程丹　江潔

[摘要]以合法性為邏輯起點，論證中小學章程的實質合法性與形式合法性，旨在明晰中小學章程的法理基礎，進一步明確中小學章程關涉主體，確保章程制定的程序規(guī)范和文本規(guī)范。通過闡釋形式合法性的內在含義與實質合法性的外在要求，為進一步制定符合中小學現(xiàn)實情境的章程做出理論分析。

[關鍵詞]形式合法性；實質合法性；中小學章程

中圖分類號：G40—011.8 文獻標識碼：A 文章編號：1673—9949（2016）04—0006—04

探尋中小學章程的合法性，關于“法”的意義所指不可避而不談。合法性的“法”并不特指某一個“法律”或“法規(guī)”，合法性也并不僅僅指合乎法律的程度，還包括社會認同、社會理想、傳統(tǒng)和習慣、社會價值觀念等等。于此，談中小學章程的合法性，既關乎法律問題，還關乎價值問題。

一種法律制度的制定，形式上存在于法有據(jù)，實質上要符合人們的道德標準，價值判斷。鑒于此。判斷一種權力合法性的標準既有形式的標準，即形式合法性，主要是指符合實在法的具體規(guī)定；又有實質的標準，即所在時代人們對一種權力或法律的合法性的內心觀念，即實質合法性。中小學章程是學校的“母法”、“基本法”，具有法律地位和法律效力。在探討中小學章程的合法性問題時可分為形式合法性和實質合法性兩部分來進行探討。

一、中小學章程的形式合法性

中小學章程的形式合法性是中小學章程依照已有國家制定法來創(chuàng)制與實施，以期獲得對象的尊崇的外在要求。制定權的合法、程序合法、文本合法是中小學章程形式合法性的最基本要素。探討中小學章程的形式合法性就要在“法”的范圍內，具體從“法的制定”的三個層面即法的制定主體、法的制定程序、法的制定結果來分析學校章程的合法性。

（一）明確學校章程制定的主體

學校章程的制定主體是指法律確認的有權制定學校章程的制定者。我國教育法律法規(guī)雖然一致強調學校章程制定的重要性，但對制定中的具體問題卻涉及甚少，其中對學校章程的制定主體就沒有做出明確的規(guī)定，令學校在制定章程的具體實施中無所適從?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，國家制定教育發(fā)展規(guī)劃，并舉辦學校及其他教育機構；學校及其他教育機構的設立、變更和終止，應當按照國家有關規(guī)定辦理審核、批準、注冊或者備案手續(xù)；設立學校及其他教育機構，必須有組織機構和章程；按照章程自主管理行使權利。我們可以推斷，學校章程的法定制定主體是學校的舉辦者，但是學校經舉辦者授權承擔了章程的實際制定主體角色。為此，對于學校章程制定主體，必須考慮到法律規(guī)定和實際兩種情況。

以上在法律上保證了學校或者董事會為學校章程的制定者，具有章程的制定權，但還需要明確在學?；蛘叨聲炔烤哂兄贫嗟闹黧w。學校章程的制定主體從某種程度上體現(xiàn)了學校內部的權利分配結構和治理結構，明確學校章程制定的主體，盡可能地實現(xiàn)多方利益的現(xiàn)實需求，有利于保持章程的穩(wěn)定性和有效性。學校方面，應該讓學校全體師生全方位地參與章程的制定，發(fā)揮全體師生的智慧，并鼓勵社會積極參與學校管理，使其具有廣泛的群眾基礎。參與中小學章程制定的主體范圍越寬，各類利益相關者的代表性和話語權就越充分；對于管理事務的參與程度越深，就越能體現(xiàn)民意民情，多元利益就越能得到充分表達，治理的民主性就越高，實現(xiàn)最終期望的教育價值目標的可能性就越大。北京市石景山區(qū)楊莊小學在制定學校章程的過程中就堅持走民主路線，發(fā)動群眾參與，讓廣大教職工積極參與制度的建設工作，充分吸納民眾智慧，集思廣益，群策群力，保證制度建設的科學性。從這個層面來講，中小學章程的權威性和正當性就源于章程的形式合法性注重實現(xiàn)多元主體的自由和享受平等的權利，如果章程不能夠滿足這一條件，就失去了師生及社會大眾的理解和認可，繼而也就失去了其賴以存在的合法性根基。

