黨的十八屆五中全會提出，必須牢固樹立五大發(fā)展理念，并把促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展放到了協(xié)調(diào)發(fā)展理念下正確處理發(fā)展中重大關(guān)系的第一位。加快城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是當(dāng)前和今后一個時(shí)期具有全局意義的重要工作。

浙江省嘉興市在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化上起步早、力度大、推進(jìn)快，取得了比較好的成效，積累了比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，也遇到了一些困難和問題。日前，中央黨校第39期中青一班四支部第一組調(diào)研小組赴嘉興圍繞促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了深入調(diào)研。

城鄉(xiāng)一體化先行地的協(xié)調(diào)發(fā)展之路

2004年3月，時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作在嘉興進(jìn)行了四天蹲點(diǎn)調(diào)研，認(rèn)為嘉興“完全有條件成為全省乃至全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展典范”。

按照這一指示，嘉興堅(jiān)定不移實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，先行先試、大膽探索，初步走出了一條新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)、生產(chǎn)生活生態(tài)逐步融合、改革發(fā)展成果城鄉(xiāng)共享的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新路子。

第一，以農(nóng)村土地整治復(fù)墾為切入點(diǎn)，拓展城鄉(xiāng)發(fā)展空間。嘉興農(nóng)村居民點(diǎn)布局呈現(xiàn)多、廣、散、小等特點(diǎn)，有1.7萬多個自然村、8萬多個農(nóng)居點(diǎn)，其中3戶以下的點(diǎn)占45%、4—12戶占35%。這種狀況，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地粗放浪費(fèi)；不利于農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收；影響了農(nóng)村居民生活品質(zhì)的提升。農(nóng)村散居化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化等導(dǎo)致土地難流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)難轉(zhuǎn)型、增收難持續(xù)、發(fā)展難突破。而嘉興又是土地緊缺、發(fā)展空間制約嚴(yán)重的地區(qū)，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地空間布局，提高土地資源配置效率，成為挖掘發(fā)展?jié)摿Α⒔y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵和要害。嘉興規(guī)范開展農(nóng)村土地整治復(fù)墾和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，以農(nóng)房改造集聚帶動人口集中，撬動土地集約、產(chǎn)業(yè)集中、功能集成，著力解決“錢從哪里來、人往何處去、地該怎么用”等問題。

一是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。針對過去村莊規(guī)劃滯后，村鎮(zhèn)布點(diǎn)散亂，農(nóng)民建房選址隨意性大等問題，嘉興以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型田園城市為目標(biāo)，制定了1640（1個市中心，6個副中心，44個新市鎮(zhèn)）的城鎮(zhèn)布局規(guī)劃，并在每個鎮(zhèn)，創(chuàng)新實(shí)施“1+X”村鎮(zhèn)布局規(guī)劃（“1”指每個新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)集聚區(qū)，“X”為鎮(zhèn)區(qū)以外配套的城鄉(xiāng)一體新社區(qū)），引導(dǎo)農(nóng)民建房集聚到新市鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)。在實(shí)際工作中，又根據(jù)農(nóng)民意愿、集聚基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿M(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化確立了“433個城鄉(xiāng)一體新社區(qū)，1101個傳統(tǒng)特色自然村落保留點(diǎn)”的村莊布點(diǎn)規(guī)劃，規(guī)范農(nóng)民建房。

二是推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。一方面土地后備資源匱乏，用地供需缺口突出，另一方面城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例嚴(yán)重倒掛，城市建設(shè)用地占了嘉興市建設(shè)用地總量的40%，農(nóng)村建設(shè)用地占了嘉興市建設(shè)用地總量的60%。針對這些現(xiàn)實(shí)問題，嘉興通過科學(xué)設(shè)計(jì)、合理布局，采取政策激勵和農(nóng)民自愿選擇相結(jié)合的辦法，引導(dǎo)農(nóng)民到新市鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)一體新社區(qū)集中居住，從而有效節(jié)約出建設(shè)用地；同時(shí)對搬遷后的農(nóng)村宅基地進(jìn)行整治，復(fù)墾為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，再通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，搭建城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源流動的“橋梁”，讓市域經(jīng)濟(jì)獲得更大的發(fā)展空間，同時(shí)也讓農(nóng)業(yè)得耕地、農(nóng)村得資金、農(nóng)民得實(shí)惠，在城鄉(xiāng)間實(shí)現(xiàn)了國土空間的不斷優(yōu)化和資源要素的合理配置。

