黃飛

[摘 要]經(jīng)濟(jì)發(fā)展開展地方政府合作研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。文章在分析我國地方政府合作進(jìn)展和存在問題的基礎(chǔ)上，針對性地提出了加強(qiáng)地方政府合作的對策建議。地方政府合作要以共同需求為起點(diǎn)，以利益激勵為重心，明確合作規(guī)則，健全合作組織，完善合作機(jī)制，培育合作資本。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域合作；地方政府；合作機(jī)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.16.168

隨著我國經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展和整體性社會結(jié)構(gòu)的變遷，跨區(qū)域社會問題大量涌現(xiàn)，政府間溝通、協(xié)調(diào)變得越來越重要。這對基于行政區(qū)劃剛性約束的地方行政管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，對地方政府合作提出了現(xiàn)實(shí)要求。為了應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，滿足社會現(xiàn)實(shí)的需要，我國各級政府都將地方政府合作問題提上了議事日程，采取積極有效的措施推進(jìn)地方政府合作，但總體而言，合作的機(jī)制尚未建立起來，合作的效果并不盡如人意，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要。因此，對這一問題展開研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 地方政府合作的速度

1.1 合作區(qū)域不斷拓展

隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，地方政府合作已從東部沿海地區(qū)向全國各個地區(qū)散播，除了較早出現(xiàn)的長三角、泛珠三角地區(qū)地方政府合作外，目前中、西部地區(qū)地方政府也普遍展開了合作，如長株潭城市群、武漢城市圈、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、閩南經(jīng)濟(jì)區(qū)、晉陜豫黃河金三角地區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、遼中南城市群、皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等。

1.2 合作層級不斷增加

地方政府合作已在各個行政層級全面啟動，主要有：省級層面的地方政府合作，如長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)、西北五省區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作聯(lián)席會等；跨省級行政區(qū)劃的毗鄰地區(qū)地方政府合作，如湘鄂毗鄰四地市協(xié)作區(qū)、閔浙邊區(qū)三地一市經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)誼會、嫩江流域經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、陜甘川毗鄰十二市經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄂贛九地市經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)等；省級行政區(qū)劃內(nèi)的地方政府合作，如杭州都市經(jīng)濟(jì)圈、蘇揚(yáng)兩地六市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作網(wǎng)、川南經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)調(diào)會、閩南經(jīng)濟(jì)區(qū)等；跨地區(qū)的對口支援，如援藏、援疆、援青、汶川地震后的災(zāi)后重建對口支援等。

1.3 合作領(lǐng)域有所拓展

地方政府合作已從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域，具體涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、社會保障、治安維護(hù)、應(yīng)急管理、信息配套建設(shè)等諸多內(nèi)容。例如，太湖流域水環(huán)境治理、甘肅“兩江一水”區(qū)域綜合治理、贛鄂應(yīng)急合作協(xié)議、滇粵勞務(wù)合作、泛珠三角區(qū)域人才服務(wù)合作、泛珠九省市醫(yī)保異地就醫(yī)合作、黃河金三角區(qū)域警務(wù)協(xié)作、京津冀交通一體化合作、長三角區(qū)域信息化合作等。

1.4 合作形式趨于多樣

地方政府合作的形式已從合作各方領(lǐng)導(dǎo)互訪，簽訂意向書等發(fā)展到組織聯(lián)席會，設(shè)立合作論壇，舉辦經(jīng)貿(mào)合作洽談會，簽訂合作協(xié)議，組建聯(lián)絡(luò)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)等。例如，西北五市經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)席會、閩浙邊區(qū)三地一市經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)誼會、泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇、長江論壇、泛珠三角區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作洽談會、《長株潭三市文化交流與合作框架協(xié)議》《實(shí)施關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》、泛珠三角區(qū)域合作日常工作辦公室、長三角地區(qū)重點(diǎn)合作專題組等。

