陳鋮

摘要：隨著政府采購的不斷發(fā)展和依法治國理念的不斷深入，政府采購中體現(xiàn)市場(chǎng)屬性的基本功能和體現(xiàn)政策導(dǎo)向的政策功能之間如何協(xié)調(diào)，是政府采購目前所面臨問題之一。對(duì)此，本文從政府采購政策功能的本源出發(fā)，對(duì)基本功能和政策功能之間的關(guān)系進(jìn)行分析，特別提出了在政府采購的不同發(fā)展階段對(duì)政策功能的需求程度不同。并結(jié)合杭州市已經(jīng)采取的舉措，以及進(jìn)一步落實(shí)政策功能存在的問題，提出了意見建議，包括需要在依法行政與扶持本地企業(yè)之間找到平衡點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)等。

關(guān)鍵詞：法治思維；政府；采購政策

中圖分類號(hào)：F253.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）007-000-03

隨著我國政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)公眾對(duì)于政府采購的公共屬性認(rèn)識(shí)不斷加深，政府采購受到的關(guān)注度也越來越大，一方面“天價(jià)采購”的負(fù)面新聞充斥輿論媒體，另一方面地方政府出臺(tái)的各類政策中“政府采購”的出現(xiàn)頻率也遠(yuǎn)高于以往。這里就存在一個(gè)問題，在政府采購中體現(xiàn)市場(chǎng)屬性的基本功能和體現(xiàn)政策導(dǎo)向的政策功能之間如何協(xié)調(diào)，特別是在依法治國的時(shí)代背景下，有關(guān)政策功能的法律依據(jù)相對(duì)有限，該如何作為才能不偏不倚。

一、政策功能的界定和理解

（一）政策功能的界定

《中華人民共和國政府采購法》（以下簡(jiǎn)稱“《政府采購法》”）第九條作出明確規(guī)定，“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，這是一系列政策功能有關(guān)法規(guī)文件得以出臺(tái)的基石。在今年3月實(shí)行的《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》中（以下簡(jiǎn)稱“《政府采購法實(shí)施條例》”），對(duì)政策功能的實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行了規(guī)定，“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)”。目前，我國中央層面有關(guān)政策功能的規(guī)章主要集中在節(jié)能環(huán)保、進(jìn)口產(chǎn)品采購審核管理和鼓勵(lì)自主創(chuàng)新方面。其中節(jié)能環(huán)保通過“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”、“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”兩個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的清單實(shí)現(xiàn)，采購進(jìn)口產(chǎn)品則建立了財(cái)政部門審批制度。

政府采購有基本功能和政策功能兩大功能?；竟δ苁钦少徆逃械?、與生俱來的，主要包括節(jié)約財(cái)政資金、規(guī)范采購操作、預(yù)防腐敗。政策功能是指在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中政府為實(shí)現(xiàn)特定的目的，將政府采購作為一種主動(dòng)調(diào)控市場(chǎng)的工具而賦予政府采購的一種功能。這兩類功能相對(duì)獨(dú)立，卻也在一定條件下融合，更隨著政府采購的階段性發(fā)展而有不同側(cè)重。即使僅就政策功能本身來講，也呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化特征，具體內(nèi)容會(huì)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而變化。

（二）政策功能和基本功能之間的關(guān)系

1.實(shí)現(xiàn)基本功能是政府采購的首要目標(biāo)。通過政府采購購買中間產(chǎn)品，最終提供出合格的公共產(chǎn)品，這是政府采購的本質(zhì)。基本功能正是圍繞著這一點(diǎn)，不論是發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)或者通過制度規(guī)避操作風(fēng)險(xiǎn)，都將最終采購到的產(chǎn)品是否“物有所值”作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，可以說，正是有實(shí)現(xiàn)基本功能的需求，才促使了政府采購的產(chǎn)生。從這個(gè)意義上來講，基本功能是第一位的，相對(duì)而言政策功能是第二位的。

