鄧曉艷

摘要：本文在對稅務(wù)檔案無紙化管理的必要性、可行性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，從法律制度、技術(shù)管理和實(shí)踐數(shù)據(jù)等層面，進(jìn)一步提出稅務(wù)檔案無紙化管理是稅務(wù)檔案工作發(fā)展的必然趨勢。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)檔案無紙化管理檔案管理

2015年10月，北京市率先實(shí)現(xiàn)了“三證合一”，登記材料一次提交多部門使用，一定程度上對稅收資料的無紙化提出了更高要求。筆者所在單位在稅收現(xiàn)代化管理方面進(jìn)行了大量的探索，互聯(lián)網(wǎng)地稅局實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)納稅、納稅服務(wù)一站式受理，征管改革的工作實(shí)踐使稅務(wù)資料出現(xiàn)紙質(zhì)、電子文件、掃描文件等多種載體、文件形式并存的情況，非紙質(zhì)資料將越來越多地應(yīng)用于稅收征管的各項(xiàng)工作。鑒于此，本文在對稅務(wù)檔案無紙化管理的必要性、可行性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出稅務(wù)檔案無紙化管理是稅務(wù)檔案工作發(fā)展的必然趨勢。其中，本文所涉稅收管理無紙化，主要是指利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)傳輸與加密技術(shù)，優(yōu)化稅收業(yè)務(wù)流程，提高稅收業(yè)務(wù)辦理速度，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳送無紙化、比對審核自動化、業(yè)務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)化、稅款入庫安全化，以便為有關(guān)部門進(jìn)行決策提供科學(xué)依據(jù)。

一、稅務(wù)檔案無紙化管理的必要性

（一）社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革發(fā)展總體形勢的必然要求

第十八屆三中全會做出全面深化改革的重大部署，提出深化財(cái)稅體制改革的決定，進(jìn)而提出“簡政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)、高效行政”的要求。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會議通過的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》中要求：“依托現(xiàn)代信息技術(shù)，轉(zhuǎn)變稅收征管方式，優(yōu)化征管資源配置，加快稅收征管信息化進(jìn)程，提高稅收征管質(zhì)量”。為貫徹落實(shí)宏觀決策，國家稅務(wù)總局提出稅收改革發(fā)展的總目標(biāo)，即到2020年實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，并制定了《深化國稅地稅征管體制改革方案》，要求“全面推行網(wǎng)上審批，提高審批效率和透明度”“推進(jìn)涉稅信息公開，方便納稅人查詢繳稅信息”“加快推行辦稅無紙化、免填單，讓納稅人少跑腿、少費(fèi)時、少花費(fèi)”。筆者所在單位為落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)”的行動計(jì)劃，加快互聯(lián)網(wǎng)地稅局建設(shè)，推進(jìn)稅收征管改革和稅收現(xiàn)代化進(jìn)程。隨著稅收征管信息化程度的提高，稅收征管方式的轉(zhuǎn)變，稅務(wù)檔案管理無紙化成為必然。

（二）檔案工作專業(yè)化發(fā)展的必然趨勢

從檔案發(fā)展史來看，其載體形式經(jīng)歷了甲骨、青銅、竹簡、絹帛到紙張的階段，隨著科技的發(fā)展，電子文件很可能成為主要載體形式。從理論上說，筆者認(rèn)為每種載體成為檔案主體需要三個條件：一是成為社會文化交流、文明記錄的主體；二是具有能夠可靠保存該載體的技術(shù)和方法；三是健全完善的管理制度確保載體安全和載體中記錄信息的真實(shí)。從筆者所在單位的情況來看，電子文件已經(jīng)具備上述條件，它已經(jīng)成為稅務(wù)管理信息的新載體和稅務(wù)檔案的重要源頭。從實(shí)踐來看，隨著互聯(lián)網(wǎng)地稅局的建設(shè)，稅務(wù)檔案信息載體日趨多元化，部分稅收業(yè)務(wù)已不再采用紙張形態(tài)，電子文件越來越多地成為稅務(wù)資料的最初形態(tài)。例如：2015年10月1日，北京率先實(shí)現(xiàn)“三證合一”，納稅人紙質(zhì)登記資料統(tǒng)一由市工商局收集歸檔，工商局將登記信息以電子文件形式傳送到稅務(wù)機(jī)關(guān)，可見紙質(zhì)登記類稅務(wù)檔案正逐步退出。