三是節(jié)余指標(biāo)交易盤活資金。開展農(nóng)村土地整治復(fù)墾和農(nóng)房集聚工作，需要投入大量資金。一方面通過建立交易平臺，把節(jié)余出的土地指標(biāo)在全市范圍內(nèi)進(jìn)行交易，有利于最大程度實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、體現(xiàn)土地價(jià)值。另一方面創(chuàng)新推動節(jié)余指標(biāo)質(zhì)押貸款，較好地緩解了資金難題。

四是管理和服務(wù)及時(shí)跟進(jìn)。針對千家萬戶分散經(jīng)營土地、土地產(chǎn)出率低、農(nóng)業(yè)比較效益不高等問題，嘉興探索構(gòu)建了土地流轉(zhuǎn)平臺、土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金、土地流轉(zhuǎn)租金動態(tài)增長等運(yùn)作機(jī)制，積極推廣供銷合作、生產(chǎn)合作、信用合作“三位一體”的農(nóng)村新型合作體系，既保障農(nóng)民合法權(quán)益，又推動農(nóng)地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。到2014年底，全市集聚農(nóng)戶16.2萬戶，戶均節(jié)地率達(dá)到30%，盤活土地4.7萬畝；流轉(zhuǎn)土地面積111.5萬畝，流轉(zhuǎn)率達(dá)到46%。

第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)“綠色”發(fā)展，狠抓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)鍵是要以全局視野統(tǒng)籌謀劃、統(tǒng)籌推進(jìn)全區(qū)域的發(fā)展，全面提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量和水平。嘉興經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，但環(huán)境污染特別是水污染嚴(yán)重成為制約發(fā)展、制約群眾幸福指數(shù)提升的重要因素。除了加強(qiáng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)綠化等生態(tài)建設(shè)外，嘉興把工作重點(diǎn)放到了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級上面。

一方面，大力推進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)轉(zhuǎn)型。嘉興是生豬養(yǎng)殖大市，飼養(yǎng)量曾經(jīng)超過750萬頭，養(yǎng)殖業(yè)在發(fā)展的同時(shí)也導(dǎo)致了水環(huán)境的嚴(yán)重污染。為有效提升環(huán)境質(zhì)量水平、更好滿足人民群眾對美好生活的新期待，嘉興下決心加快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級。通過設(shè)立禁養(yǎng)區(qū)、幫扶農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)等方式，全市生豬存欄量從高峰時(shí)的270多萬頭削減到39.2萬頭，養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)發(fā)生很大變化，由千家萬戶散養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模生態(tài)養(yǎng)殖，對水環(huán)境改善起到了至關(guān)重要的作用。目前，嘉興市主要出境斷面水質(zhì)已全面優(yōu)于入境斷面水質(zhì)，跨行政區(qū)域交接斷面水質(zhì)考核已由2012年的不合格轉(zhuǎn)變?yōu)?014年以來的持續(xù)優(yōu)秀，全市67個市控以上斷面，從2012年五類和劣五類水質(zhì)占85.1%，轉(zhuǎn)變到今年10月底四類及以上水質(zhì)占77.6%，實(shí)現(xiàn)了以三類、四類水體為主的“十二五”目標(biāo)，市域水生態(tài)得到了明顯改善。

另一方面，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段淘汰落后產(chǎn)能。推動企業(yè)進(jìn)園區(qū)，集約發(fā)展、集中治理，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)綠色集約發(fā)展。根據(jù)畝均投資強(qiáng)度、畝均稅收、畝均GDP能耗等，把現(xiàn)有企業(yè)劃分為A、B、C、D四種類別，不同類別的企業(yè)承擔(dān)土地、電力、環(huán)保等不同的要素成本，倒逼企業(yè)提質(zhì)增效、兼并重組甚至搬遷關(guān)閉，騰出發(fā)展空間，引進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)，有序提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和水平。

第三，全面推進(jìn)綜合配套改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

一是深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度改革，城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)平等充分就業(yè)。把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，突破就業(yè)政策享受對象戶籍界限，將農(nóng)村居民納入政策享受范圍，并實(shí)現(xiàn)待遇標(biāo)準(zhǔn)全市統(tǒng)一。實(shí)施“創(chuàng)業(yè)行動計(jì)劃”，通過創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，健全公共就業(yè)服務(wù)體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)者充分就業(yè)。2014年底，全市充分就業(yè)村、社區(qū)達(dá)標(biāo)率分別為96%和100%。