2.部分政策功能和基本功能相融合。部分政策功能可能在一定情況下實(shí)現(xiàn)基本功能的目標(biāo)。比如，節(jié)能產(chǎn)品的采購，可能在短期內(nèi)耗費(fèi)了更多的財(cái)政資金，但如果在全生命周期內(nèi)考量，則可能反而節(jié)省了資金。這種融合相當(dāng)大程度是政府采購的效用衡量標(biāo)準(zhǔn)單一所造成的，因?yàn)槟壳扒闆r下，政府采購的效益衡量往往隨著采購的結(jié)束而結(jié)束。這些政策從短期看是發(fā)揮了政策功能，從長(zhǎng)期來看則實(shí)現(xiàn)了基本功能。

3.部分政策功能可能與基本功能產(chǎn)生沖突?；竟δ艿暮诵闹皇枪礁?jìng)爭(zhēng)，政策功能的實(shí)現(xiàn)形式之一是政策傾斜，并導(dǎo)致一部分市場(chǎng)主體受益、另一部分市場(chǎng)主體受損，某些政策功能因此和基本功能形成了直接的沖突。如果多個(gè)政策功能交織在一起，將很可能會(huì)對(duì)追求公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)造成相當(dāng)程度的沖擊。但不是所有的政策功能都會(huì)與基本功能沖突，也有部分政策功能可以和基本功能相互促進(jìn)，比如中小企業(yè)信用融資政策提升了中小企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的能力，增加了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)基本功能的實(shí)現(xiàn)是有效推動(dòng)。

（三）政策功能和政府采購發(fā)展階段的關(guān)系

通常情況下在政府采購發(fā)展的高級(jí)階段，成熟的市場(chǎng)機(jī)制、采購機(jī)制已經(jīng)能夠很大程度上保證基本功能的實(shí)現(xiàn)，此時(shí)對(duì)政策功能的需求更大，政策功能類決策在政府采購中的比例也越高，特別是政策功能和基本功能之間的沖突可以準(zhǔn)確的預(yù)期，推行的風(fēng)險(xiǎn)和阻力也會(huì)更小。政府采購的發(fā)展程度和對(duì)政策功能的需求可以用下圖來體現(xiàn)。

我國在2003年政府采購才正式開始實(shí)施，迄今只有十多年，仍處于政府采購的初級(jí)階段，很多政府采購機(jī)制、制度還不完善，反映政府采購發(fā)展程度的采購金額占GDP比重僅在2%左右，距離已經(jīng)發(fā)展較為成熟國家10%-15%的比重還有較大距離，中國模式的政府采購專家評(píng)審制也在實(shí)踐中問題重重，“物有所值”的價(jià)值取向遠(yuǎn)沒有實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，將政策功能放在第一位只是政府采購的例外而非一般情況，在出現(xiàn)明顯更加重要的目標(biāo)時(shí)才具有共識(shí)，比如支持民族產(chǎn)業(yè)、保護(hù)環(huán)境等。因此，雖然政策功能的重要性正在提升是不爭(zhēng)的事實(shí)，但不論從法律規(guī)定還是實(shí)踐角度來講，還遠(yuǎn)沒有達(dá)到高于基本功能的程度。

（四）對(duì)政策功能涵蓋范圍的理解

一些地方政府的政策制定者認(rèn)為法律為政策功能的制定留下了很大的空間，因?yàn)榉l在列舉的結(jié)尾是一個(gè)“等”字，但這種理解會(huì)有很大的風(fēng)險(xiǎn)。法條的表述應(yīng)理解為立法者出于謹(jǐn)慎考慮留有一定的余地，因?yàn)?，一旦擴(kuò)大理解，則政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的方方面面都可以納入，那么當(dāng)中的列舉也就失去了意義，這顯然不是法律的初衷。更加需要警惕的是，一些地方以發(fā)揮政策功能之名，行地方保護(hù)主義之實(shí)。因此，依據(jù)法律所進(jìn)行的實(shí)踐應(yīng)該謹(jǐn)慎，不可擅自、盲目的擴(kuò)大理解。

