楊夢雪

摘 要：2014年8月31日，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預算法實現(xiàn)了出臺20年后的首次大修。新《預算法》的頒布，對我國政府會計提出了新的要求，對政府會計改革影響深遠，因此，探究新預算法對政府會計的具體影響很有必要。

關(guān)鍵詞：新預算法；政府會計；核算基礎(chǔ)

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。新預算法完善了政府預算體系，健全透明預算制度；改進了預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制；堅持厲行節(jié)約，硬化預算支出約束，強化了預算的管理和監(jiān)督。

新預算法在細化全口徑預算管理制度、預算公開制度、建立跨年度預算平衡機制，以及完善預算審查、監(jiān)督和強化預算責任等方面作出明確規(guī)定，凸顯全面規(guī)范、公開透明的預算制度改革方向，為政府會計改革奠定了制度基礎(chǔ)。與此同時，新預算法的有效實施，也需要配套的政府會計與其相適應(yīng)，因此，本文通過分析現(xiàn)行政府會計存在的問題，對新預算法對政府會計的影響進行探討，為建立配套的政府會計提出意見和建議。

一、當前政府會計存在的問題

現(xiàn)行政府會計主要存在會計核算體系不健全、會計核算基礎(chǔ)定位不恰當、會計信息披露質(zhì)量差等問題。

（一）政府會計核算體系不健全

國際組織和學者普遍認為，健全而透明的政府會計系統(tǒng)對于財政可持續(xù)性發(fā)展具有深遠影響（OECD，2002；IMF，2007：IFAC，2011）。我國學者普遍的觀點是，隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)換和公共財政管理體制的改革，我國當前的預算會計制度越來越滯后于公共財政管理的信息需求，無法有效實現(xiàn)預算控制和財務(wù)管理的目標（趙建勇，2001；李建發(fā)，2001；荊新，2003；張琦等，2009；戚艷霞等，2010）。

受國際、國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境的變化的影響，我國的政府職能正在從管理型向服務(wù)型發(fā)生改變，在此影響下，傳統(tǒng)的政府行政管理也轉(zhuǎn)向了政府績效管理。因此，原有的政府會計核算體系還存在漏洞，離健全規(guī)范的一體化政府會計核算體系還相差甚遠。

（二）政府會計核算基礎(chǔ)定位不恰當

陳立齊、李建發(fā)（2003），郝東洋（2005）認為，我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制，應(yīng)采用一種對稱和循序漸進式的方式。鄔勵軍、吳昊華（2013）認為，對于我國目前的情況來說，在推行權(quán)責發(fā)生制過程中必須考慮適度性原則。

我國現(xiàn)行政府會計釆用以收付實現(xiàn)制作為主要的政府會計處理基礎(chǔ)，能夠提供政府收入、支出以及結(jié)余等信息，對于預算執(zhí)行情況便與跟蹤和監(jiān)督。但是隨著政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)的局限性逐漸凸現(xiàn)。首先，收付實現(xiàn)制容易受到人為操縱收支達到預算平衡，不能真實反映政府的履職耗費；其次，收付實現(xiàn)制重點是現(xiàn)金管理，而對于政府在履職過程中其他資源流動及結(jié)果并沒有完全反映，不能反映政府當期活動的全部影響；同時，收付實現(xiàn)制不利于政府內(nèi)部財務(wù)管理，不利于政府資產(chǎn)的管理，并且掩蓋了政府可能存在的財務(wù)風險。

筆者認為，會計核算基礎(chǔ)的改變不是一蹴而就的，我們需要漸進式進行，通過不同會計處理基礎(chǔ)的同時運用反映政府履職的合規(guī)性和政府的績效性，同時體現(xiàn)預算控制原則。

（三）政府會計信息披露質(zhì)量差

我國目前的政府會計信息質(zhì)量要求與我國的預算會計制度相統(tǒng)一，主要以預算控制為導向，各預算會計分支分別制定，尚未建立完整統(tǒng)一的政府會計信息質(zhì)量披露系統(tǒng)，政府會計財務(wù)報告過分強調(diào)以預算管理為中心，不利于規(guī)范政府組織的會計核算和信息披露制度，同時不利于國際比較。