二是全面深化社會保障制度改革，城鄉(xiāng)社會保障逐步接軌融合。建立了全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的社會保障體系?；緦?shí)現(xiàn)各類養(yǎng)老保障制度相互銜接，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到97.5%。全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)管理、經(jīng)辦職能整合，社會醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率達(dá)到98%。健全城鄉(xiāng)一體化失業(yè)保險(xiǎn)制度，實(shí)行參保人員同一比例繳費(fèi)、同一標(biāo)準(zhǔn)享受、同一制度管理。同時(shí)，不斷完善被征地居民的社會保障制度。

三是推進(jìn)公共服務(wù)體制改革，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平整體提高。深化教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，均衡配置教育資源，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展；大力發(fā)展農(nóng)村文化體育事業(yè)，實(shí)現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)、村四級公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)全覆蓋；引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源向基層下沉，實(shí)行鎮(zhèn)（街道）社區(qū)、鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務(wù)一體化管理。

第四，積極推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，加快社會治理更好地向末端延伸。按照法治、德治、自治“三治并舉、法治為基”和“關(guān)口前移、重心下移”的工作思路，重點(diǎn)圍繞執(zhí)法資源整合到基層、執(zhí)法力量下沉到網(wǎng)格、執(zhí)法效能提升在一線的目標(biāo)，圍繞構(gòu)建問題早發(fā)現(xiàn)、快處置、重監(jiān)管、嚴(yán)打擊的執(zhí)法機(jī)制，在全省先行啟動了鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革。把國土、環(huán)保、水行政、安全生產(chǎn)、城鎮(zhèn)規(guī)劃等領(lǐng)域的329項(xiàng)行政處罰職能，劃轉(zhuǎn)到綜合行政執(zhí)法部門集中行使。并在基層建立了綜合行政執(zhí)法“一機(jī)構(gòu)一平臺一張網(wǎng)”。一機(jī)構(gòu)，就是以派駐的形式，在全市鎮(zhèn)（街道）建立全覆蓋的綜合行政執(zhí)法分局（中隊(duì)），解決鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法主體資格缺失問題；一平臺，就是建立鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法聯(lián)動平臺（鎮(zhèn)級綜合行政執(zhí)法中心或辦公室），整合“七站八所”的力量，開展聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)同執(zhí)法，解決了基層黨委政府執(zhí)法管控的日常指揮權(quán)問題；一張網(wǎng)，就是在村（社區(qū)）組織中建立由村（社區(qū)）干部、村（居）民小組長等組成的綜合行政執(zhí)法工作網(wǎng)，具體負(fù)責(zé)日常巡查、違法行為勸導(dǎo)、違法線索報(bào)告、協(xié)助執(zhí)法等工作，解決了最基層力量不足和違法行為發(fā)現(xiàn)、處置不及時(shí)問題。同時(shí)，還對執(zhí)法力量下沉作出了制度安排。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平位居全省第一

通過這幾年的探索實(shí)踐，嘉興統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平位居浙江省第一，農(nóng)村居民人均可支配收入連續(xù)11年全省第一，處于城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展階段。2014年，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)到42143元、24676元，城鄉(xiāng)居民收入比為1.71∶1，遠(yuǎn)低于全國平均水平。

一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模化。大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，到2014年底，建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田134.6萬畝，糧食生產(chǎn)功能區(qū)1067個、面積78.84萬畝；150個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)創(chuàng)建點(diǎn)的整體建設(shè)進(jìn)度達(dá)到80%、建成面積67萬畝，有11個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、19個主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和45個特色農(nóng)業(yè)精品園通過省級驗(yàn)收。家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營加快發(fā)展，合作社規(guī)范化程度在全省領(lǐng)先；作為浙江省唯一的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)試點(diǎn)市，基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中心建設(shè)在全省率先實(shí)現(xiàn)全覆蓋，市、縣兩級農(nóng)民學(xué)院（校）全面建成，全市農(nóng)民專業(yè)合作社帶動農(nóng)戶占總農(nóng)戶數(shù)的61.5%，組織化程度位于浙江前列。

二是促進(jìn)了農(nóng)村環(huán)境生態(tài)化。以前農(nóng)村環(huán)境差，垃圾遍地、污水橫流、違章建筑多，現(xiàn)在集中居住后，生活方式轉(zhuǎn)變，倒逼加快全域化治理。已建成覆蓋城鄉(xiāng)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水管網(wǎng)5300公里，實(shí)現(xiàn)了城市（縣城）和建制鎮(zhèn)污水輸送管網(wǎng)全覆蓋。正在實(shí)施以小集鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)一體新社區(qū)為主的污水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)，三年投資120億，目前已投資48個億，努力構(gòu)建具有嘉興特色的城鄉(xiāng)一體化生活污水治理新格局，現(xiàn)在全市城鄉(xiāng)一體化污水收集處理率為72%。從2013年到2015年10月底，全市累計(jì)拆除違章建筑4130萬平方米；推行集鎮(zhèn)、河道、公路、村莊“四位一體”保潔模式，城鄉(xiāng)一把笤帚掃到底，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化統(tǒng)籌發(fā)展。

