楊文健　姚一凡

【摘要】根據(jù)江蘇省困境兒童發(fā)展?fàn)顩r及存在的瓶頸問題，從整體的視角，將困境兒童分為孤兒、自身困境兒童、困境家庭兒童、留守兒童四個層次。在適度普惠的理念下探討江蘇省困境兒童施保分類體系及依據(jù)，根據(jù)困境兒童類別探析困境兒童救助路徑，建立最優(yōu)適度普惠的江蘇困境兒童分類常態(tài)救助保障機(jī)制，最后從政策、法律、資金、組織等方面提出保障措施。

【關(guān)鍵詞】困境兒童 施保分類 救助路徑

【中圖分類號】C913.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

江蘇省困境兒童救助發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

江蘇省困境兒童救助發(fā)展現(xiàn)狀。截至2013年3月底，江蘇省有重度殘疾兒童13389名、受艾滋病影響兒童213名、監(jiān)護(hù)人無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童15036名、留守兒童272261名，總計困境兒童數(shù)量超過30萬人次。

江蘇省一直積極貫徹落實國家有關(guān)救助困境兒童工作的法律法規(guī)和方針政策。比如發(fā)布了《江蘇省政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我省孤兒保障工作的意見》，進(jìn)一步完善了江蘇省孤兒保障制度，切實保障了孤兒合法權(quán)益。江蘇省在全國率先建立了廣覆蓋、多層次、綜合性的社會救助體系，率先建立了低保標(biāo)準(zhǔn)與居民收入直接掛鉤、自然增長的機(jī)制，率先建立了申請救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制。

在制度保障的基礎(chǔ)上，江蘇省特別注重資金投入，構(gòu)建了堅固的基本救助的財政支撐體系。2013年的省政府工作報告就明確提出，要進(jìn)一步加大財政投入力度，提高困難家庭收入，落實社會救助和社會保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機(jī)制，提高城鄉(xiāng)低保和優(yōu)撫對象生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等。

江蘇省困境兒童救助存在的問題。一是救助工作隊伍專業(yè)化程度低。社會救助工作不能僅僅依靠政府，社會組織是困境兒童救助的重要參與者之一，社會組織的專業(yè)化服務(wù)程度是救助水平的保障。但是，當(dāng)前江蘇省專業(yè)救助困境兒童社會組織欠缺，尤其是社會組織本身發(fā)展不成熟，導(dǎo)致相應(yīng)的服務(wù)不到位，服務(wù)質(zhì)量難以滿足需求。同時，參與社會救助的志愿者來自于各行各業(yè)，有大學(xué)生、退休職工、文體明星等，大多志愿者缺乏專業(yè)的救助訓(xùn)練，同時也不是長期、穩(wěn)定地從事志愿服務(wù)工作，臨時性比較強(qiáng)，志愿者沒有形成穩(wěn)定的群體。因此，加強(qiáng)社會志愿者的專業(yè)訓(xùn)練，培養(yǎng)一支穩(wěn)定的志愿者服務(wù)隊伍，擴(kuò)大社會群體參與困境兒童救助工作，有利于形成綜合性、全方位、專業(yè)化的社會救助局面。應(yīng)發(fā)揮社會組織及志愿者的作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、醫(yī)療救助、心理疏導(dǎo)、職業(yè)發(fā)展等全方位的救助。