二、杭州市發(fā)揮政策功能的情況

（一）政府采購信用融資，支持了本地企業(yè)發(fā)展

為了緩解中小企業(yè)“融資難、融資貴”的狀況，杭州市財(cái)政局聯(lián)合省銀監(jiān)局、發(fā)改委、金融辦制定了《杭州市政府采購支持中小企業(yè)信用融資暫行辦法》，并搭建了配套的融資平臺(tái)。中小企業(yè)可以以不高于同期基準(zhǔn)利率上浮10%的優(yōu)惠利率申請(qǐng)融資，并獲得五個(gè)工作日內(nèi)完成審批、三個(gè)工作日內(nèi)完成放款的銀行服務(wù)承諾。依托政府采購主要從四個(gè)方面對(duì)中小企業(yè)提供支持：一是銀行以政府采購誠信考核和信用審查為前提，根據(jù)政府采購合同，按優(yōu)于一般中小企業(yè)的利率直接發(fā)放貸款；二是原則上不要求附加其他任何形式的擔(dān)保條件，做到以政府采購信用為基礎(chǔ)，簡(jiǎn)化手續(xù)，提高效率，降低中小企業(yè)融資成本；三是積極探索政府采購信用融資政策和其他財(cái)政政策的整合和銜接，提高銀行和中小企業(yè)參與政府采購信用融資的積極性；四是合作銀行在每季度末需將融資金額、期限、還款情況、供應(yīng)商信用等信息及時(shí)反饋，以便相關(guān)部門能及時(shí)掌握和分析銀企融資信息，不斷推進(jìn)信用融資工作。截止目前，杭州市中小企業(yè)信用融資累計(jì)合同金額突破6000萬元，授信金額近3500萬元。事實(shí)上，由于合作銀行均為本地銀行，銀行貸款也主要面向本地企業(yè)，融資資金全部流向杭州企業(yè)，大大提升了其參與政府采購的能力和意愿。

（二）采購節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)品

1.網(wǎng)上商城的設(shè)備采購項(xiàng)目。2014年度以前，政府采購“網(wǎng)上商城”實(shí)行“入圍招標(biāo)”，對(duì)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品設(shè)置4分的加分項(xiàng)：列入“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”與“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”的，各得2分。從2014年度開始，政府采購“網(wǎng)上商城”實(shí)行“承諾入圍”，對(duì)“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”中要求強(qiáng)制采購的商品，在招標(biāo)時(shí)予以強(qiáng)制采購，若清單更新，已中標(biāo)產(chǎn)品未在新的清單內(nèi)，該產(chǎn)品將被暫停交易，并允許供應(yīng)商對(duì)老產(chǎn)品替換更新，主要包括計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、空調(diào)。對(duì)納入“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”的產(chǎn)品，在產(chǎn)品介紹中進(jìn)行特別標(biāo)注，推薦采購單位優(yōu)先采購。

2.非網(wǎng)上商城的項(xiàng)目采購。在一些綜合性項(xiàng)目中，比如系統(tǒng)集成項(xiàng)目里會(huì)有涉及到大量的硬件設(shè)備，為此，杭州市財(cái)政局積極與采購中心溝通，在制定招標(biāo)文件范本的時(shí)候，采購節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購清單涉及的品目時(shí)，必須為清單內(nèi)的產(chǎn)品，采購優(yōu)先采購清單涉及的品目時(shí)，進(jìn)行加分，該項(xiàng)占到3分的分值。