二、新預算法對政府會計的影響

（一）新預算法有利于健全政府會計體系

新預算法規(guī)定“各級預算應(yīng)當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應(yīng)當建立跨年度預算平衡機制。”“各級預算的編制、執(zhí)行應(yīng)當建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制。”作為配套的政府會計，必須相應(yīng)的建立“相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制”，即健全的政府會計體系。

一個健全的政府會計體系是國家制度基礎(chǔ)的重要組成部分，為了實現(xiàn)我國政府會計反映公共受托責任履行情況這一基本目標，滿足政府績效管理的需要，新預算法帶給政府會計體系改革帶來一個明確的信號，要對政府財務(wù)受托責任和績效受托責任進行反映，其核心就是以績效管理為導向構(gòu)建由預算會計、財務(wù)會計和成本會計為主要內(nèi)容的政府會計體系，進而為政府會計信息使用者提供充分的反映政府受托管理公共事務(wù)和公共資源的活動情況的信息，提升政府運營和管理的經(jīng)濟性、效率和效果。

（二）新預算法有利于漸進式變更政府會計核算基礎(chǔ)

隨著會計基礎(chǔ)由收付實現(xiàn)制到權(quán)責發(fā)生制的移動，逐漸形成對收付實現(xiàn)制的修正和對權(quán)責發(fā)生制的修正，進而能夠被納入政府財務(wù)會計核算范圍的經(jīng)濟交易和事項也越來越廣，輸出信息的內(nèi)容也越來越豐富。由此可知，適應(yīng)政府財務(wù)會計的會計核算基礎(chǔ)應(yīng)為權(quán)責發(fā)生制或修正的權(quán)責發(fā)生制。

當然，政府會計基礎(chǔ)的改進不是一朝一夕能完成的，而應(yīng)是一個漸進的過程。從世界各國權(quán)責發(fā)生制政府會計改革的經(jīng)驗得知，實施收付實現(xiàn)制向權(quán)責發(fā)生制過渡的國家大多遵循一個基本原則：實行漸近式改革。相比其他模式的改革路徑選擇，漸近式改革道路一個最大的優(yōu)勢就在于，它對復雜的制度環(huán)境所具有的適應(yīng)性。

《新預算法》第九十七條指出要以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府綜合財務(wù)報告，此規(guī)定表明了我國的會計核算基礎(chǔ)正在積極的向權(quán)責發(fā)生制靠攏，但會計核算基礎(chǔ)的改變不是一蹴而就的，我們需要漸進式進行，通過不同會計處理基礎(chǔ)的同時運用反映政府履職的合規(guī)性和政府的績效性，同時體現(xiàn)預算控制原則。

（三）新預算法有利于建立政府會計信息披露系統(tǒng)

隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人們民主意識的加強，公眾對政府的受托責任期望值也在逐漸提高，公眾希望能夠更方便和更直接地獲取真實、完整的信息，以便實施監(jiān)督權(quán)利。在外部績效需求和監(jiān)督導向下，政府也需要用更完整的信息來進行決策。

新預算法規(guī)定政府采購情況要及時向社會公開，形成了對政府會計信息披露的剛性約束，規(guī)范了政府會計信息質(zhì)量，增強會計透明度，有利于各部門根據(jù)績效評價和會計信息透明的要求把現(xiàn)有條款進行整合，劃分層級結(jié)構(gòu)，建立政府會計信息披露系統(tǒng)，統(tǒng)一對外頒布，通過完整地披露政府履職績效信息促進政府會計終極目標的實現(xiàn)，解除對委托人的受托責任。

筆者認為，各部門應(yīng)當根據(jù)績效評價和會計信息透明的要求把現(xiàn)有條款進行整合，劃分層級結(jié)構(gòu)，建立政府會計信息披露系統(tǒng)，通過完整地披露政府履職績效信息促進政府會計終極目標的實現(xiàn)，解除對委托人的受托責任。（作者單位：重慶工商大學研究生院會計學院）

參考文獻：

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