二是社會力量參與程度不夠。實行社會救助的行為主體是政府和社會，在實施社會救助工作中，政府是第一責(zé)任主體。實際情況中，政府的力量和資源是有限的，社會力量的救助工作壓力巨大，兩者產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾。建立在政府救助的基礎(chǔ)上，在資源和資金方面的資助是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，對于資助對象起到的作用并不明顯，所以不能產(chǎn)生我們理想中的效果，存在著一定的局限性。因此，我們應(yīng)該發(fā)揮社會在整個資助過程中的作用，彌補(bǔ)政府在資助中的缺陷，從而調(diào)動社會的力量，實現(xiàn)全面、和諧的救助環(huán)境。江蘇省高度重視困境兒童救助保障工作機(jī)制，并以政府主導(dǎo)、民政牽頭、部門協(xié)作、社會參與為體系構(gòu)建基本健全的救助機(jī)制。但是，困境兒童救助工作主要是政府主導(dǎo)，社會參與救助力量有限，沒有形成“氣候”。目前來看，雖然社會組織在遇到洪澇等自然災(zāi)害時，已經(jīng)加入到救災(zāi)、濟(jì)貧、助學(xué)、助醫(yī)、助殘的隊伍中去，但是就社會的參與力度而言還不夠大。作為社會這個大家庭，應(yīng)該加大對社會困境兒童的關(guān)注，不僅提供資金和資源的資助，還應(yīng)該加大關(guān)愛的力度，為弱勢群體貢獻(xiàn)力量。

三是救助跟蹤長效機(jī)制工作欠缺。就江蘇省的救助情況來看，目前各市都有獨(dú)立的救助措施，卻沒有形成長效的救助機(jī)制。當(dāng)前，江蘇社會救助中臨時救助還是占主導(dǎo)地位，以濟(jì)貧濟(jì)困為主。如“心之愛”公益項目呼吁社會各界，伸出援助之手，勇于做一名有愛心的媽媽、爸爸、哥哥、姐姐、叔叔、阿姨等，幫助處于困境的兒童，盡自己的最大努力讓他們體會到社會這個大家庭的關(guān)愛，讓孤兒感受到家庭的溫暖和關(guān)懷，但是這種救助行動僅可以一時為孤兒建立起生活的信心，而不如建立長期的孤殘兒童家庭寄養(yǎng)制度，將孤殘兒童未成年之前長期寄養(yǎng)在愛心家庭，政府對愛心家庭提供一定的生活補(bǔ)助，而使得孤殘兒童長期生活在溫馨的家庭之中，使其快樂并健康地成長。當(dāng)然，江蘇省各地市也意識到建立救助跟蹤長效機(jī)制的重要性，其中，鹽城市率先在全省建立“慈善愛心超市”，并逐漸由城市向農(nóng)村擴(kuò)展，基本覆蓋了所有街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從某種意義上來看，鹽城市的做法一定程度地緩減了困難家庭的生活壓力，但并不能從根本上解除貧困。為此，有必要建立困難家庭幫扶就業(yè)體系，不僅僅是脫貧，還要建立長期的應(yīng)對策略，不留任何隱患。

四是救助整合機(jī)制聯(lián)動性能不足。困境兒童的社會救助應(yīng)該是全方位、多角度的，形成政府主導(dǎo)，社會力量參與的全面聯(lián)合救助體系。但是，當(dāng)前江蘇省社會各界救助力量分散、職能交叉，各級部門職責(zé)不清晰，救助的主導(dǎo)力量與聯(lián)合部門不能形成有效的救助主流，協(xié)作性不強(qiáng)，未能充分發(fā)揮出應(yīng)有的作用。如民政與衛(wèi)生部門就有一些交叉職能，往往在共有相同職能的情況下，會造成共同的不作為，互相推諉、扯皮。同時，救助的發(fā)起部門分門別類，不能有效帶動其他部門配合行動，如某企業(yè)發(fā)起一項留守兒童救助活動，因沒有現(xiàn)成的工作方式方法可以套用，需要聯(lián)系、協(xié)調(diào)政府各個部門及社會志愿者等配合行動，才能圓滿地完成此項任務(wù)。但是，中間過程因沒有固定的工作模式可以套用，從而耗費(fèi)了不必要的人力、物力和財力，也間接地影響社會群體愛心救助的積極性。因此，從全局出發(fā)，迫切需要建立困境兒童社會救助的整合機(jī)制，全方位調(diào)動社會各界愛心人士的力量參與到救助困境兒童的行動上來，更好地保障兒童的基本權(quán)益得到實現(xiàn)，促進(jìn)困境兒童群體健康發(fā)展。

