陳本敬

摘要：美國的社區(qū)學院實行州、區(qū)、校多級治理，引入第三方認證和社會力量監(jiān)管，為美國地方發(fā)展培養(yǎng)了大量的職業(yè)人才。英國的繼續(xù)教育學院則因制度健全、分工明確、權力監(jiān)督、多方參與的優(yōu)勢，促進了職業(yè)教育的迅速騰飛。我國應借鑒英美國家職業(yè)教育的成功經驗，通過政行企多元治理、推行董事會制度、完善內部及外部治理機制等途徑，實現(xiàn)職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：高職院校；多級治理；權力制衡；董事會；社會評估

中圖分類號：G719 文獻標識碼： A 文章編號：1672-5727（2016）04-0084-04

職業(yè)教育是社會發(fā)展和社會分工的產物，在世界各國越來越受到重視，形成各具特色的教育體系。美國社區(qū)學院經過一百多年的發(fā)展，為美國地方發(fā)展培養(yǎng)了大量的職業(yè)人才。英國的現(xiàn)代職業(yè)教育雖起步于20世紀70年代，但因對教育體制進行深度改革，建立了國家職業(yè)認證制和現(xiàn)代學徒制，構成了國際職業(yè)教育界推崇的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

一、英美國家職業(yè)院校內部治理概要

（一）美國社區(qū)學院的治理體系

美國社區(qū)學院的前身可追溯到20世紀初興起的初級學院——喬利埃特初級學院。初級學院在1947年正式改名稱為社區(qū)學院。美國社區(qū)學院經歷了高中擴張期、初級學院期、社區(qū)學院期、綜合社區(qū)學院期、新型態(tài)社區(qū)學院期等五個發(fā)展階段。20世紀80年代以后，社區(qū)學院將職業(yè)教育課程確立為教育重點。美國的社區(qū)學院辦學形式靈活精巧且多元化，在立足地方的基礎上融高等教育、成人教育、職業(yè)教育、社區(qū)教育為一體，促進了美國高等教育的大眾化，是美國經濟社會發(fā)展中重要的人才培養(yǎng)基地。

美國社區(qū)學院實行州政府、學院管轄區(qū)和學校三級管理。這里的政府力量主要指州政府和地方政府，而美國聯(lián)邦政府對社區(qū)學院沒有直接的教育管轄權。州政府雖然掌握著教育立法權和教育行政權，但主要是宏觀上的監(jiān)管，對社區(qū)學院的治理重心則落在社區(qū)層面，社區(qū)對社區(qū)學院實行自治。現(xiàn)以美國著名的北西雅圖社區(qū)學院為例，探討社區(qū)學院多級管理的治理運行機制。

首先，北西雅圖社區(qū)學院接受華盛頓州政府成立的華盛頓社區(qū)和技術學院州立董事會管理。該州立董事會由9名成員組成，通過參議院批準，由州長任命。董事會的主要職責包括審核學區(qū)財務預算方案、制定社區(qū)學院的教育培訓總體規(guī)劃、制定和監(jiān)管社區(qū)學院設立的標準等。

其次，北西雅圖社區(qū)學院接受西雅圖學院管轄區(qū)設立的學區(qū)董事會管理。董事會經華盛頓州長任命、州議院批準，由5名成員組成，并從學校全日制學生中挑選第6名成員。董事會的主要職責包括運營學區(qū)內所有社區(qū)學院、聘用學院領導、制定政策與保證學校資源、確定專業(yè)和課程設置、頒發(fā)學位證書及專業(yè)技能證書等。

再次，在學校層面上，學校的內部治理結構主要分為行政決策層、行政執(zhí)行層及教學與學術研究事務層三個層面。學院理事會是學校行政決策層最重要的機構，成員包括行政人員、教師和學生等，在重大事務上為校長和行政團隊提供建議；行政執(zhí)行層由校長領導學校職能部門執(zhí)行董事會的決策，處理學校日常行政事務；教學與學術研究事務層則行使制定課程與學術標準、學科發(fā)展、教學評估等職能。