1.5 合作的制度化水平逐漸提高

一方面，地方政府合作的各項(xiàng)互動機(jī)制已開始建立，并不斷健全完善，主要包括定期聯(lián)席會議制度、定期磋商機(jī)制、日常工作辦公室工作制度、環(huán)境治污現(xiàn)場檢查和督察機(jī)制等。例如，長江三角洲地區(qū)省級政府創(chuàng)建了“三省市主要領(lǐng)導(dǎo)定期磋商機(jī)制”“長江三角洲人才開發(fā)一體化聯(lián)席會議制度”“污染聯(lián)防、信息溝通和通報機(jī)制”“長江三角洲合作與發(fā)展聯(lián)席會議制度”等，泛珠江三角洲地區(qū)建立了“行政首長聯(lián)席會議制度”“政府秘書長協(xié)調(diào)制度”“日常工作辦公室工作制度”“部門銜接落實(shí)制度”等；另一方面，合作協(xié)議的內(nèi)容也更加規(guī)范成熟，具有更強(qiáng)的約束力，主要包括收益共享、成本共擔(dān)、信息互通等。

2 地方政府合作存在的問題

2.1 重經(jīng)濟(jì)協(xié)作輕公共服務(wù)供給

我國地方政府合作普遍存在重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕公共服務(wù)供給的現(xiàn)象。目前，跨區(qū)域公共服務(wù)供給合作在地方政府合作中占比極其有限，成功的合作更是鳳毛麟角。從合作組織來看，現(xiàn)有的地方政府合作組織大都是致力于經(jīng)濟(jì)協(xié)作和經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流，如經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會、經(jīng)濟(jì)技術(shù)聯(lián)誼會、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等。從合作領(lǐng)域看，合作內(nèi)容主要涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、貿(mào)易通關(guān)一體化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源開發(fā)與整合等。例如，根據(jù)國家發(fā)展與改革委員會網(wǎng)站的相關(guān)資料粗略統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，國務(wù)院先后批復(fù)了二十余項(xiàng)與地方政府合作相關(guān)的區(qū)域規(guī)劃，主要包括長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、珠江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃、振興東北規(guī)劃、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃、長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃、晉陜豫黃河金三角區(qū)域合作規(guī)劃等，這些規(guī)劃確定的區(qū)域合作的主要內(nèi)容大都是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的和與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的。

2.2 形式大于內(nèi)容

我國地方政府合作組織的數(shù)量在不斷增加，合作的形式也越來越多樣化，但合作的實(shí)際效果卻并不盡如人意。地方政府間的許多合作往往“雷聲大雨點(diǎn)小”，政府間協(xié)議、合作意向書等簽署了很多，但只是搭了個架子，擺了個樣子，走了個過場，聲勢很大，徒有虛名，合作協(xié)議的內(nèi)容多數(shù)并未得到真正落實(shí)，合作組織也更多成了擺設(shè)，合作并無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，更談不上帶來實(shí)際效益。

2.3 內(nèi)生動力不足

我國地方政府合作的自發(fā)性和自主性不足，合作在很大程度上不是建立在共同需求的基礎(chǔ)上，而是出自上級政府乃至中央政府的安排、命令等；合作中出現(xiàn)了矛盾和紛爭更多的不是通過相互博弈和協(xié)商的途徑解決，而是依靠共同的上級政府用行政命令和行政裁決的手段解決。例如，在已簽訂的地方政府合作協(xié)議、合作意向書中，有相當(dāng)一部分是為了迎合和應(yīng)付上級政府，因而或合作內(nèi)容非常虛，難以具體實(shí)施；或?qū)κ找?成本分配的規(guī)定不清晰，致使參與的各方無力采取進(jìn)一步的合作行動。自發(fā)性和自主性的不足導(dǎo)致合作缺乏足夠的動力和應(yīng)有的活力。

2.4 制度化水平不高

隨著經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，我國地方政府合作已取得了一定的進(jìn)展，但成熟的制度化的合作機(jī)制尚未普遍建立起來，合作組織形式的制度化程度也相對較低。目前除了長江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)已初步建立了若干合作機(jī)制外，我國地方政府合作更多的是通過倡導(dǎo)的方式進(jìn)行的一種非制度化的合作，多數(shù)停留在會議、論壇、協(xié)商、互訪的層面，主要依靠地方領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)知來推動，缺乏完備的制度化的地方政府合作溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制做保證。完善的合作機(jī)制的缺失使得合作難以持續(xù)和真正實(shí)現(xiàn)。

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