二、稅務(wù)檔案無紙化管理的基礎(chǔ)和前提

（一）稅務(wù)檔案管理無紙化必須以稅收管理無紙化為基礎(chǔ)和前提

根據(jù)《中華人民共和國檔案法》的要求，檔案必須是在從事活動中直接形成的歷史記錄，是工作活動的真實(shí)記錄。也就是說，它不僅記錄了工作的內(nèi)容，更記錄了工作的流程、方法。就稅務(wù)檔案來說，它是稅務(wù)部門在依法開展稅收征收、管理、服務(wù)、評估、檢查各項(xiàng)工作中直接形成的檔案。作為專業(yè)檔案，它記錄了納稅人納稅事項(xiàng)的詳細(xì)信息，也記錄了稅收征管工作的流程和環(huán)節(jié)，反映了稅務(wù)部門征收、管理、服務(wù)、評估、檢查各項(xiàng)工作的管理模式和工作流程。筆者所在單位在十多年的信息化建設(shè)中，產(chǎn)生了大量的稅務(wù)電子文件，這些電子文件從初期的人工錄入數(shù)據(jù)到后期的網(wǎng)絡(luò)傳輸數(shù)據(jù)，再到數(shù)字簽名報(bào)送數(shù)據(jù)，相對應(yīng)的是稅務(wù)資料從原來全部使用紙質(zhì)資料，發(fā)展到部分工作以電子報(bào)送為主紙質(zhì)報(bào)送為輔，以至將來逐步取消紙質(zhì)資料，它反映了稅收征管工作從傳統(tǒng)手工管理到初步信息化再到網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化發(fā)展的整個進(jìn)程。因此，稅務(wù)檔案管理無紙化實(shí)質(zhì)上是稅收管理工作的無紙化，稅務(wù)檔案管理無紙化必須以稅收管理無紙化為基礎(chǔ)和前提。

（二）稅務(wù)檔案無紙化管理必須以稅收征管網(wǎng)絡(luò)化、稅務(wù)資料電子化為基礎(chǔ)和前提

稅務(wù)檔案無紙化管理，不僅是技術(shù)上的變革，更是管理上的革新，它是在稅收征管網(wǎng)絡(luò)化、稅務(wù)資料電子化為基礎(chǔ)和前提下實(shí)現(xiàn)的無紙化管理。換句話說，它需要依照法律法規(guī)，利用數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)納稅人報(bào)送的紙質(zhì)資料最少化，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)放給納稅人的紙質(zhì)資料最少化，以及稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn)和管理的紙質(zhì)資料最少化，最大限度地減少紙質(zhì)資料，提高稅務(wù)資料的電子化率，降低稅務(wù)資料、稅務(wù)檔案的管理成本。

三、稅務(wù)檔案無紙化管理的可行性

電子文件管理的發(fā)展歷程可以分為兩個階段：一是依存于紙質(zhì)文件的電子文件管理階段，二是脫離紙質(zhì)文件上升為獨(dú)立的電子文件管理系統(tǒng)，在這個過程中必須要解決電子文件的合法性問題。而電子文件的合法性則主要基于法律、制度、技術(shù)三個方面。