（二）英國繼續(xù)教育學院的內部治理

英國的職業(yè)教育主要在繼續(xù)教育學院實施。繼續(xù)教育學院的招生對象一般為16歲以上有意進修或接受培訓的人，既招全日制學生，也招在職學生。繼續(xù)教育學院的教學內容跨度大，橫跨1～5級的職業(yè)教育，即相當于我國的中職和高職，同時也承擔本科學位基礎課程的教學。繼續(xù)教育學院的內部治理采取現(xiàn)代企業(yè)管理的模式，實行董事會領導下的校長負責制?，F(xiàn)以蘇格蘭邊界學院為例，探查英國繼續(xù)教育學院的內部治理機制。

蘇格蘭邊界學院是成立于1984年的繼續(xù)教育學院，實行管理董事會領導下的校長負責制。管理董事會共有16名成員，董事長一般由企業(yè)人士擔任，通常經學校提名委員會提名，向董事會推薦并由董事會確定。董事會的主要職責是：確定學校的發(fā)展規(guī)劃、長期商業(yè)計劃和績效關鍵考核指標，審核學校的年度財政預算，聘用校長或學校的首席行政長官并考察其工作表現(xiàn)，處理校內的利益糾紛與投訴舉報等。

校長也是學校的首席財務官，由董事會授權任命，全面管理學校，其主要職責是：確保學校教育與培訓的有效進行；監(jiān)管學校的創(chuàng)收項目；決定全體教職工的聘用、考核、薪酬和工作條件等。校長帶領學校高級管理團隊管理學校的日常事務，高級管理團隊中的3位副校長分別主管課程及項目、教學質量與創(chuàng)新、財務與物質事務等。

重大事項由校長會與董事會或其下設的委員會商量討論，以避免未經深思熟慮的行動給學校帶來負面影響。董事會下設的委員會主要有：主席委員會、商業(yè)顧問委員會、課程和質量委員會、財務與常務委員會、審計委員會、提名委員會和薪酬委員會。各委員會各司其職，依照規(guī)章制度對學校進行有效治理。

二、英美國家職業(yè)院校內部治理經驗考察

（一）美國的成功經驗

1.實行州、區(qū)、校多級治理結構

美國社區(qū)學院的治理由上至下，包括聯(lián)邦政府、州政府、學區(qū)、學校四個層次。美國聯(lián)邦政府除了在財政上提供資助外，并不真正參與學院的治理。州層面的治理主要由諸如社區(qū)和技術學院州立董事會、社區(qū)學院體系州立委員會或州立教育委員會等機構對社區(qū)學院進行宏觀調控，主要職責是審核社區(qū)學院的財務預算以及為社區(qū)學院制定全面發(fā)展的總體規(guī)劃。學區(qū)層面是通過學區(qū)受托人董事會進行治理，受托人委員會是美國社區(qū)學院的法定代表機構、核心治理機構和最高決策權威，是致力于維護社區(qū)學院與外部利益相關者及內部管理層之間關系的高校治理結構的保護機制。學校的內部治理則實行董事會領導下的校長負責制。多級管理結構為美國社區(qū)學院的治理提供了有效的行動框架，是社區(qū)學院迅速發(fā)展的重要保證。

2.采取政府撥款、地方辦學的模式

美國社區(qū)學院的經費來源主要是政府撥款。州政府是社區(qū)學院的主要辦學主體，州、縣（市）兩級地方政府主要承擔社區(qū)學院的財政開支。據美國社區(qū)學院協(xié)會統(tǒng)計，2012年全美社區(qū)學院的財政來源比例是：聯(lián)邦政府補貼占16.1%；州政府支出占28.1%；（市）支出占17.3%；學費收入占29.5%；募捐、贊助等占9.0%。政府的總體出資占社區(qū)學院財政來源的61.5%。不過，政府的出資并不是單純的供應，而是市場化的“購買”，按各校的專業(yè)、課程、招生等具體辦學情況出資。對社區(qū)發(fā)展急需的和受學生歡迎的專業(yè)、課程、教師、教學設施等，政府會出更高的價格“購買”，撥給學校更多的經費，從而激勵學校主動服務社區(qū)需求，提高教學質量。在政府資金的支持下，美國社區(qū)學院堅持地方辦學，主要招收本地學生，為本地發(fā)展培養(yǎng)人才，提供綜合服務。社區(qū)學院專業(yè)和課程的設置都緊緊圍繞本地社區(qū)經濟發(fā)展的需要。社區(qū)學院真正做到立足地方、面向地方和服務地方，這也是美國社區(qū)學院取得成功的重要經驗。

