”工作決策部署，按照深化財稅體制改革總體要求，積極加大投入力度，不斷完善政策體系，著力創(chuàng)新體制機制，切實加強資金管理，為創(chuàng)造我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的又一個黃金期提供了重要支撐。

（一）投入規(guī)模邁上新臺階，支出結(jié)構更加優(yōu)化。

“十二五”時期，全國一般公共預算農(nóng)林水事務支出規(guī)模屢創(chuàng)新高，五年累計達到6.67萬億元，是“十一五”時期2.67倍，年均增長14.8%。中央財政出臺了“提取10%土地出讓收益用于農(nóng)田水利建設”政策，彩票公益金支持扶貧開發(fā)政策對貧困革命老區(qū)全覆蓋，逐步將森林植被恢復費、水利建設基金、水土保持補償費等政府性基金預算轉(zhuǎn)列一般公共預算，進一步拓寬了農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入渠道。在中央財政的帶動下，省級財政投入增長迅速?！笆濉睍r期，超過八成的省份，省級財政安排的由農(nóng)業(yè)處和綜改辦負責管理的資金規(guī)模累計超過百億元，其中，江蘇、浙江、內(nèi)蒙古、上海、四川等省份超過500億元；年均增長速度保持兩位數(shù)的省份達到六成以上，青海、遼寧、寧夏、山西等省份增速超過30%。支出結(jié)構進一步優(yōu)化，資金安排更多地向生態(tài)保護、水利建設、脫貧攻堅等領域傾斜。

（二）支農(nóng)政策形成新體系，政策目標更加精準。

1.農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展體系初步構建。2014年以來，中央財政積極支持實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展新戰(zhàn)略，逐步推動農(nóng)業(yè)發(fā)展由追求產(chǎn)出數(shù)量向數(shù)量與質(zhì)量并重、生產(chǎn)與生態(tài)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。在繼續(xù)加強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的同時，主動對現(xiàn)有政策進行調(diào)整和補充，支持開展了重金屬污染耕地修復治理、地下水超采區(qū)綜合治理、退耕還濕等試點，加大了對農(nóng)業(yè)“走出去”的扶持力度，著力探索農(nóng)業(yè)休養(yǎng)生息、永續(xù)發(fā)展的有效路徑和模式，取得了初步成效。湖南對重金屬污染耕地實行分區(qū)治理，試點區(qū)域稻米鎘含量達標率大幅提高，部分替代作物品種實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。河北從“節(jié)、引、蓄、調(diào)、管”五個方面綜合施策，部分試點地區(qū)地下水水位變化呈現(xiàn)出降速減緩、個別回升的態(tài)勢。與此同時，新一輪退耕還林還草和天然林資源保護工程二期啟動實施，第一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策順利完成，糧改飼結(jié)構調(diào)整試點實現(xiàn)良好開局。

2.適度規(guī)模經(jīng)營政策體系逐步形成。“十二五”時期，中央財政把支持發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營擺在突出位置，研究出臺了一系列有針對性的措施。突出政策引導，制定印發(fā)了支持適度規(guī)模經(jīng)營的指導意見，明確了財政支持的總體思路、基本原則和主要措施。強化主體培育，調(diào)整完善農(nóng)業(yè)“三項補貼”政策，統(tǒng)籌推進財政支持農(nóng)民合作社創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等試點，支持農(nóng)墾全面納入國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)和改善民生政策覆蓋范圍。發(fā)揮市場機制，支持全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作，推動土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)。加強與金融資本合作，幫助新型經(jīng)營主體打通信貸通道。各地也因地制宜，開展了一系列有益探索。安徽耕地流轉(zhuǎn)率達到46.8%，全省耕地流轉(zhuǎn)面積由2011年的637.8萬畝，提高到2015年的2921.9萬畝。江蘇建立社會化服務補貼機制，幫助服務組織構建覆蓋糧食生產(chǎn)全過程的“一條龍”式服務。

3.精準扶貧政策體系更加健全。逐步構建完善了面對貧困地區(qū)、貧困人口的財政綜合扶貧政策體系，實現(xiàn)了政策全覆蓋，為實施精準扶貧、精準脫貧提供了有力保障。加大財政專項扶貧資金管理機制改革創(chuàng)新，健全扶貧開發(fā)瞄準機制，努力實現(xiàn)分配精準、使用精準和監(jiān)管精準。資金分配充分考慮扶貧對象數(shù)量、貧困深度、脫貧難度等因素，突出支持重點，加大績效評價力度，強化正向激勵作用。大力推動審批權限下放到縣，將資金使用與建檔立卡相銜接，圍繞“五個一批”探索開展資產(chǎn)收益扶貧、集中力量解決突出貧困問題等試點，創(chuàng)造性地提出財政支持易地扶貧搬遷新思路。健全財政扶貧資金全程監(jiān)管體系，引導發(fā)揮群眾和社會監(jiān)督作用。四川將財政支農(nóng)資金投入到村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民合作社形成的資產(chǎn)量化到貧困戶，使貧困農(nóng)戶獲得了長期、穩(wěn)定的財產(chǎn)性收入。福建積極開展扶貧小額信貸工作，貸款農(nóng)戶戶均增收4000元以上。

4.農(nóng)村綜合改革體系日趨完善。經(jīng)過多年努力，農(nóng)村綜合改革政策已經(jīng)覆蓋村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障、公益事業(yè)建設、公共服務運行維護、集體經(jīng)濟發(fā)展、鄉(xiāng)村治理等農(nóng)村公共事務的方方面面?！笆濉睍r期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農(nóng)村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理體制、集體林權制度等“四項改革”任務基本完成，村級公益事業(yè)一事一議財政獎補全面推開，美麗鄉(xiāng)村、農(nóng)村綜合改革示范、建制鎮(zhèn)示范、扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展等試點啟動實施，體制機制的創(chuàng)新有力促進了農(nóng)村生產(chǎn)關系變革。浙江將物業(yè)開發(fā)、配套服務、資源開發(fā)、資產(chǎn)經(jīng)營作為優(yōu)先扶持項目，探索了發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的路子。河南推行競爭性分配機制，建設“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的美好新農(nóng)村。

（三）機制創(chuàng)新實現(xiàn)新突破，改革步伐更加有力。

1.深入推進涉農(nóng)資金整合。中央財政積極搭建高標準農(nóng)田建設、優(yōu)勢特色主導產(chǎn)業(yè)、節(jié)水增糧行動等平臺，鼓勵和引導地方自主開展整合。進一步加大預算編制環(huán)節(jié)整合力度，農(nóng)業(yè)司管理的轉(zhuǎn)移支付資金由2011年的42項整合為2015年的20項。啟動黑龍江“兩大平原”涉農(nóng)資金整合試點，在總結(jié)第一階段試點經(jīng)驗的基礎上，創(chuàng)造性地提出“大專項+工作清單+集中下達”的新思路，得到國務院領導同志肯定。北京、吉林、新疆、西藏等省份通過涉農(nóng)資金清理整合，部門預算、轉(zhuǎn)移支付項目數(shù)量大幅減少。浙江原則上一個部門只保留一項轉(zhuǎn)移支付。湖北建立負面清單制度，明確清單之外的資金縣級政府均可統(tǒng)籌安排使用。