江蘇省困境兒童施保分類體系

困境兒童施保分類的機(jī)理。所謂機(jī)理是指為實現(xiàn)某一特定功能，一定的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中各要素的內(nèi)在工作方式以及諸要素在一定環(huán)境條件下相互聯(lián)系、相互作用的運(yùn)行規(guī)則和原理。江蘇省困境兒童情況多樣，救助涉及面廣，影響巨大。困境兒童的救助要聯(lián)合公安、衛(wèi)生、工會、殘聯(lián)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、NGO組織等單位，針對困境兒童群體的類別特征，采取針對性的政策，逐步形成社工人才積極干預(yù)，相關(guān)企業(yè)盡心參與，老幼互補(bǔ)為特色，區(qū)域整體協(xié)同的局面，探尋逐步構(gòu)建家庭教育為基礎(chǔ)、機(jī)構(gòu)服務(wù)為骨干、社區(qū)照顧為依托、城鄉(xiāng)一體化、保障制度化、組織網(wǎng)絡(luò)化、服務(wù)專業(yè)化的江蘇省困境兒童福利制度和服務(wù)體系

困境兒童施保分類體系及依據(jù)。由于困境兒童的內(nèi)涵一直沒有統(tǒng)一的認(rèn)定，所以對于“困境兒童”的分類，目前也存在著分歧。筆者將困境兒童的基礎(chǔ)類別分為孤兒、自身困境兒童、困境家庭兒童和留守兒童四個基本層次。

將困境兒童的類別分為四個層次的主要依據(jù)有：聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》中“兒童最大利益原則”的宗旨，《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》等相關(guān)法律法規(guī)，《民政部關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》有關(guān)精神，并結(jié)合江蘇省地方實際。

江蘇省困境兒童分類救助路徑

江蘇省困境兒童分類救助工作，可按以下四個方面實施。

滿足困境兒童基本物質(zhì)生活需求。在物質(zhì)生活方面，應(yīng)該給予這些兒童國家規(guī)定的最低生活保障。通過政府行政手段劃片給固定社工，從財政以及福彩等資金中撥付適當(dāng)費(fèi)用，動態(tài)監(jiān)護(hù)困境兒童的生活狀況，及時發(fā)現(xiàn)問題，跟蹤解決，確保困境兒童的正常生活。對于困境家庭的兒童，一是當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門對困難職工家庭進(jìn)行定期慰問，通過發(fā)放生活補(bǔ)助津貼、精神關(guān)愛等，讓困難家庭得到生活的保障。二是由工會主導(dǎo)，成立困難職工子女幫扶互助組織，在熱心員工的參與下讓困境家庭相互交流，共同尋求脫困路徑。

積極開展困境兒童的醫(yī)療工作。在醫(yī)療方面，構(gòu)建江蘇省財政保障型孤兒城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。民政部門可以通過孤兒電子檔案系統(tǒng)以及基層社區(qū)社工反饋，定期進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)立搶救“綠色通道”，根據(jù)病情適配不同層級的定點(diǎn)醫(yī)院，建立困境兒童醫(yī)療救助基金制度，保障孤兒及時救治。重新整理大病保險目錄，將醫(yī)療費(fèi)用的多少、治療周期的長短作為收錄標(biāo)準(zhǔn)。

對于患有重病的兒童，首先要完善新生兒和學(xué)生兒童的醫(yī)保體系，適當(dāng)提高可報銷標(biāo)準(zhǔn)。另外，要加強(qiáng)民政政策宣傳，合理規(guī)劃、簡化申領(lǐng)手續(xù)，使政策的落實切實全面覆蓋貧困家庭重病兒童。其次是對一些精神疾病兒童建立積極的疾病疏導(dǎo)救助機(jī)制。最后，民政部門要聯(lián)合教育、婦聯(lián)等部門，針對學(xué)校的重病兒童展開定期救助活動，逐步覆蓋兒童多發(fā)的重大疾病的救助。