3.引入第三方認證，充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)管權

盡管美國社區(qū)學院大部分辦學經費來源于政府，但政府部門并不直接對各學校進行評估，而是實行第三方認證制度，由社會機構對各校進行認證評估。美國聯(lián)邦教育部和社區(qū)教育協(xié)會規(guī)定，教育機構每5年必須接受一次辦學資質的評估認證，對通過認證的機構頒發(fā)資質證書。從參與社區(qū)學院治理的認證組織分布范圍來看，認證機構分為全國性認證機構和地區(qū)性認證機構；從認證內容看，則有院校認證機構和專業(yè)認證機構。這些認證機構通過對院?；驅I(yè)進行資質認證的方式參與學校治理，對學校的教學質量起到有效的監(jiān)督保障作用。

（二）英國的成功經驗

1.制度健全，依法治理

英國的繼續(xù)教育學院嚴格依照國家針對教育頒布的法律法規(guī)進行學校治理，將法律法規(guī)作為治校的基本原則，學校的一切運作都在法律法規(guī)的框架下進行。同時，每個院校都制定了學校章程，并將國家教育法規(guī)作為最高指導方針寫入章程，使學校的治理有法可依，有章可循，清晰嚴謹。法律制度健全是英國職業(yè)教育長效發(fā)展的有力保障。

2.分工明確，相互監(jiān)督

英國的繼續(xù)教育學院實行的是董事會領導下的校長負責制，董事會負責高層決策，校長負責具體落實。董事會下設各個專項委員會，由董事會授權，全面負責各自專項領域的事務，各委員會各司其職，權責明晰；校長領導的高級管理團隊也是各有主管的事務，分工明確。董事會雖有最高決策權，但其制定的政策制度和決議決策受到相關委員會的檢查和審核。校長雖然是依照董事會的意見與決策治理學校，但作為負責學校運作的實際治理者，校長有著很大的權力，不過即使校長處于權力結構的頂端，他依然要接受董事會的監(jiān)督，向董事會負責。治理權力制衡成為英國職業(yè)教育管理的明顯特征。

3.教師和學生參與治理，主體地位充分體現(xiàn)

英國的繼續(xù)教育學院內部治理的一大特點就是教師和學生共同參與到學校的治理中。由上至下，學校的各個治理層都會為教師和學生留有席位。董事會16名成員中，就包括2名教師和2名學生，因此，教師和學生在學校最高決策層中具有話語權。董事會下設的重要委員會——課程和質量委員會規(guī)定，其成員組成必須包括1名教職工委員會成員和1名學生社團執(zhí)行委員會成員。教師和學生會通過董事會及各委員會參與學校重大事務的決策，并代表教師和學生的權益，對涉及教師和學生利益的決策進言獻策，發(fā)揮主體作用。充分發(fā)揮教師和學生的主體性地位和功能，能夠保障英國繼續(xù)教育學院的治理符合各方合法權益，這也是英國職業(yè)教育取得成功的寶貴經驗。

三、我國職業(yè)教育發(fā)展的路徑選擇

“十一五”規(guī)劃綱要實施以來，國家高度重視職業(yè)教育，職業(yè)教育體系不斷發(fā)展完善，辦學模式不斷創(chuàng)新，教育水平不斷提升。但是，我國的職業(yè)教育目前仍然存在管理權力集中、治理結構失衡、培養(yǎng)模式固化、社會參與弱化等問題。在新的經濟社會發(fā)展形勢下，我國的高職院校需要引入英美國家成功的經驗，進一步深化職業(yè)教育改革，為培養(yǎng)適合社會發(fā)展的職業(yè)人才提供強大的制度保障。