2.財政與金融協(xié)同發(fā)力。中央財政設立了現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中國海外農(nóng)業(yè)投資開發(fā)等基金，實現(xiàn)了從無到有的突破，撬動了金融和社會資本支持“三農(nóng)”發(fā)展。江蘇實行“無償改有償、資金改基金”改革，有效破解了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)缺乏產(chǎn)業(yè)資本支持等難題。甘肅打造“雙聯(lián)惠農(nóng)貸款”、“精準扶貧專項貸款”等平臺，通過貼息方式撬動銀行貸款587億元，惠及82萬農(nóng)戶。海南開展涉企農(nóng)業(yè)資金股權投資試點，股權投資管理公司按照財政投資額的15%跟進投資，放大了投資規(guī)模。

3.資金使用機制不斷創(chuàng)新。在繼續(xù)完善以獎代補、先建后補、民辦公助等財政支持機制的同時，更加注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在生產(chǎn)發(fā)展中的主體作用。貴州六盤水市積極探索“資源變股權、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革，盤活了農(nóng)村資源，用活了財政資金，激活了各類經(jīng)營主體的積極性。江西在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務、村級森林防火等領域，開展政府向社會力量購買服務試點，提高了公共服務水平和效率。山東積極推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營。

（四）資金管理進入新階段，管理效能更加突出。

1.深化審批權限改革。在進一步下放審批權限的同時，按照權力和責任相匹配的原則，切實加強權限下放后的資金管理，不斷提高資金管理水平和使用效益。重慶除少數(shù)受技術、政策限制的資金外，絕大多數(shù)都實行因素法切塊下達。廣西按照政府部門之間合理分權、上下級之間合理授權的思路，進一步明確各自職責權限。湖北推動基層財政部門從項目申報、評審、選定環(huán)節(jié)退出，集中精力加強監(jiān)督管理和績效評價。

2.強化涉農(nóng)資金監(jiān)管。中央財政近年來每年選擇一些涉農(nóng)資金，安排專員辦進行專項檢查，特別是2015年組織在全國范圍內(nèi)開展了涉農(nóng)資金專項整治行動，應該說形成了比較持續(xù)有力震懾，提高了各方思想認識，推動涉農(nóng)資金使用管理呈現(xiàn)總體向好趨勢。廣東建立各級涉農(nóng)主管部門與財政、紀檢監(jiān)察、審計等部門聯(lián)合查案機制，強化資金監(jiān)管和責任追究。云南運用“一折通”信息化平臺和數(shù)字鄉(xiāng)村平臺，對涉農(nóng)直補資金和財政支農(nóng)資金扶持效果進行全程監(jiān)測。寧夏啟動涉農(nóng)資金信息公開試點，對農(nóng)業(yè)補貼等七大類項目資金的分配、審批、使用、監(jiān)管等環(huán)節(jié)進行全面公開。

3.加強預算管理制度建設。財政支農(nóng)領域中期財政規(guī)劃管理順利實施，部門預算管理改革不斷深化，轉(zhuǎn)移支付管理制度體系逐步完善，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金盤活取得實效，預算績效管理工作扎實推進。天津探索建立了農(nóng)業(yè)一般性轉(zhuǎn)移支付制度，將項目管理向目標管理過渡，將項目審查批準向執(zhí)行和驗收過渡。陜西對所有省級財政支農(nóng)專項資金實施項目庫滾動管理，省級主管部門、市縣財政部門審核排序后，由省級財政統(tǒng)籌研究提出預算安排建議。中央農(nóng)口部門預算管理水平進一步提升，水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國氣象局在中央部門預決算評比、績效管理考核中，多次榮獲一等獎。

“十二五”期間，特別是黨的十八大以來，面對錯綜復雜的國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境、多發(fā)頻發(fā)的自然災害，以習近平同志為總書記的黨中央高度重視“三農(nóng)”發(fā)展，采取了一系列政策措施，開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐收、農(nóng)民生活顯著改善、農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的新局面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為了經(jīng)濟社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“壓艙石”。財政支農(nóng)政策是黨的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的重要組成部分，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村穩(wěn)定健康發(fā)展，發(fā)揮了重要的基礎和支柱作用。這些成績的取得，歸功于黨中央、國務院及地方各級黨委政府的正確領導，歸功于財政部黨組的正確領導，離不開全體農(nóng)財干部的辛勤付出，當然也離不開各級農(nóng)口部門和農(nóng)村綜合改革工作小組成員單位的大力支持。在此，我代表財政部農(nóng)業(yè)司和綜改辦向大家表示衷心的感謝。

五年來，財政支農(nóng)改革發(fā)展成績來之不易，經(jīng)驗彌足珍貴，體會極為深刻。第一，必須堅持依法理財。始終用制度、規(guī)矩、紀律管人、管事、管錢。健全管理制度，理順管理流程，強化內(nèi)部控制，不斷提高資金使用效益，有效保障資金安全和干部安全。第二，必須堅持科學發(fā)展。制定政策既要注重頂層設計，又要契合基層需要，統(tǒng)籌兼顧當前與長遠、局部與整體、東部與中西部、國內(nèi)與國際。在支持保障國家糧食安全的同時，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。第三，必須堅持主動作為。把握“與其被動買單，不如主動請客”的工作方法，對符合改革發(fā)展方向、符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際，看清看準的事，大膽推進，開拓創(chuàng)新。要主動加強政策研究，及時跟進發(fā)現(xiàn)問題，增強財政部門話語權。第四，必須堅持群眾觀念。把農(nóng)民群眾的根本利益作為工作的出發(fā)點和落腳點，不折不扣落實好黨的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，加強作風建設、紀律建設和隊伍建設，以“三嚴三實”要求推動各項財政支農(nóng)工作。

在看到成績的同時，我們也要清醒認識到存在的差距和不足。例如，政策設計的可操作性有待進一步提升，資金管理的水平有待進一步提高，改革創(chuàng)新的魄力有待進一步增強等。這些問題都需要高度重視，采取有效措施加以解決。

二、準確把握“十三五”時期財政支農(nóng)工作面臨的新形勢和新要求

研究、謀劃、推動“十三五”財政支農(nóng)工作，必須立足于黨和國家戰(zhàn)略全局，準確把握“三農(nóng)”工作、財政工作的新形勢和新要求。

（一）全面建成小康社會明確了約束性新任務。

到2020年全面建成小康社會，是我們黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標。全面建成小康社會的核心是全面，包括：覆蓋的人群全面，不讓一個人掉隊；涵蓋的地域全面，東中西部、城市農(nóng)村一道邁入小康；涉及的領域全面，經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體發(fā)展。全面建成小康社會的重點是農(nóng)村，解決好“三農(nóng)”問題是全面建成小康社會最突出、最艱巨、最繁重的任務。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域全面建成小康社會的主要任務，可以用三句話來概括。一是“三個一億人”。即，到2020年，要解決約1億進城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚區(qū)和城中村改造，約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化。十八屆五中全會要求，加快落實中央確定的使1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶的目標?！耙粌|人進城”，實質(zhì)上是如何同步推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的問題。二是“農(nóng)民收入倍增”，就是到2020年城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，重點和難點是如何持續(xù)增加農(nóng)民收入。三是“幾千萬人脫貧”，就是到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，按照最新的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至目前還有5575萬農(nóng)村貧困人口，這是如何支持精準扶貧、精準脫貧的問題。完成這三大任務，我們具備很多有利條件，也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。