（三）選用國產(chǎn)汽車和新能源汽車

2014年出臺(tái)了《關(guān)于做好公務(wù)用車控購審批和登記上牌工作的通知》，要求支持國產(chǎn)汽車品牌和新能源汽車的發(fā)展。對(duì)符合規(guī)定允許購置并實(shí)行政府集中采購的車輛，要求選用國產(chǎn)自主品牌汽車，并優(yōu)先選用新能源汽車。在這一文件出臺(tái)以后，杭州市增量公務(wù)用車絕大部分為國產(chǎn)自主品牌。

（四）優(yōu)先采購本國產(chǎn)品

嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)口產(chǎn)品審批制度，由采購單位提出需求并組織專家論證，并公示不少于3個(gè)工作日，無異議的，交由行業(yè)或行政主管部門審查，最后報(bào)財(cái)政部門審核。在過程當(dāng)中，財(cái)政部門不僅僅在審核程序上嚴(yán)格按照規(guī)定操作，還對(duì)需求的合理性進(jìn)行邏輯審核，以最大程度的保障本國產(chǎn)品的優(yōu)先購買地位。

三、發(fā)揮政策功能的難點(diǎn)和問題

（一）執(zhí)行政策功能存在的問題

1.制度頂層設(shè)計(jì)的問題，主要是部分措施難以落地?！墩少彿▽?shí)施條例》提出了多種具體的政策功能實(shí)現(xiàn)途徑，包括制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等，其中制定需求標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠較為容易理解，但預(yù)留采購份額、優(yōu)先采購卻并沒有相關(guān)條文可以參照。比如，在多個(gè)部委的文件中都有提到預(yù)留30%采購份額給中小企業(yè)的原則，但預(yù)留采購份額到底該怎么留沒有明確，首先從杭州市的情況來看，作為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，目前80%以上的采購份額已經(jīng)由中小企業(yè)占據(jù)的，有沒有必要自我加壓再行提高比例或者保持現(xiàn)狀，其次，如果出臺(tái)政策到底怎么留，是在中小企業(yè)發(fā)達(dá)的行業(yè)留份額，還是在中小企業(yè)不發(fā)達(dá)的行業(yè)留份額，政策精神有必要進(jìn)一步明確。

2.節(jié)能產(chǎn)品采購中的問題，主要是新認(rèn)定節(jié)能產(chǎn)品可能超過限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)能不足。每年為了采購單位編制預(yù)算，資產(chǎn)管理部門都會(huì)對(duì)相關(guān)資產(chǎn)設(shè)置價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并且這一標(biāo)準(zhǔn)是相對(duì)固定的。年初編制預(yù)算時(shí)單位參照價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，年中遇到清單調(diào)整，可能出現(xiàn)原先滿足需求的老產(chǎn)品被剔除出清單，同樣滿足需求的新產(chǎn)品超過價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的情況。同時(shí)，也有可能出現(xiàn)新產(chǎn)品產(chǎn)能不足的現(xiàn)象，特別是在實(shí)行協(xié)議供貨這些產(chǎn)品型號(hào)相對(duì)固定的品類上，會(huì)陷入兩難的境地，既要執(zhí)行強(qiáng)制采購的制度，同時(shí)又擔(dān)心滿足采購單位需求的產(chǎn)品產(chǎn)能不足或者供貨周期很長(zhǎng)，從而影響采購的執(zhí)行。

3.扶持中小企業(yè)中的問題，主要是中小企業(yè)認(rèn)定繁瑣?！墩少彿ā访鞔_規(guī)定政府采購要促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，在2011年四部委聯(lián)合發(fā)下了《關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》，對(duì)各行業(yè)中小企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確。理論上，企業(yè)的相關(guān)材料在工商、稅務(wù)等部門都有報(bào)備，但目前“中小企業(yè)”的認(rèn)定依舊較為復(fù)雜，需要企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)提交資料到相關(guān)部門核實(shí)，其中還包括審計(jì)報(bào)告這樣可能增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的材料。對(duì)中小企業(yè)的扶持，最可行的方式是在采購文件中設(shè)置價(jià)格優(yōu)惠，但認(rèn)定的繁瑣，導(dǎo)致財(cái)政部門不敢輕易設(shè)置傾斜政策，以免“中小企業(yè)”政策不能惠及全部中小企業(yè)，反而成為了對(duì)部分中小企業(yè)的門檻。當(dāng)然，從中小企業(yè)認(rèn)定的角度來看，也存在一個(gè)問題，那就是企業(yè)的發(fā)展是動(dòng)態(tài)的，一個(gè)企業(yè)今年是小型企業(yè)，明年可能是中型企業(yè)，也有可能回到微型企業(yè)，這也會(huì)影響政策的執(zhí)行。