（一）政行企合力，多元治理

目前，我國大多數地方政府對發(fā)展高職教育積極性不高，投入較少，更沒有參與學校的決策。企業(yè)和行業(yè)人士則更像是外在的他者而存在，沒有權利也沒有意向參與學校的決策與治理，而高職教育的職業(yè)導向特點卻非常需要企業(yè)人士和行業(yè)專家的指點。因此，我國的高職院校應建立健全政行企參與學校治理的新機制，明確地方政府、企業(yè)單位和行業(yè)組織對發(fā)展高職教育的義務與責任，將各方力量納入學校治理體系中，逐步實現(xiàn)高職院校的多元治理。在校企合作方面，“工學結合、校企合作、頂崗實習”的模式應該成為國內眾多職業(yè)院校重要的培養(yǎng)機制。

（二）以人為本，為教師治校、學生治校建立渠道

我國的現(xiàn)實情況是，教師一般僅通過教師代表大會傳達己方的利益訴求，并為學校規(guī)章制度的制定提供建議，卻沒有真正的決策權。而學生幾乎沒有機會參與學校治理。其實，教師和學生的參與能夠提供不同的視角，使學校各方面決策更能貼合實際需要。因此，我們在學校治理中，應該以人為本，建立多方渠道，使教師治校、學生治校成為可能，實現(xiàn)學校的多維度治理。

（三）推行董事會制度，提高董事會的治理地位

我國部分高職院校也推行了董事會制度。董事會由知名人士組成，但董事會的構成和功能不盡完善，董事會的作用和職能被架空，沒有直接參與學校的決策，校長也不會與其就學校事務進行實質性探討。因此，我國高職院校應調整學校整體治理結構，建立健全董事會制度，充分發(fā)揮董事會的作用，使其對學校的發(fā)展在宏觀上悉心指導，在制度上嚴謹監(jiān)控，從而成為有實際意義的法人代表。

（四）完善內部權力制衡機制，強化高職院校學術權力

在我國高職院校治理過程中，往往重行政權力而輕學術權力，雖然也設立了諸如教授委員會、學術委員會等代表學術權力的機構，但往往形式大過實質，沒有真正的決策權。學術權力與行政權力的關系沒有得到科學合理的平衡，最終導致學術研究事務管理錯位。鑒于此，我國的高職院校應強化學術權力在治理過程中的作用，將學術權力的行使制度化，建立起基層與學校層面的學術組織結構與權力模式，同時形成與之相一致的決策機制，充分發(fā)揮教師，尤其是具有教授等高級職稱教師在學校治理中的作用。

（五）強化社會評估機制，發(fā)展民間組織監(jiān)管作用

我國既沒有設立對高職院校進行評估的專業(yè)機構，也沒有制定高職院校評估的標準化指標，更沒有建立一套完善的評估體系。除了國家啟動類似“國家示范性高等職業(yè)院校建設”、“骨干高職院校建設”等建設計劃時才對各高職院校進行系統(tǒng)評估外，高職院校的評估幾乎處于真空帶。因此，非常有必要針對高職院校的發(fā)展建立科學系統(tǒng)的評估機制，設置專業(yè)的評估機構，尤其是社會民間評估機構，對高職院校的發(fā)展進行監(jiān)察，并進行客觀評價、反饋、咨詢，使高職教育得到多元利益主體的認可和支持，同時藉此評估為動力，推動高職教育邁上新臺階。

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（責任編輯：王恒）

Experience and Reference from Internal Governance of Higher Vocational Colleges between American Community Colleges and British Schools of Continuing Education

CHEN Ben-jing

（Shunde Polytechnic， Foshan Guangdong 528333，China）

Abstract： With the implementation of multi-level governance at escalating levels of school， community and state， and the practice of introducing third party certification and social supervision， American community colleges have cultivated a profound quantity of professional talents for the development of the local communities. Schools of continuing education in the UK employ a comprehensive governance system， realize clear divisions of responsibilities， implement power supervision， and invite diversified parties from the society to participate in the school governance， which greatly provokes the rapid development of the British vocational education. With reference to the successful experience of both British and American vocational education， we should， based on the multi-governance from the government， enterprises and the industry authorities， push forward the managerial system of board of directors and improve both the internal and external governance mechanism， which may eternally realize the sustainable development of vocational education in our country.

Key words： higher vocational colleges；multi-level governance；checks and balances； board of directors；social assessment