（二）確保學校章程建設的程序規(guī)范

為了保證章程的合法性、科學性，還必須從章程的制定程序上加以規(guī)范。學校應該也必須具備一套嚴密的程序來控制章程制定的整個流程。法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布四個階段。學校章程的建設從成立正式的起草機構，到各部門分工合作所經歷的一系列步驟、環(huán)節(jié)和程序都是以立法的基本程序為依據(jù)和參考模型的，在章程的制定過程中也體現(xiàn)出了立法程序的民主性、公開性、交涉性、自律性等特點，保證了整個章程制定程序的規(guī)范性和合法性。例如，北京市延慶縣第一小學在校章的制定過程中成立了以校長為組長，全體干部參與，教研組長協(xié)同的學校章程起草小組，嚴格把控章程的制定程序，采取草擬初稿一干部反復審議修訂一全體教師提意見一有針對性修改一干部再審議一教代會審議表決通過一再次修改定稿的方法。于此，以制度化的程序機制來保障學校決策過程的民主性，從而體現(xiàn)章程的民主性、科學性和法律精神，并使章程的制定過程成為學校踐行民主的一次重要體驗，理應成為章程建設中的重要內容。

事實上，目前很多學校都逐步走上了依法治校的道路，意識到制定學校章程、依章辦學的重要性。但需要指出的是，中小學在章程的程序規(guī)定方面仍然存在嚴重缺失：大部分章程條款的內容都陷入學校管理的日常工作中，對整個學校有關權利的配置和平衡則涉及甚少。不僅如此，章程的制定并非一蹴而就，它是一個不斷發(fā)展和完善的過程，通過正當?shù)暮戏ǔ绦騺肀ＷC它的有效性和基礎性，但同時也要尊重和保護它的發(fā)散性和創(chuàng)造性。因此，章程制定程序的規(guī)范性將直接影響到學校章程的合法性與科學性，學校應給予高度的重視。

（三）加強學校章程建設的文本規(guī)范

學校章程作用于教育實踐，是通過對章程內容的規(guī)范來實現(xiàn)的。這里所指的章程內容就是章程文本，它包括文本形式和文本規(guī)范。文本形式意味著文本規(guī)范表述的準確性，整個文本規(guī)范結構體系的合理性。我國法律至今尚未對中小學校章程的主要內容做出具體規(guī)定，這直接導致了中小學校在確定章程的主要內容時出現(xiàn)隨意性，造成各校章程內容差異性較大，缺乏文本的規(guī)范性。就目前學校建章的實施情況來看，學校對建章內容的方向把握是以教育政策、法律法規(guī)為參考，但大多數(shù)學校在章程制定中對章程的細節(jié)內容把握不準，詳略處理不當，缺乏章程的規(guī)范性、科學性和合法性。根據(jù)“有法可依，有章必循”的特點，學校在對章程內容做出規(guī)定時必須合乎法律法規(guī)的規(guī)范，不得與之相抵觸，也不能越權規(guī)定，做出學校責權范圍之外的規(guī)定。此外，對章程內容的規(guī)定要繁簡得當，措辭要規(guī)范，章程的條文應該用完整的陳述句表達，不得使用縮略語，以保證章程的嚴肅性和規(guī)范性。例如，北京市西城區(qū)廠橋小學在校章的建設工作中就十分注重文本規(guī)范，依托主管部門及專家指導，對章程的法規(guī)性、政策性、科學性、規(guī)范性進行嚴格把控，大大提升了章程文本的質量，保證了章程的嚴肅性和科學性。此外，還必須明確學校章程主要為校內管理提供規(guī)范，是一套問題處理的程序和標準，其規(guī)定的事項應屬于程序化決策問題，使得學校管理的基本問題的處理都能在章程中找到依據(jù)，繼而用章程的強制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性等“法”的屬性來保證事件處理得更公正、更合理和更有效。

二、中小學章程的實質合法性

中小學章程的實質合法性是指中小學章程由于其創(chuàng)制行為、秩序和規(guī)范本身具有邏輯性及有效性，從而獲得學校教育主體認可、接受和遵守，其價值目標能使相關利益主體實現(xiàn)教育利益需求。合法性是一種需要達到的結果，是可以衡量價值選擇和利益分配過程的尺度與標準，是依法治校過程要達到的某種理想狀態(tài)，因此，對中小學章程實質合法性價值選擇的認識和評價，以學校內部不同的利益主體為依據(jù)，切實滿足不同利益主體的利益需要，是社會主義核心價值觀在辦學、治校和育人三方面的實際效果的體現(xiàn)。