1.同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化問題。

新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關系密切，二者相互促進、相輔相成。第一，推動新型城鎮(zhèn)化有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，拓寬農(nóng)民就業(yè)和增收渠道。非農(nóng)務工收入已經(jīng)成為農(nóng)民的重要收入來源，通過發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，能夠為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收提供產(chǎn)業(yè)支撐。第二，推動新型城鎮(zhèn)化有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地集約化利用，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。第三，推動新型城鎮(zhèn)化有利于帶動新農(nóng)村建設，促進城鄉(xiāng)公共服務均等化。中央明確提出，要把國家財政支持的基礎設施建設重點放在農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通、共建共享。

城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，但目前最大的問題也是“農(nóng)民進城”問題，農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務。此外，“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化的問題非常突出。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮(zhèn)建設，浪費了大量耕地資源，既威脅了國家糧食安全和生態(tài)安全，又加大了地方政府性債務等風險。

我們之所以關注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化的關系問題，因為它與財政支農(nóng)工作密切相關。一方面，我們有一些政策與城鎮(zhèn)化直接相關，比如，建制鎮(zhèn)示范試點、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證、易地扶貧搬遷等政策。另一方面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域的很多問題都是在快速城鎮(zhèn)化的背景下出現(xiàn)的，財政支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護、農(nóng)村發(fā)展等方面的很多政策，也與城鎮(zhèn)化問題間接相關。因此，樓繼偉部長多次強調(diào)，研究農(nóng)業(yè)問題，要與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合起來。

2.促進農(nóng)民持續(xù)增收問題。

黨的農(nóng)村政策好不好，農(nóng)民最直接的感受是腰包鼓不鼓、獲得感強不強。城鄉(xiāng)居民收入倍增計劃能不能實現(xiàn)，關鍵取決于農(nóng)民收入能不能加快增長。

2014年，我國農(nóng)民人均可支配收入首次突破1萬元大關，2015年達到11422元，五年平均增長了9.6%。更為重要的是，自2010年開始，我國農(nóng)民收入增幅連續(xù)六年高于GDP增幅、高于城鎮(zhèn)居民收入增幅。需要注意的是，這里講的是增速的概念，并且這個增速是以低基數(shù)為前提的。從城鄉(xiāng)居民收入差值來看，差距一直在拉大。因此，農(nóng)民持續(xù)增收的任務依然非常艱巨，面臨更大考驗。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本抬升，競爭力不足，務農(nóng)增收困難。2011年以來我國糧食生產(chǎn)收益明顯下滑，僅靠農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營實現(xiàn)持續(xù)大幅增收很難。另一方面，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合程度不夠，經(jīng)濟下行壓力大，非農(nóng)收入增長困難。不少地方農(nóng)民工返鄉(xiāng)人數(shù)呈現(xiàn)增加趨勢，但目前農(nóng)村市場能夠提供的收入水平依然是有限的。今后要依靠農(nóng)民合作社、村級集體經(jīng)濟等平臺，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，拓寬農(nóng)民增收致富渠道。

“十三五”規(guī)劃綱要提出，今后五年農(nóng)民收入年均增長要保持在6.5%以上。這個目標如果能達到，就可以實現(xiàn)到2020年農(nóng)民收入翻番。增加農(nóng)民收入的主要途徑包括：一是大力支持發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的質(zhì)量和效益。大規(guī)模建設高標準農(nóng)田，提高農(nóng)業(yè)機械化和農(nóng)業(yè)科技水平，大力發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化和規(guī)?；潭?，實現(xiàn)節(jié)本增效。二是促進一二三產(chǎn)業(yè)融合。通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、電子商務、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、特色種養(yǎng)等新業(yè)態(tài)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)附加值，讓農(nóng)民更多地分享農(nóng)業(yè)增值的收益。三是推動農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，通過盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，特別是經(jīng)營性資產(chǎn)，讓農(nóng)民得到更多的財產(chǎn)性收入。四是同步推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，減少農(nóng)民，富裕農(nóng)村。

3.支持脫貧攻堅問題。

黨的十八大以來，中央把扶貧開發(fā)工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的重點工作，擺在更加突出的位置。十八屆五中全會以后，召開的第一個中央工作會議就是中央扶貧開發(fā)工作會議。2015年11月底，又印發(fā)了《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》。今年“兩會”上，習近平總書記、李克強總理在多個場合都強調(diào)，要堅決守住民生底線，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

我們要牢記脫貧攻堅的總體目標：“到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障，實現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”

（二）推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化面臨著結(jié)構性新難題。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化取得明顯進展，是經(jīng)濟保持中高速增長的重要內(nèi)容，也是“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標。近十幾年，我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設邁出了堅實步伐，但與經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的要求相比，農(nóng)業(yè)面臨的問題也越來越突出。農(nóng)業(yè)發(fā)展的矛盾和難題，突出表現(xiàn)在結(jié)構方面，主要在供給側(cè)。當前農(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)構性問題，主要體現(xiàn)在三個方面。

1.農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用格局不合理。

不合理的農(nóng)業(yè)資源開發(fā)利用格局，是導致農(nóng)業(yè)資源緊張、環(huán)境壓力過大、農(nóng)業(yè)發(fā)展不可持續(xù)的主要原因。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局與水土資源條件不匹配。一些地區(qū)水資源短缺，過多種植高耗水作物，導致地下水位不斷下降，進而出現(xiàn)河流干涸、湖泊萎縮、地面沉降、海水入侵等一系列問題。二是耕地利用強度超過承載力。我國是世界上耕地復種率最高的國家之一，耕地利用強度已達到使用的極限。耕地的過度利用，導致土壤養(yǎng)分失衡、基礎地力不斷下降。三是過度開墾草原、濕地。

2.農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構性失衡。

失衡的典型表現(xiàn)就是供不應求與供過于求并存。一方面，有效供給沒能很好適應需求變化，消費者對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、信譽保障的較高要求難以滿足。隨著居民收入水平逐步上升，模仿型排浪式消費階段基本結(jié)束，個性化、多樣化消費漸成主流，對產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求也越來越高。比如奶粉，一句話概括是“洋奶粉脫銷，國產(chǎn)奶粉滯銷”。又如大豆，中國從有著幾千年種植歷史的大豆原產(chǎn)國，變成了世界上最大的大豆進口國。另一方面，部分品種生產(chǎn)過剩，出現(xiàn)糧食產(chǎn)量、庫存量、進口量“三量齊增”的怪象。