4.政策功能執(zhí)行主體的問題，主要是采購單位的主體責(zé)任意識(shí)尚有欠缺。財(cái)政部門在政府采購中主要起到的是政策制定和監(jiān)督的作用，但執(zhí)行的主動(dòng)權(quán)把握在采購單位手中。現(xiàn)實(shí)中，采購單位第一位考慮的是買到好的產(chǎn)品，而不是政策功能的發(fā)揮，可能無意甚至有意的選擇忽視政策，比如隱瞞要采購的是進(jìn)口產(chǎn)品。特別是在以往采購文件確認(rèn)備案的模式下，采購單位會(huì)以文件已經(jīng)過財(cái)政部門報(bào)備為理由，拒絕承擔(dān)主體責(zé)任。

（二）制定相關(guān)政策的難點(diǎn)

1.政策功能和基本功能之間的平衡度很難把握。政策功能出得好，可以通過政府采購引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終增加國民福利，政策功能出的不好，則會(huì)擾亂政府采購市場(chǎng)，進(jìn)而減少國民福利。特別是考慮到政府采購的引導(dǎo)作用、杠桿效應(yīng)，政策功能的邊界在哪里，哪些領(lǐng)域可以發(fā)揮政策功能，支持的力度是多少，都需要一個(gè)精準(zhǔn)的把握，一旦失準(zhǔn)，會(huì)造成重大的損失。

以空調(diào)采購為例，僅杭州市本級(jí)2015年空調(diào)采購規(guī)模就在兩千萬以上，因此一項(xiàng)空調(diào)節(jié)能方面的政策，在全國甚至僅在浙江省范圍內(nèi)執(zhí)行，也會(huì)對(duì)一些空調(diào)生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生巨大的影響。目前，“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”中的空調(diào)產(chǎn)品均為能效等級(jí)二級(jí)的產(chǎn)品，但在市場(chǎng)上在一些款型中，變頻機(jī)三級(jí)能效還是主流，體現(xiàn)在價(jià)格上，二級(jí)能效產(chǎn)品比三級(jí)能效價(jià)格高很多。這時(shí)，至少從這三個(gè)方面進(jìn)行測(cè)算衡量，從經(jīng)濟(jì)的角度測(cè)算，在產(chǎn)品壽命周期內(nèi)，二級(jí)能效空調(diào)節(jié)約的運(yùn)行資金與售價(jià)差距是何種關(guān)系；從對(duì)企業(yè)發(fā)展的角度看，因?yàn)榇笃髽I(yè)技術(shù)實(shí)力雄厚，更可能將目前的非主流產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)，對(duì)中小企業(yè)的影響有多少；從節(jié)能的角度來看，由于政府采購了二級(jí)能效產(chǎn)品，產(chǎn)量上去以后，產(chǎn)品價(jià)格降低，可能促進(jìn)產(chǎn)品提前進(jìn)入市場(chǎng)主流，能產(chǎn)生多少正面影響。從目前來看，這樣綜合性的衡量機(jī)制并沒有建立，政策功能到底有多少效益，事先無法形成一個(gè)大致的估量，事后無從判斷效果，導(dǎo)致是否出臺(tái)政策、政策效果好壞更多的是一種主觀判斷。