加強(qiáng)困境兒童的教育救助工作。在教育方面，對于孤兒，福利院可根據(jù)院內(nèi)兒童的身體狀況，制定不同的教育方案。對于身體、智力適合上學(xué)的孩子，根據(jù)孩子意愿，在教育部門協(xié)調(diào)下，為適齡兒童及早辦理入學(xué)手續(xù)，隨班就讀。對于留守兒童，一是實行教育費(fèi)用補(bǔ)貼和減免，對于父母有能力將其帶到工作所在城市的，放寬入學(xué)條件，全面取消借讀費(fèi)。鑒于農(nóng)村地區(qū)普遍缺少文化活動的情況，居委會、村委會在規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)時，應(yīng)配備硬件設(shè)施以滿足此類學(xué)生的學(xué)習(xí)娛樂需求。

重視對于困境兒童的日常管理。對于因父母入刑、外出工作等原因無法受到照料的孤兒及流浪兒童等，要加強(qiáng)他們的日常管理工作。擴(kuò)大孤兒基本生活保障制度的覆蓋對象，將“事實孤兒”納入其中。居委會、村委會確定專人與公安部門保持聯(lián)系，切實解決孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)問題。如果爺爺奶奶或者外公外婆等有能力對該類兒童實施監(jiān)護(hù)，則要依法轉(zhuǎn)移其監(jiān)護(hù)權(quán)，但要享有與社會散居孤兒的同等待遇。如確實無人監(jiān)管，則聯(lián)系福利院，為其辦理入院手續(xù)。

對于流浪兒童，解決其迫切需求后，首要是要防止“二次流浪”。首先，公安機(jī)關(guān)接到報案后第一時間調(diào)查戶籍查找父母或監(jiān)護(hù)人。其次，建立完善的流浪人員救助制度，對兒童及時做好健康體檢，提供必要的食宿安排。再次，根據(jù)流浪兒童的具體情況，與戶籍所在地的公安機(jī)關(guān)、民政部門、社區(qū)社工、家庭等做好相應(yīng)對接，共同預(yù)防“二次流浪”②。

江蘇省困境兒童救助保障措施

構(gòu)建困境兒童聯(lián)席管理機(jī)制。困境兒童的救助工作，是一項涉及到民政、婦聯(lián)、殘聯(lián)、教育等多部門的復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。多部門的合作無疑增加了管理過程中的成本，以及在多頭管理中可能存在的具體工作參差不齊甚至失職的現(xiàn)象。因此，建立一個高效、統(tǒng)一的困境兒童聯(lián)席管理機(jī)制十分必要。應(yīng)在財政給予一定支持以及社會慈善力量救助的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以民政管理為主，婦聯(lián)、殘聯(lián)等機(jī)構(gòu)聯(lián)合管理的機(jī)制，將困境兒童的工作流程化。將具體的工作和責(zé)任對應(yīng)到部門，整個過程權(quán)責(zé)分明，使各部門在工作中避免出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象，從而提高各部門的管理能力和水平。困境兒童聯(lián)席管理機(jī)制的運(yùn)行，能夠使各部門在對困境兒童的救助工作中信息資源共享，通過信息資源的共享避免行政資源的浪費(fèi)，集中力量解決困境兒童最迫在眉睫的難題，使他們走出困境，健康成長。

推動困境兒童立法進(jìn)程。從國外經(jīng)驗看，英國、美國等多數(shù)發(fā)達(dá)國家都有詳盡的兒童救助法規(guī)，因此需要制定和完善相關(guān)法律。根據(jù)時代的需要建立完善的社會福利法律體系，制定專門的法律法規(guī)是第一步，比如《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行不斷的修改和完善，最終形成兒童福利法律體系。