3.農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構堪憂。

受農(nóng)產(chǎn)品價差及關稅政策等因素影響，我國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易格局存在著結(jié)構性問題。一是農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不強。雖然我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易總量逐年增長，但農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構及實力仍處于較低競爭水平，禽肉、豬肉、新鮮蔬菜等勞動密集型農(nóng)產(chǎn)品具有比較優(yōu)勢，而小麥、油菜籽、大豆等土地密集型農(nóng)產(chǎn)品缺乏國際競爭力。二是農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價格倒掛的趨勢短期內(nèi)難以改變。國際農(nóng)產(chǎn)品價格大幅跌落，國內(nèi)糧價受托市收購價格支撐則長期維持高位。三是關稅保護水平不足。我國農(nóng)產(chǎn)品進口的平均關稅只有15.2%，是世界平均水平的四分之一。

因此，只有立足需求進行生產(chǎn)，才能解決供需結(jié)構失衡的問題，這就要求我們，要根據(jù)形勢變化及時調(diào)整完善財政支農(nóng)政策。有關部門正在開展這方面的相關研究。農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整與確保國家糧食安全是相輔相成的。越是在糧食生產(chǎn)形勢好的時候，越要重視糧食安全問題。習近平總書記強調(diào)，農(nóng)業(yè)是戰(zhàn)略問題，現(xiàn)在出現(xiàn)的問題是發(fā)展中的問題，不能因為這些技術性問題影響戰(zhàn)略問題。一旦出問題，下多大力氣都難緩過來。

（三）深化財稅體制改革提出了變革性新要求。

1.財政收支矛盾加劇導致支農(nóng)投入受到影響。

去年以來，經(jīng)濟增速放緩和PPI連續(xù)下降，隨著去庫存、去產(chǎn)能等工作的推進，以及對影子銀行、土地財政等的規(guī)范管理，財政收入形勢可能更加嚴峻。與此同時，財政支出剛性增長趨勢沒有改變，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構、促改革、惠民生、防風險等增支需求仍然較大。同時，支出結(jié)構僵化、過高承諾、資金使用效益不高等問題仍然比較突出。在這種嚴峻的收支形勢下，繼續(xù)保持財政支農(nóng)投入大幅度增長是不可能的。但需要看到的是，雖然增量減少了，增幅下降了，但經(jīng)過這么多年的快速增長，財政支農(nóng)資金的總體規(guī)模還是很大的。同時，資金使用存在多頭管理、分散安排、效益不高等問題，進行結(jié)構優(yōu)化的潛力也很大。當前，用好存量資金、強化管理，既有很強的緊迫性，也有更多的現(xiàn)實意義。

2.財政供給方式變化要求支農(nóng)政策作出調(diào)整。

深化財稅體制改革的一項重要內(nèi)容是改進預算管理制度。十八屆三中全會《決定》明確提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”。去年以來，部里部署開展了一項工作，要求對在收入高增長時期支出標準過高、承諾過多等不可持續(xù)支出或政策性掛鉤支出，要在合理評估的基礎上及時壓減。因此，隨著財政經(jīng)濟形勢的變化，財政收支政策會發(fā)生較大的調(diào)整，將更加強調(diào)保障財政支出的可持續(xù)性。在這種影響下，財政供給方式正發(fā)生深刻變化，政策工具的運用、支持方式的選擇都與過去有所不同?；镜膶蚴牵河擅糠倍唷⒌托У呢斦a貼逐步向綠色生態(tài)為導向的補貼政策轉(zhuǎn)變，由以財政補助為主向補助、基金、貼息、擔保等工具綜合應用轉(zhuǎn)變，財政資金從市場競爭性領域逐步退出。這對我們進一步調(diào)整完善財政支農(nóng)政策體系提出了更高要求。

3.財政績效理念深化要求強化支農(nóng)資金管理。

加強預算績效管理是深化財稅體制改革的重要方面。績效目標將作為部門預算安排的重要依據(jù)，未按要求設定績效目標的項目支出，不得納入項目庫管理，也不得申請部門預算資金。專項轉(zhuǎn)移支付都要按要求設定績效目標，未按要求設定績效目標或設定不合理的且不按要求調(diào)整的，不得進入專項轉(zhuǎn)移支付預算安排和資金分配流程。

預算績效管理對強化支農(nóng)資金管理提出了新的要求。我們推進支出結(jié)構調(diào)整，要堅持以績效為導向，以考評結(jié)果為依據(jù)，對績效目標不清楚，績效評價結(jié)果不理想的資金和項目，要堅決調(diào)整甚至予以歸并取消。按照要求，每一項資金都要設定績效目標和開展績效評價，這就要求我們進一步完善管理制度，切實強化資金監(jiān)管，把“用錢必問效、無效必問責”的觀念融入到資金分配、使用、管理的每個環(huán)節(jié)。

總的來看，“十三五”時期，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)在動因?qū)l(fā)生深刻變化，面臨的內(nèi)外部矛盾將更加錯綜復雜。財政支農(nóng)工作，正處于一個新的歷史階段，我們的起點之高前所未有，面對的矛盾之多前所未有，肩負的任務之重前所未有，必須堅定信心，迎難而上，搶抓機遇，主動作為，實現(xiàn)化危為機、變壓力為動力，努力開創(chuàng)財政支農(nóng)事業(yè)新局面。

三、扎扎實實做好“十三五”時期及2016年財政支農(nóng)工作

（一）“十三五”時期財政支農(nóng)工作的總體思路和主要任務。

1.總體思路?！笆濉睍r期，財政支農(nóng)工作要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，以發(fā)展新理念為引領，按照新一輪財稅體制改革的安排部署，以財政支農(nóng)政策供給改革推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，增進農(nóng)民福祉，同步實現(xiàn)農(nóng)村小康。

2.主要任務。著力重構一個體系、實現(xiàn)兩個安全、打贏三大戰(zhàn)役，為促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。

著力重構一個體系。即，順應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢，落實五大發(fā)展理念，把握創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，以涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌為抓手，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構，穩(wěn)妥推進部門職能轉(zhuǎn)變，探索合理劃分中央和地方支農(nóng)事權及支出責任，逐步推動財政支農(nóng)政策供給側(cè)改革，重構財政支農(nóng)政策體系，使政策目標更加準確、政策措施更加切實、政策作用更加有效。

著力實現(xiàn)兩個安全。即，保障國家糧食安全和生態(tài)安全，既要糧食滿倉，也要綠水青山。一方面，支持實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，保證糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，實現(xiàn)水平更高、內(nèi)涵更深的糧食安全。不僅是數(shù)量上的安全，而且是質(zhì)量上的安全；不僅是國內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到鞏固和加強，而且是農(nóng)業(yè)對外合作能力得到明顯提升，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場兩種資源的能力大大增強；不僅是當期的供給安全，而且是形成未來的可持續(xù)供給能力。另一方面，把支持綠色發(fā)展放在更加突出的位置，著力加強農(nóng)林生態(tài)保護與治理，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展方式發(fā)生實質(zhì)轉(zhuǎn)變，逐步從主要追求產(chǎn)量和依賴資源消耗的粗放經(jīng)營，轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，初步實現(xiàn)“產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好”。