（一）保證學校自主管理，完善學校內部治理

章程是依法治校、自主管理的法律基礎?！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，學校辦學遵循“一校一章程”、“按照章程自主管理”。中小學章程應明確規(guī)定學校自主管理的范圍、權責界限，章程便是中小學自主管理的直接依據(jù)。章程的建立意味著學校管理過程中，可以有章可依，有章可循，學?？梢栽谡鲁叹唧w規(guī)范下實現(xiàn)正當意義上的價值和利益需求，教育行政部門也不能按照傳統(tǒng)的“捆綁”方式一味地去規(guī)制管理學校，在這種體制機制保障下，教育行政部門必須轉變職能，以法律手段、經濟手段和必要的行政手段管理學校，中小學打破“枷鎖”束縛，激發(fā)辦學積極性，保障學校“按照章程自主管理”的權利。從某種意義上說，制定章程的過程是一次擴大辦學自主權的實踐。無論是公辦學校還是民辦學校，學校章程是其辦學和管理的法律基礎，只要其章程內容沒有超越或違背相關法律、規(guī)章時，政府等行政部門不能干涉其自主辦學的權利。

章程體現(xiàn)教育治理的初級價值或者說基礎性目標——定分止爭，規(guī)范教育行為，為教育帶來新秩序。需要說明的是，雖然章程作為學?；痉ā⒕V領性文件必須保證具有較大的穩(wěn)定性，但是不能僅以防范和消弭矛盾、維護秩序為首要任務，因而犧牲學校的自主發(fā)展。在教育治理和學校治理中，要跳出“維穩(wěn)”怪圈.章程也要不斷適應時代和學校發(fā)展的主題，不斷做出調整、補充、修訂，致力于實現(xiàn)“秩序”與“發(fā)展”主題的對接，使學校穩(wěn)定與學校自主發(fā)展成為一個良性循環(huán)、漸進向前的過程。

（二）依章治校以人為本，激勵教師專業(yè)發(fā)展

有效實現(xiàn)依章治校，前提是學校相關主體具備法治觀念。明晰中小學章程中關于校長負責制、教職工參與學校民主管理等其他學校管理主體的權利和義務的相關規(guī)定。通過制定學校章程。落實依法治校和以人為本的發(fā)展理念，進一步促進教師專業(yè)發(fā)展。

中小學學校實行校長負責制，校長是學校的法定代表人，章程須規(guī)定校長的主要職責和權限，界定對于學校重大問題的詳細內容和重大問題決策的主要程序，當然與之對應的是不能忽視中小學教師除了要遵守學校規(guī)章制度，還要履行《中華人民共和國教師法》及有關法律、法規(guī)規(guī)定的權利義務。北京市同文中學在以人為本、促進教師專業(yè)成長方面規(guī)定：“制定層級培訓課程，提升教師的思想境界和理論水平；開展教學競賽、展示活動，提升教師的實踐能力；注重教學問題研究。提高教師科研能力；加強學習文化建設，豐富教師文化底蘊?！?/p>

（三）提高教育教學質量，促進學生全面發(fā)展

提高教育質量和實現(xiàn)學生全面發(fā)展是我國教育改革發(fā)展的方向和目標，在當今依法治校背景下，中小學章程作為學校治理的根本制度，必然將此方向和目標作為首要追求。

毋庸置疑，中小學章程把“提高教育質量”納入章程建設中，重視教育教學與課程管理，是中小學章程實質合法性的必然目的。例如，北京市石景山區(qū)京源學校校章中規(guī)定：“堅持以教學為中心；尊重教學規(guī)律；堅持多元評價：建立健全教學管理系統(tǒng)；幫助學生學會學習；建設研究型學校?！边@一規(guī)定對于打造多元課堂，新課程實施評價，以及構建創(chuàng)新的教科研文化無疑會起到提升學校文化競爭力的重要推動作用。北京市懷柔區(qū)第三小學通過章程建設，在促進教育教學質量全面提升方面也做了很好的典范。改革以期末考試成績?yōu)橹黧w的單一評價優(yōu)秀小學生和三好生評選辦法，制定《懷柔三小“三槐章七彩底色教育活動方案”》，學生通過自主評價、生生評價、教師家長評價，結合《小學生綜合素質發(fā)展評價手冊》及月評情況，自主申報“七彩之星”，即品德之星、守紀之星、學習之星、健康之星、勞動之星、安全之星、體藝之星，充分挖掘每一個孩子的長處，激勵孩子個性化成長，踐行“和而不同”的特色內涵，最終層層遞進評定各種優(yōu)秀稱號。以保障促進學生全面發(fā)展。

誠然，實質合法性是中小學章程合法性的核心，是中小學章程被認可的基礎，是中小學章程在具體實施中有效性的關鍵。在現(xiàn)代中小學管理中，僅僅依托學校章程是遠遠不夠的，要以章程建設為契機，加強校長、教師和學生的章程意識，全面提高中小學校依法治校水平，辦出好學校。