三是促進(jìn)了三次產(chǎn)業(yè)互動融合。通過引導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)民集中居住和農(nóng)田流轉(zhuǎn)經(jīng)營，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步伐，拓展了工業(yè)發(fā)展空間，又為服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，促進(jìn)了一二三產(chǎn)業(yè)的融合互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是促進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。基本做到了“三個一體化”。一個是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。全國率先實(shí)現(xiàn)公路通村達(dá)組到戶，村村通公交，市本級夜班公交全覆蓋，公交同車同價(jià)，初步實(shí)現(xiàn)水、電、垃圾處理、排污等公用設(shè)施一體化，飲用水同質(zhì)同價(jià)。另一個是城鄉(xiāng)社會保障一體化。著力改變城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、就業(yè)等方面基本權(quán)益上長期分軌運(yùn)行、分割實(shí)施的狀況，努力做到制度并軌、人群覆蓋、權(quán)益均等。再一個是推進(jìn)城鄉(xiāng)社會事業(yè)一體化。

推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展呼喚新政策

一是建議對農(nóng)村土地整治復(fù)墾加大政策扶持力度。嘉興在先行探索中碰到的突出矛盾，主要涉及成本和融資問題。目前主要是靠財(cái)政資金和銀行貸款，其中銀行融資大都靠商業(yè)銀行，貸款周期只有三年、五年，利率也比較高；如果是政策性銀行的話，貸款周期都是10年到15年，而且利率還有下浮空間，融資成本就大大減輕了。嘉興在一線直接參與農(nóng)村土地整治復(fù)墾的同志普遍談到，農(nóng)村土地整治增減掛鉤項(xiàng)目作為一種公益項(xiàng)目，成效是農(nóng)村環(huán)境面貌得改善、農(nóng)民生活水平得提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌得以加快，其效果是顯而易見的，應(yīng)與一般的“小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)建設(shè)”項(xiàng)目相區(qū)別。為此，建議把農(nóng)村土地整治復(fù)墾這項(xiàng)工作納入國家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮政策性銀行的優(yōu)勢和作用，引導(dǎo)更多低成本資金投向農(nóng)村土地整治復(fù)墾領(lǐng)域。

二是建議在確?；巨r(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量的前提下，允許基本農(nóng)田保護(hù)較好的地方按年度適度優(yōu)化空間布局。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相互“打架”，多規(guī)合一疊不起來，是當(dāng)前普遍存在的現(xiàn)象，其根源在于土地規(guī)劃空間跟不上發(fā)展藍(lán)圖，嘉興地類單一，耕地占農(nóng)用地90%以上，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)85.58%的地方，由于空間位置難調(diào)整，致使很多公共訴求難以滿足、民生項(xiàng)目難以落地。建議國家層面賦予基本農(nóng)田保護(hù)較好的設(shè)區(qū)市試點(diǎn)政策，探索通過土地整治復(fù)墾形成的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田與現(xiàn)有的基本農(nóng)田實(shí)行年度空間置換的政策。

三是建議盡快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的法律支撐。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，包括農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)、農(nóng)民宅基地權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等等，雖然改革要求確權(quán)，但普遍缺乏法律支撐，限制了農(nóng)民的資產(chǎn)權(quán)確認(rèn)固化、評估定價(jià)和上市流通，影響了農(nóng)村資源的優(yōu)化配置和農(nóng)民物權(quán)的資本化，從而拖累了農(nóng)村居民的遷徙和流動。

四是建議進(jìn)一步完善規(guī)劃法律體系，賦予“多規(guī)合一”區(qū)域性規(guī)劃必要的法律地位。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要一個統(tǒng)攬全域的總體規(guī)劃。嘉興在編制市域全域規(guī)劃上先行探索，但按照現(xiàn)行規(guī)劃法，城市規(guī)劃有支撐城市規(guī)劃的法律，鎮(zhèn)村規(guī)劃有支撐鎮(zhèn)村規(guī)劃的法律，而區(qū)域性總體規(guī)劃則缺乏法律依據(jù)，有指導(dǎo)性而無剛性約束力，使得市域總體規(guī)劃執(zhí)行難、落地難。建議有關(guān)部門著眼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體布局需要，加快確立區(qū)域性總體規(guī)劃的法律地位。