著力打贏三大戰(zhàn)役。即，脫貧攻堅戰(zhàn)、結(jié)構調(diào)整戰(zhàn)、農(nóng)民增收戰(zhàn)。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，就是要實現(xiàn)我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，進一步縮小城鄉(xiāng)差距。打贏結(jié)構調(diào)整戰(zhàn)，就是要向不合理的農(nóng)業(yè)結(jié)構宣戰(zhàn)，調(diào)整種植結(jié)構、產(chǎn)業(yè)結(jié)構、生產(chǎn)布局，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，全面推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革，增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁和活力。打贏農(nóng)民增收戰(zhàn)，就是要始終把增進農(nóng)民福祉作為財政支農(nóng)政策的重要目標，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，健全利益分享機制，保障農(nóng)民收入持續(xù)增加。

（二）認真抓好2016年財政支農(nóng)重點工作。

2016年是“十三五”的開局之年，也是全面建成小康社會決勝階段的首戰(zhàn)之年，做好今年的財政支農(nóng)工作非常重要。

1.關于支農(nóng)投入與管理問題。

（1）通過機制創(chuàng)新來加大投入。按照“保障重點，壓縮一般”的要求，將資金更多地向脫貧攻堅、適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等領域傾斜。同時，充分發(fā)揮財政資金的引導和杠桿作用，鼓勵和引導社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。

（2）通過整合統(tǒng)籌來增強合力。涉農(nóng)資金整合工作已經(jīng)開展了10年，各方面對這項工作的認識也逐漸達成了一致。當前，涉農(nóng)資金整合已經(jīng)迎來了歷史上最好的時機。我們將從中央、省、市、縣多個層級，上下聯(lián)動，共同推進涉農(nóng)資金整合。一是積極加大源頭整合。按照《國務院關于印發(fā)推進財政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》要求，逐步將涉農(nóng)資金整合為農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、水利發(fā)展、林業(yè)改革發(fā)展、農(nóng)村社會發(fā)展、扶貧開發(fā)等六類。我們已經(jīng)對農(nóng)業(yè)司管理的轉(zhuǎn)移支付整合提出了一個初步方案?？傮w思路是進一步大幅減少專項個數(shù)，梳理和重設支出方向，賦予地方統(tǒng)籌使用自主權。同時，擴大因素法分配比例，改革績效評價方法，加強配套制度建設。省級及以下層面也要提前研究部署，認真做好謀劃。二是認真抓好各項試點。按照點面結(jié)合的原則，著力抓五個方面試點工作。面上，抓好支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點。點上，抓好黑龍江“兩大平原”涉農(nóng)資金整合、省級涉農(nóng)資金管理改革、湖南省高標準農(nóng)田整合、市縣涉農(nóng)資金整合優(yōu)化等試點。這些試點都是遵循黨中央、國務院要求，按照中央指導、地方自主的原則，凡是授權范圍內(nèi)的事項，試點地區(qū)都可以大膽創(chuàng)新，允許試錯，但方向性不能有錯，低級錯誤不能有。試點要注意加強制度建設，確保整合后的資金使用管理有法可依，強化事中監(jiān)控和事后評價，確保完成試點任務。對于非試點地區(qū)而言，可以在現(xiàn)有政策框架內(nèi)，繼續(xù)探索其他有效的整合模式，著重從機制上進行創(chuàng)新。要防止邊整合邊形成新的分散。

（3）通過強化管理來提質(zhì)增效。去年，涉農(nóng)資金專項整治行動發(fā)現(xiàn)的問題中，以違規(guī)問題為主，且集中在資金撥付、項目建設等環(huán)節(jié)，項目管理類資金問題發(fā)生比例高于普惠性補貼資金，西部地區(qū)問題發(fā)生比例高于中部地區(qū)。針對這些問題，今年要重點抓好兩方面工作。一方面，要鞏固專項整治行動成果。對于已經(jīng)完成整改的省份，要及時組織開展“回頭看”，確保整改全面、徹底、到位。對于還沒有完成整改的省份，要提高思想認識，增強緊迫意識，采取有效措施，加快工作進度。另一方面，要建立健全長效機制。改進和加強涉農(nóng)資金管理永遠在路上。要通過分析問題背后的深層次原因，從體制機制上找到解決問題的辦法。

2.關于支持脫貧攻堅問題。

（1）支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點。根據(jù)黨中央、國務院有關要求，財政部牽頭研究起草并以國務院辦公廳名義印發(fā)了《關于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》（國辦發(fā)〔2016〕22號，以下簡稱《意見》）。改革的核心，是把一部分財政資金的配置權力徹底下放給貧困縣。中央將在制度和規(guī)劃等方面，盡最大努力給大家松綁。這項工作涉及范圍廣，推進難度大，國務院領導、部領導和農(nóng)業(yè)司都傾注了很多心血，花費了很大精力。為溝通協(xié)調(diào)相關部門達成一致意見，財政部堅持主動作為，勇于擔當，自我革命，推動《意見》在中央政策層面取得重大突破。各省對改革試點要負總責，精心挑選領導班子堅強有力、工作基礎好、脫貧攻堅任務重的貧困縣開展試點，加強工作指導。同時，按照放管結(jié)合的原則，加強資金監(jiān)管，強化考核評價，落實獎懲措施，確保試點順利推進。