（一）法律制度層面的保障

《電子簽名法》《電子文件歸檔與管理規(guī)范》《電子文件管理暫行辦法》《北京市電子文件歸檔與電子檔案管理辦法》《紙質(zhì)檔案數(shù)字化技術(shù)規(guī)范》等法律法規(guī)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，賦予電子文件及電子簽名以法律效力，為電子文件歸檔管理提供了法律依據(jù)。國家稅務(wù)總局《關(guān)于落實(shí)“兩個減負(fù)”優(yōu)化納稅服務(wù)工作的意見》（簡稱《意見》）中規(guī)定：“對已具有電子認(rèn)證身份的納稅人，在使用電子申報(bào)方式報(bào)送稅務(wù)資料后，省稅務(wù)機(jī)關(guān)可選擇條件成熟的地區(qū)進(jìn)行取消紙質(zhì)資料報(bào)送方式的試點(diǎn)，并報(bào)稅務(wù)總局備案”。筆者所在單位根據(jù)《意見》印發(fā)了《關(guān)于使用數(shù)字證書辦理納稅申報(bào)的納稅人試行取消紙質(zhì)申報(bào)資料有關(guān)問題的通知》，對使用數(shù)字證書辦理納稅申報(bào)的納稅人，取消紙質(zhì)納稅資料的申報(bào)，取而代之的是采用電子報(bào)送的方式?！蛾P(guān)于開具外出經(jīng)營管理證明等涉稅事項(xiàng)網(wǎng)上辦理有關(guān)工作的通知》則規(guī)定在全市地稅系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)九個涉稅事項(xiàng)的網(wǎng)上辦理和全程無紙化，不再向納稅人收取相關(guān)事項(xiàng)的紙質(zhì)資料。

（二）技術(shù)管理層面的支撐

制約稅務(wù)檔案管理無紙化的最直接障礙是人們往往拘泥于“原件”的概念，對電子文件作為證據(jù)（法律憑據(jù)）歸檔保存并不認(rèn)可。傳統(tǒng)載體形式的檔案“原件”因文件信息內(nèi)容依附于載體上，載體的原始性確保了其信息內(nèi)容的真實(shí)性，使得原件具有較高的可信度。雖然電子文件在信息內(nèi)容與載體的關(guān)系上不如紙質(zhì)文件緊密，即在生成、利用和遷移中，形式極易發(fā)生變化，而且不具備直觀性，但是按照《中華人民共和國電子簽名法》的要求，網(wǎng)絡(luò)電子文件一旦采用了可靠的技術(shù)手段，設(shè)計(jì)了規(guī)范的數(shù)據(jù)處理規(guī)則和流程，建立了相應(yīng)的規(guī)章制度，符合法律對數(shù)據(jù)電文和可靠電子簽名的要求，能夠確保其安全性、真實(shí)性、完整性，就具有較強(qiáng)的憑證性。目前，筆者所在單位采用數(shù)字證書和PKI技術(shù)對網(wǎng)絡(luò)電子文件進(jìn)行數(shù)字簽名。PKI技術(shù)已經(jīng)被國際公認(rèn)，并且已經(jīng)大規(guī)模應(yīng)用，是一項(xiàng)成熟的技術(shù)，它完全能夠滿足我國電子簽名法對可靠的電子簽名的法律要求。從管理上來看，隨著稅收現(xiàn)代化建設(shè)的深入開展，筆者所在單位已經(jīng)進(jìn)一步強(qiáng)化制度體系建設(shè)，規(guī)范流程規(guī)則，電子文件在完備的制度保障和可靠的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的支持下，已經(jīng)具備“電子原件”的特性，可以為充分發(fā)揮稅務(wù)電子文件作用、精簡紙質(zhì)稅務(wù)資料提供技術(shù)保障。

（三）實(shí)踐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的支持

在計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)普遍使用的電子商務(wù)活動中，電子文件已經(jīng)在很大程度上取代了傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件，并將成為最直接的唯一記錄。筆者所在單位部分稅收事項(xiàng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子報(bào)送，部分將逐步實(shí)現(xiàn)電子報(bào)送，部分已經(jīng)完成紙質(zhì)檔案的數(shù)字化。具體而言，從2009年筆者所在單位就開始在全系統(tǒng)實(shí)施稅務(wù)檔案掃描歸檔，對登記、申報(bào)、稅費(fèi)管理、其他、發(fā)票五類檔案進(jìn)行掃描。電子文件網(wǎng)絡(luò)報(bào)送和檔案數(shù)字化工作已經(jīng)開展6年，為稅務(wù)檔案管理無紙化奠定了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。可以說，以上幾個方面的工作為筆者所在單位稅收征管全面實(shí)現(xiàn)無紙化積累了大量的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，稅收征管工作全面推動無紙化、稅務(wù)檔案管理無紙化已成為可能。

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