2.地方出臺(tái)政策面臨風(fēng)險(xiǎn)。這里的風(fēng)險(xiǎn)主要有兩個(gè)，一是政策的效果風(fēng)險(xiǎn)，即使已經(jīng)通過測(cè)算，對(duì)政策的效果有了一定的預(yù)判，但如果客觀環(huán)境發(fā)生變化或者本身衡量機(jī)制就不準(zhǔn)確，實(shí)際執(zhí)行的效果和預(yù)判之間會(huì)產(chǎn)生差異，也不能排除這種差異大到足以推翻政策本身的可能性，而政策的法律效力越強(qiáng)糾錯(cuò)成本會(huì)越高。二是政策的法律風(fēng)險(xiǎn)，誠如上文所言，如果政策拓展到了法有明文規(guī)定的領(lǐng)域以外，那么就面臨著很大的法律風(fēng)險(xiǎn)。而目前新的《中華人民共和國行政訴訟法》也支持法院審查規(guī)范性文件的合法性，作為政策功能相對(duì)受損的一方，有權(quán)利也有動(dòng)力對(duì)相關(guān)文件提起審查，并且從法院的審理情況來看，也越來越傾向于保護(hù)行政相對(duì)人。

四、進(jìn)一步發(fā)揮政策功能的建議

（一）推動(dòng)完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)政策可操作性

積極將實(shí)際工作中遇到的問題向上級(jí)部門反映，在頂層設(shè)計(jì)在橫向更加完整的基礎(chǔ)上，推動(dòng)向縱向延伸推進(jìn)。同時(shí)，考慮中國已經(jīng)提交了第六份政府采購協(xié)議（GPA）出價(jià)清單，離正式加入越來越近，對(duì)未來政策功能可能和清單有沖突的方面要有所估計(jì)，可以建議中央下放一定的權(quán)限給地方，能夠使地方及時(shí)有效的對(duì)國家戰(zhàn)略性行業(yè)和幼稚行業(yè)進(jìn)行扶持，從而應(yīng)對(duì)國外企業(yè)的沖擊。

（二）有傾斜必有依據(jù)，牢固樹立采購單位主體責(zé)任意識(shí)

加快推進(jìn)政府采購相關(guān)環(huán)節(jié)的自動(dòng)備案制，突出采購單位的主體地位，體現(xiàn)采購單位的主體責(zé)任，要求其嚴(yán)格遵循《政府采購法》“不得以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”的要求，不隨意設(shè)置傾斜條件。如果確實(shí)需要設(shè)立相關(guān)限制條件或者作為加分條件的，必須有政策依據(jù)。特別需要注意，會(huì)議紀(jì)要等政府部門內(nèi)部文件并不具備足夠的法律效力，來對(duì)政府采購所涉及到的采購單位、供應(yīng)商、政府采購代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束，政府采購項(xiàng)目更不能以此作為政策傾斜依據(jù)。對(duì)于財(cái)政部門來講，要加強(qiáng)事中事后的檢查，并充分發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督作用。

（三）遵循法治思維，夯實(shí)法制基礎(chǔ)

一是緊繃依法行政這根弦，充分領(lǐng)會(huì)和貫徹《政府采購法》及相關(guān)法律法規(guī)精神，對(duì)于從局部利益、部門利益角度出臺(tái)的政策文件特別是規(guī)范性文件要慎重，以避免可能出現(xiàn)的合法性審查。二是在出臺(tái)政策文件前，要充分征求利益相關(guān)方的意見，對(duì)各方訴求的合理性進(jìn)行全面的分析，特別是對(duì)潛在行政相對(duì)方的訴求不滿足可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)要有評(píng)估。三是文件體現(xiàn)嚴(yán)肅性和延續(xù)性，但如果預(yù)期效果不明朗，把握性不高的，可以采取靈活的方式，比如先出臺(tái)試行、暫行辦法，等到運(yùn)行平穩(wěn)，再出臺(tái)長(zhǎng)期有效的文件?？傊?，在目前依法治國的大背景下，各個(gè)群體包括供應(yīng)商的維權(quán)意識(shí)空前提升，規(guī)范性文件的出臺(tái)要考慮全面，經(jīng)得起推敲，不能把規(guī)范性文件作為固化利益的工具。