（2）支持易地扶貧搬遷打好脫貧攻堅揭幕戰(zhàn)。各地要準確把握和落實好政策，確保搬遷群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。一是瞄準建檔立卡搬遷對象，妥善處理精準搬遷和整村搬遷的關系。汪洋副總理明確指示，易地扶貧搬遷對象是建檔立卡系統(tǒng)摸出的1000萬需搬遷的貧困人口，這是搬遷任務和資金分配的基礎，中央給的是這1000萬人的錢。建檔立卡不準確的，予以調(diào)整，將來按人驗收。與建檔立卡貧困戶同步搬遷的其他農(nóng)戶所需建房資金，由各地統(tǒng)籌其他資源、農(nóng)戶自籌資金予以解決，安置區(qū)基礎設施建設可一并統(tǒng)籌規(guī)劃。二是節(jié)約使用各項搬遷資金，中央鼓勵各省根據(jù)當?shù)貙嶋H，統(tǒng)籌考慮建設成本等因素，制定差異化的補助標準，而不是“一刀切”地按照20萬元標準投資建設。要防止因貧困搬遷戶和隨遷的非貧困搬遷戶建房補助標準差異太大而激發(fā)社會矛盾。各地要按照中央要求，合理研究確定投資和補助標準，把補助的建檔立卡貧困戶人均住房面積控制在25平米以內(nèi)，不搞高標準建設。易地扶貧搬遷任務完成后，項目資金如有結(jié)余，可以調(diào)劑用于易地扶貧搬遷貸款還本付息和搬遷建檔立卡貧困人口后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是高度重視防控債務風險，加強搬遷相關資金的監(jiān)管。比如，承貸操作不規(guī)范形成的風險。市場化實施主體是籌資承貸主體，也是還本付息主體；易地扶貧搬遷貸款屬于企業(yè)債務，不納入地方政府債務；政府通過貸款貼息和政府購買服務等方式給予支持，并不承擔無限擔保責任。各地要據(jù)此規(guī)范實施主體的貸款籌資，避免企業(yè)貸款轉(zhuǎn)變成政府債務。又如，過度融資產(chǎn)生的風險。按照規(guī)定，各地用于非貧困戶搬遷的貸款，將不能享受中央的貼息、還款支持等相關政策。從了解情況看，各地搭車搬遷的非貧困戶規(guī)模不小，財力是否有保障，貸款償還壓力如何，大家一定要做好精算平衡，防止過度融資。再如，貸款違約風險。易地扶貧搬遷貸款周期長，要未雨綢繆，提前制定還款計劃，明確還款資金來源。統(tǒng)籌安排預算資金，特別是要充分用好城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，土地出讓形成的純收益，優(yōu)先用于易地扶貧搬遷貸款還本付息。還有，資金監(jiān)管不到位的風險。委托市場化主體實施易地扶貧搬遷，資金從國庫賬戶支付企業(yè)賬戶，管理風險相對更大，監(jiān)管更加不能放松。各地要監(jiān)督實施主體做好分賬核算，強化后續(xù)貸款和貼息資金管理。此外，要加強扶貧搬遷項目管理，對完工項目逐一驗收、核對銷號，把好事辦好。

（3）支持探索資產(chǎn)收益扶貧模式。對于這項工作，我們總的態(tài)度是，鼓勵地方因地制宜，大膽嘗試。要注意以下幾個關鍵問題。一是用于資產(chǎn)收益扶貧的資金，不僅包括財政專項扶貧資金，還包括其他相關涉農(nóng)資金?？梢园鸦I資來源擴大到投入貧困地區(qū)農(nóng)田水利基礎設施建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、并能產(chǎn)生穩(wěn)定經(jīng)營收益的其他財政支農(nóng)資金。還可以把貧困戶可獲益資產(chǎn)的范圍進一步擴大到水電、礦產(chǎn)等資源開發(fā)領域，讓貧困人口分享資源開發(fā)收益。二是探索資產(chǎn)收益扶貧要依據(jù)本地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，找準資產(chǎn)收益扶貧與特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合點，做大做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)扶貧開發(fā)由短期“輸血”向長期“造血”轉(zhuǎn)變。三是探索資產(chǎn)收益扶貧要求不改變資金用途，折股量化的是財政投入形成的資產(chǎn)而非資金本身。不能簡單地把相關涉農(nóng)資金直接投資入股，而是把相關資金投入設施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，折股量化給貧困村和貧困戶。開展資產(chǎn)收益扶貧，既要保障原有政策的既定目標和建設任務能夠順利實現(xiàn)，又要認真研究財政資金投入市場化經(jīng)營主體的適宜方式，建立退出機制，防止一些地方直接用財政資金投資經(jīng)商辦企業(yè)，投入一些高風險的行業(yè)，甚至出現(xiàn)利益輸送、騙取套取財政資金等問題。財政投入形成的物化資產(chǎn)，要有利于貧困群眾參與項目建設和后續(xù)監(jiān)管。要牢固樹立風險意識，加強對自然風險、市場風險、金融風險、企業(yè)經(jīng)營風險、企業(yè)道德風險的研判和防范。四是量化股權分配向貧困群眾傾斜并動態(tài)調(diào)整，確保貧困群眾優(yōu)先受益。股權分配方案各地可結(jié)合實際確定，但要重點向貧困戶傾斜，特別是將無勞動能力或弱勞動能力的貧困家庭作為優(yōu)先支持對象，增加配置股份，幫助其獲得穩(wěn)定的收益分紅。政府部門要承擔起協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督的責任，引導建立合理的利益分配機制。達到精準效果，對貧困人口的精準識別和動態(tài)調(diào)整非常關鍵。要定期開展貧困人口動態(tài)調(diào)整，做好扶貧政策與低保、殘疾人扶持政策的銜接。

3.關于支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題。

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是一整套系統(tǒng)的理念，涵蓋了糧食生產(chǎn)、結(jié)構調(diào)整、生態(tài)建設、經(jīng)營體系、農(nóng)民增收等各個方面。財政支持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，要把握好以下幾個平衡。一是發(fā)展和保護的平衡。一方面，強調(diào)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展不能因噎廢食，因為強調(diào)保護而限制發(fā)展?！笆濉睍r期，仍然要強調(diào)大力支持糧食生產(chǎn)，“氣只能鼓不能泄”。調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構，大力支持高標準農(nóng)田建設和農(nóng)田水利建設，積極推進區(qū)域規(guī)?；咝Ч?jié)水灌溉，把國家糧食安全目標落實到每一塊耕地上，真正實現(xiàn)藏糧于地。同時，要突出支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，通過資金和政策傾斜，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化和規(guī)模化程度，提高全要素生產(chǎn)率。加快形成培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，撬動規(guī)模化經(jīng)營主體增加生產(chǎn)性投入。另一方面，要站在供給側(cè)結(jié)構性改革的高度，對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局與結(jié)構重新審視。對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴重退化地區(qū)要予以重點保護，安排一定面積的耕地用于休耕輪作，對于產(chǎn)量很低、對生態(tài)破壞很大的陡坡耕地和沙化地，要堅決退下來，實行退耕還林。二是國家利益和農(nóng)民利益的平衡。保障國家糧食安全和生態(tài)安全，事關國家核心利益。盡快增收致富，是農(nóng)民利益的主要訴求。只有實現(xiàn)國家利益與農(nóng)民利益的平衡，政策才可能持續(xù)。三是產(chǎn)業(yè)可持續(xù)和財政可持續(xù)的平衡。單純依靠財政補助，不僅財政很難持續(xù)，而且不利于產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。要在政策引導和機制設計上下功夫，總結(jié)提煉出成本可控、技術可行、可推廣復制的路徑。比如，地下水超采區(qū)綜合治理，要更多發(fā)揮市場機制作用，積極推進引入社會資本試點、小型水利工程建管一體化改革、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、水權制度改革等。又如，草原生態(tài)保護補助獎勵政策，關鍵在于制定促進農(nóng)牧民增收的配套政策，既要推動現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)禁牧不禁養(yǎng)、減畜不減肉，又要加快促進牧民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，拓展農(nóng)牧民持續(xù)增收空間。