在我國現(xiàn)有的法律體系中，還未有一部法律，能夠明確困境兒童福利的相關(guān)主體和各自責(zé)任、困境兒童福利的內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)來源渠道、財政投入比例與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、管理和監(jiān)督體制等相關(guān)事宜。因為缺乏明確的法律依據(jù)，這就導(dǎo)致了對于困境兒童救助的日常工作不能起到規(guī)范及指導(dǎo)作用。就我國具體情況而言，在制定了系統(tǒng)的法律法規(guī)以后，還應(yīng)出臺對于細(xì)分后的困境兒童救助工作能夠起到指導(dǎo)作用的各種具體法規(guī)。

建立長效穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。近年來，江蘇省對于困境兒童救助工作的投入力度在不斷加大。但是相較于發(fā)達(dá)國家的某些地區(qū)以及實際需要，江蘇省對于困境兒童救助工作的投入力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。政府應(yīng)努力實現(xiàn)在困境兒童救助工作方面的經(jīng)費(fèi)投入取得突破性進(jìn)展并呈遞增趨勢。針對江蘇省各地區(qū)并不均衡的發(fā)展?fàn)顩r，財政上也應(yīng)有差別性的措施。對于一些特別困難的地區(qū)，應(yīng)成立重點(diǎn)專項基金給予資助。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活消費(fèi)水平都有所不同，對經(jīng)費(fèi)的發(fā)放，也應(yīng)該有科學(xué)化的標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)費(fèi)的發(fā)放透明、公開。

充分激發(fā)非政府組織的活力。困境兒童的救助工作，不僅是政府相關(guān)部門的責(zé)任，更應(yīng)是全社會的責(zé)任。江蘇省困境兒童工作情況復(fù)雜，涉及面廣，涉及兒童人口多，尤其是不同層次的困境兒童更需要社會力量的大力幫助與管理。在堅持以政府主導(dǎo)、社會參與的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮非政府組織的活力，逐漸改變困境兒童福利工作模式由完全的政府責(zé)任模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣＠Ｊ?，逐步推行“政府購買”服務(wù)，充分調(diào)動民間力量，鼓勵慈善機(jī)構(gòu)以及相關(guān)福利組織、愛心企業(yè)參與到困境兒童的救助工作之中。政府由服務(wù)的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的管理者，進(jìn)行監(jiān)督和評估，而具體工作由非政府組織和機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)人才隊伍建設(shè)。首先我們要確保參與困境兒童救助工作人員專業(yè)技能過硬。困境兒童工作是直接面向兒童的工作，兒童救助的組織隊伍應(yīng)當(dāng)涵蓋多個方面的人才，比如醫(yī)療康復(fù)、殘疾康復(fù)、心理康復(fù)、兒童社會工作和特教。組織人才的引進(jìn)應(yīng)當(dāng)有針對性，有能力的組織機(jī)構(gòu)也可以開展相關(guān)資質(zhì)培訓(xùn)，提高工作人員的專業(yè)化水平。其次，對于專業(yè)化的優(yōu)秀人才，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)墓膭钫?，在資金允許的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)提高兒童救助工作人員的福利待遇，如提高工資、提供優(yōu)惠的落戶條件等，從物質(zhì)上對專業(yè)化的人才進(jìn)行激勵和吸引，從而提升專業(yè)服務(wù)隊伍的人才素質(zhì)。最后，對于現(xiàn)有的工作人員，要逐步地進(jìn)行專業(yè)化的訓(xùn)練，使他們多年的實踐經(jīng)驗與科學(xué)的理論知識相結(jié)合，從而更好地做好困境兒童救助工作。

（作者分別為河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授，河海大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生）

【注釋】

①李敬：“以‘困境兒童理念來確立兒童福利政策框架”，《中國殘疾人》，2013年第9期。

②王思斌：“流浪兒童救助保護(hù)能力的建設(shè)”，《中國青年政治學(xué)院學(xué)報》，2005年第6期。

責(zé)編 /張蕾