（四）繼續(xù)完善基本功能，創(chuàng)造政策功能發(fā)揮的良好環(huán)境

基本功能是政策功能執(zhí)行的前提，在現(xiàn)階段應(yīng)該遵循基本功能為主，政策功能為輔的思路，特別是要爭(zhēng)取做大政府采購規(guī)模。通過做大基數(shù)，來提升政策輻射范圍，是當(dāng)前既不會(huì)與基本功能相沖突，又能夠增強(qiáng)政策效果的最優(yōu)選擇。通過基本功能的提升，推動(dòng)我國政府采購向更高階段邁進(jìn)，從而為政策功能的發(fā)揮打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（五）著眼國家發(fā)展戰(zhàn)略，在依法行政與扶持本地企業(yè)之間找到結(jié)合點(diǎn)和平衡點(diǎn)

確實(shí)需要出臺(tái)《政府采購法》列舉條目以外的政策的，應(yīng)當(dāng)符合國家發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)可以結(jié)合本地特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)優(yōu)化。比如支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，是符合國家鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的大戰(zhàn)略的，作為地方如果出臺(tái)相關(guān)政府采購支持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的政策文件，既具有多方共識(shí)，也能夠得到足夠的法理支撐。同時(shí)，杭州作為省內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)的集聚區(qū)域，這項(xiàng)政策也會(huì)對(duì)本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生正面影響。

（六）建立綜合衡量機(jī)制，完善已有各項(xiàng)政策

一是建立政策功能的效益衡量標(biāo)準(zhǔn)，綜合經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，分析短期效益和中長(zhǎng)期效益，力求政策的公允和有效，做到估量必充分、落地即有效。二是積極應(yīng)對(duì)中央政策中落實(shí)中的難點(diǎn)。對(duì)于節(jié)能產(chǎn)品采購制度，要嚴(yán)格執(zhí)行，同時(shí)建議上級(jí)部門調(diào)整清單考慮循序漸進(jìn)，保持資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)穩(wěn)定性，并預(yù)估行業(yè)的產(chǎn)能情況。對(duì)于中小企業(yè)扶持政策，在沒有權(quán)威部門認(rèn)定的情況下，可以采取企業(yè)承諾、網(wǎng)上公示、社會(huì)監(jiān)督的方式，讓中小企業(yè)真正享受到政府采購的優(yōu)惠待遇，把監(jiān)督權(quán)交給社會(huì)公眾。三是結(jié)合衡量機(jī)制，拓展杭州特色的政策功能。對(duì)已經(jīng)經(jīng)過檢驗(yàn)，效果較好的政策進(jìn)行拓展，比如對(duì)信用融資政策進(jìn)一步深化，可以考慮，對(duì)有相同合作銀行的地區(qū)，探索異地互認(rèn)機(jī)制，形成跨區(qū)域、甚至是全國“一盤棋”的局面，增強(qiáng)杭州市中小企業(yè)“走出去”參與外省市政府采購競(jìng)爭(zhēng)的能力。

（七）現(xiàn)階段不宜過高估政策功能，應(yīng)將其作為體系中的一環(huán)來定位

在政府采購的初級(jí)階段，本身的采購總量就有限，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，特別是對(duì)于地方政府來說對(duì)政策功能抱以太大希望并不現(xiàn)實(shí)，盡管政府采購有杠桿效應(yīng)，但是目前采購的體量過小，即使通過杠桿放大數(shù)倍也依然有限。對(duì)政策功能的定位應(yīng)該是整個(gè)政策體系中起補(bǔ)充作用的一環(huán)，需要與其他政策互相配合才能夠切實(shí)起到作用。