關于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，我想強調(diào)五項工作。一是支持農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設，做好“田”和“水”兩篇大文章。“田”就是要劃定并保護好永久基本農(nóng)田，建設高標準農(nóng)田，提升耕地質(zhì)量。同時，圍繞增加耕地產(chǎn)出，推廣先進適用農(nóng)業(yè)科技，提高農(nóng)機裝備應用水平?！八本褪且獔猿植恍讣訌娹r(nóng)田水利建設，推動江河湖庫綜合整治，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎。要按照五大發(fā)展理念要求，從一些舊思維中跳出來，更加注重機制創(chuàng)新和運用全社會力量，通過水利資金的精準管理和水利政策的精準發(fā)力，支持統(tǒng)籌解決好水短缺、水災害、水生態(tài)、水環(huán)境等問題。此外，要加快推動農(nóng)業(yè)氣象服務體系和農(nóng)村氣象災害防御體系建設，促進氣象為農(nóng)服務轉(zhuǎn)型升級。二是支持農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整。找準支持結(jié)構調(diào)整的著力點，集中發(fā)力。樹立糧食安全意識，保障“谷物基本自給、口糧絕對安全”。強化市場意識，堅持以市場為導向，以增收為目標，著力支持發(fā)展地方優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，針對細分的農(nóng)產(chǎn)品市場，滿足多層次需求。增強緊迫意識，對明顯不合理的供給結(jié)構及時進行調(diào)整，抓好“糧改飼”、“米改豆”等試點工作，做好政策銜接配套，防止農(nóng)民因種植結(jié)構調(diào)整導致減收。三是新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策。在財力緊張的背景下，今年中央財政新增安排補獎資金20多億元，充分體現(xiàn)了對草原生態(tài)保護的重視。關于各地普遍反映國土二調(diào)中草原面積有所增加問題，從中央層面解決，基本上是攤薄畝均補助標準，難以解決實際問題。省里可以從完善實施方案角度想辦法，通過省級財政安排資金、合理設計“封頂保底”措施、以及禁牧轉(zhuǎn)為草畜平衡區(qū)結(jié)余資金等多渠道解決，盡量做到應補盡補，我們在安排草原績效獎勵資金時也會考慮相關因素。四是擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模政策。2015年底，經(jīng)請示國務院同意，我部聯(lián)合國家發(fā)改委等7個部門印發(fā)了《關于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》，提出將確需退耕還林還草的25度以上坡耕地基本農(nóng)田調(diào)整為非基本農(nóng)田，并實施退耕還林還草。關于嚴重污染耕地，是否需采取退耕還林還草的治理措施、是否需改變土地用途等，應根據(jù)當?shù)鼐唧w情況研究確定，國家不作硬性規(guī)定；關于陡坡梯田和重要水源地15—25度坡耕地，由于實際退耕面積需考慮分布位置、農(nóng)民的退耕意愿等多種因素，且要兼顧保護歷史文化遺產(chǎn)的需要，因此不要求“十三五”時期全部實行退耕。需要強調(diào)的是，推進新一輪退耕還林還草要與推進扶貧開發(fā)工作有機結(jié)合，使之成為貧困地區(qū)脫貧致富的有效手段。五是天然林保護全覆蓋政策。2016年，中央財政將新增資金，擴大全面停止天然林商業(yè)性采伐的范圍，并進一步提高天然林資源保護工程各項補助和森林生態(tài)效益補償標準。同時，中央財政將進一步完善東北重點國有林區(qū)全面停伐補助政策。各地既要把中央財政安排的資金管好用好，也要加大地方財政對天然林保護的投入力度。

4.關于推進農(nóng)業(yè)領域重點改革問題。

（1）農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革。經(jīng)報國務院批準，今年農(nóng)業(yè)“三項補貼”改革將在全國推開。農(nóng)業(yè)“三項補貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護補貼”后，政策目標包含耕地地力保護和糧食適度規(guī)模經(jīng)營兩項。

用于耕地地力保護的補貼直接發(fā)放給農(nóng)民，從2015年試點情況看，農(nóng)民對補貼資金發(fā)放時間比較關注，今年中央資金即將撥付到各省，各地要加快補貼資金測算和發(fā)放進度，原則上6月底之前要發(fā)放到位。補貼發(fā)放依據(jù)，可以是二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積或糧食種植面積等，具體以哪一種或哪幾種類型面積進行補貼，由各地結(jié)合實際確定，但無論采取哪種形式，都要實現(xiàn)“三補合一”發(fā)放。同時，要探索引導農(nóng)民采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機肥等改善耕地地力耕作方式的有效措施。

用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營的資金，近幾年主要用于支持農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設。目前，國家農(nóng)擔公司籌建工作進展順利。在業(yè)務范圍上，我們考慮，國家農(nóng)擔公司主要面向省級農(nóng)擔機構開展再擔保業(yè)務，同時也提供政策業(yè)務指導、行業(yè)行為規(guī)范、風險救助、人才培養(yǎng)等服務，不直接從事與省級農(nóng)擔機構有業(yè)務沖突的直接擔保業(yè)務。各地要盡快建成省級農(nóng)業(yè)擔保體系，加快縣級農(nóng)擔建設力度，鼓勵以分支機構或分公司形式組建縣級機構。農(nóng)業(yè)信貸擔保體系成功與否，衡量標準關鍵在于兩點：一是做好風險防控實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營；二是擴大面向適度規(guī)模經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務規(guī)模。

（2）農(nóng)業(yè)水價綜合改革。2016年1月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》，明確了改革的總體要求和任務措施。各地要進一步統(tǒng)一思想認識，抓好改革任務。一是將農(nóng)田水利建設和機制創(chuàng)新緊密結(jié)合。按照“先建機制，后建工程”的原則，把農(nóng)業(yè)水價綜合改革、農(nóng)田水利設施產(chǎn)權制度改革和運行管護機制創(chuàng)新作為項目建設的前置條件。各級財政部門在安排農(nóng)田水利資金時，要重點向改革積極性高、工作有成效的地區(qū)傾斜。繼續(xù)支持完善農(nóng)田水利工程體系，加大對末級渠系改造的投入，完善計量供水設施，落實維修養(yǎng)護責任，保障工程良性運行。二是建立可持續(xù)的精準補貼和節(jié)水獎勵機制。多渠道籌集精準補貼和節(jié)水獎勵資金，在完善水價形成機制的基礎上，對定額內(nèi)用水成本與運行維護成本之間的差額進行補貼，根據(jù)節(jié)水量對采取節(jié)水措施、調(diào)整種植業(yè)結(jié)構節(jié)水的用戶給予獎勵，調(diào)動農(nóng)民參與改革的積極性。

（3）部門預算管理改革。一是加快預算執(zhí)行進度，盡量減少結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，充分發(fā)揮財政資金效益。二是進一步做好部門預算項目庫儲備，應該納入評審范圍的要全部進行評審，為下年預算編制盡早做好準備。三是突出部門事業(yè)發(fā)展重點，提前研究、合理設置部門預算里的項目，性質(zhì)相同、用途相近的項目要進一步整合統(tǒng)籌使用。四是進一步適應專員辦轉(zhuǎn)型后工作職能，積極做好與專員辦在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督檢查中的銜接工作。

此外，對于中央已經(jīng)作出部署的其他改革工作，各地要按照有關要求，積極予以推進，確保各項任務落到實處。對于農(nóng)墾改革發(fā)展工作，要積極配合有關部門，認真落實好農(nóng)墾改革發(fā)展指導意見有關扶持政策，支持做好農(nóng)墾綜合生產(chǎn)能力建設，制定辦社會職能改革、創(chuàng)新國有資產(chǎn)和土地使用管理、完善社保政策等配套文件。對于國有林場國有林區(qū)改革工作，要本著“花錢買機制”的原則，推進機構轉(zhuǎn)型，創(chuàng)新管護方式，促進政企分開。

5.關于深化農(nóng)村綜合改革問題。

（1）完善鄉(xiāng)村治理機制。鄉(xiāng)村治理問題屬于公共治理范疇，涉及到社會管理制度和農(nóng)村社會各階層利益訴求表達機制。完善鄉(xiāng)村治理機制，就是要堅持以簡政放權和發(fā)展基層民主為重點，加快建立黨領導下的以政府為主導、村級自治組織為基礎、集體經(jīng)濟組織為支撐、社會組織為協(xié)同、農(nóng)民群眾廣泛參與的鄉(xiāng)村治理新機制。從財政角度來講，要做好以下幾項工作。一是落實和完善村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障政策，推動村干部報酬和辦公經(jīng)費落實到位。二是支持以村民會議和村民代表會議為基礎，以發(fā)展公益事業(yè)和公共服務為載體，加強基層協(xié)商民主建設，創(chuàng)新議事形式，豐富議事內(nèi)容，規(guī)范議事程序，強化決策執(zhí)行力。三是把培育農(nóng)村服務性、公益性、合作性和互助性社會組織，作為完善鄉(xiāng)村治理機制的重要環(huán)節(jié)，積極研究支持其參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務管理的相關政策措施。四是采取多種形式扶持村集體經(jīng)濟發(fā)展，壯大村集體經(jīng)濟，增強服務功能。

（2）扎實開展扶持村級集體經(jīng)濟發(fā)展試點工作。一是做好選點工作。要綜合考慮區(qū)域代表性、地方政府積極性和村干部工作能力等因素，重點向糧食主產(chǎn)區(qū)和貧困地區(qū)傾斜。發(fā)展村級集體經(jīng)濟，帶頭人的作用很關鍵，至少要具備以下三方面素質(zhì)。首先在村里要具有一定的威信。其次要有一定的市場眼光，能夠適應市場競爭。最后也是最重要的，要有奉獻精神。因此，在發(fā)展村級集體經(jīng)濟時，要重點考察村集體帶頭人的能力，優(yōu)先選取村級組織凝聚力較強的村。各試點省份可以加強與組織部門的合作，做好選點工作。二是完善制度設計。試點能否取得長久成效，體制機制建設是關鍵。要完善村級集體經(jīng)濟組織的財務管理制度，建立科學合理的分配制度，確保村級集體經(jīng)濟組織能夠有效運轉(zhuǎn)。要將一事一議民主決策融入到試點當中。同時，要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的就地監(jiān)管優(yōu)勢，加強對村級集體經(jīng)濟組織的財務監(jiān)督管理和相關項目的監(jiān)督檢查。三是強化政策綜合支持效力。鼓勵支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、高標準農(nóng)田建設、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策及資金項目向試點縣（市）、試點村傾斜，支持試點村集體經(jīng)濟發(fā)展。胡靜林副部長強調(diào)，“財政支農(nóng)資金，尤其是有收益的投入也可與此統(tǒng)籌”。下一步，要更加突出機制建設和平臺建設，統(tǒng)籌相關支持政策，形成支持合力。

（3）加強對一事一議財政獎補工作的規(guī)范引導。繼續(xù)將一事一議財政獎補作為農(nóng)村綜合改革的重中之重，著力打造好這塊“金字招牌”，切實解決好老百姓亟需的民生問題。一是認真做好一事一議財政獎補“十三五”規(guī)劃。要結(jié)合村莊人口布局變化趨勢和財力狀況，統(tǒng)籌處理好當前與長遠、需求與可能、重點投入與普遍受益的關系。二是妥善處理一事一議財政獎補與美麗鄉(xiāng)村建設試點的關系。一事一議財政獎補工作以農(nóng)民普遍受益為目標，重點在保障農(nóng)民基本生產(chǎn)生活條件等方面，美麗鄉(xiāng)村則是在基礎設施比較完善基礎上的美化和提高。三是發(fā)揮好一事一議財政獎補機制平臺作用。為其他涉農(nóng)涉村項目的實施，提供良好的基礎平臺和有益的經(jīng)驗借鑒。

（4）積極支持國有農(nóng)場辦社會職能改革。今年對第一批試點省份不再安排資金，第二批試點省份繼續(xù)安排一年。同時，根據(jù)中央關于“總結(jié)推廣國有農(nóng)場辦社會職能改革試點經(jīng)驗”的要求，支持9個省份開展相關工作。2017年所有省份統(tǒng)一按照新的實施方案執(zhí)行。在資金補助辦法上，總的思路是“先改后補、以補促改”，建立激勵約束機制。

（三）貫徹落實全面從嚴治黨要求，打造“三嚴三實”農(nóng)財干部隊伍。

農(nóng)財干部隊伍的戰(zhàn)斗力，是落實好財政支農(nóng)各項工作的重要保證。要按照中央要求，切實把全面從嚴治黨要求落實到工作全過程，努力做到黨務業(yè)務工作“兩手抓、兩手硬、兩促進”。

一是學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，進一步堅定農(nóng)財干部隊伍的工作方向。按照“兩學一做”學習教育的要求，認真學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真學習黨章和《廉潔自律準則》、《紀律處分條例》等黨內(nèi)法規(guī)，堅持學用結(jié)合、知行合一，嚴格要求自己，做到對黨忠誠、遵規(guī)守紀、清正廉潔、敢于擔當，將系列講話和黨章黨規(guī)精神貫徹落實到各項工作中去。

二是堅持把紀律挺在前面，進一步養(yǎng)成農(nóng)財干部隊伍的紀律自覺。落實好支農(nóng)資金管理責任，要求全體農(nóng)財干部不斷加強黨性修養(yǎng)，同時在制度建設上下功夫，筑牢拒腐防變的堅強防線。每名黨員干部都要牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩，使之成為從嚴管黨治黨的尺子。

三是扎實開展調(diào)查研究，進一步提高農(nóng)財干部隊伍的履職能力。農(nóng)財工作的特點是面向基層、面向農(nóng)村，服務農(nóng)民。因此，我們要堅持向?qū)嵺`學習，密切聯(lián)系群眾，傾聽基層呼聲，總結(jié)基層經(jīng)驗，提煉基層方法，增強財政支農(nóng)政策的針對性和可操作性。去年司里建立了基層聯(lián)系點制度，下一步要繼續(xù)堅持和完善，希望在全系統(tǒng)都形成注重調(diào)查研究、注重傾聽基層聲音的作風，使政策更加符合農(nóng)民意愿，真正落地生根。

責任編輯：宗宇翔