龐　鵬（中共重慶市委黨校，重慶400041）

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新加坡社會(huì)基層組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示

龐鵬
（中共重慶市委黨校，重慶400041）

摘要：新加坡人民協(xié)會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)的三個(gè)基層社會(huì)組織民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)、公民咨詢委員會(huì)、居民委員會(huì)三者密切分工、相互合作。新加坡社會(huì)基層組織建設(shè)具有理念開放、政府主導(dǎo)、黨員參與、依法管理等經(jīng)驗(yàn)。其對(duì)我國(guó)的啟示為：樹立包容多元的理念、加大財(cái)政的扶持力度、落實(shí)社會(huì)組織中的黨建工作、完善相關(guān)立法制度等。

關(guān)鍵詞：新加坡；社會(huì)基層組織；經(jīng)驗(yàn)；啟示

作為聯(lián)系政府與公民的橋梁和紐帶，社會(huì)基層組織在提供公共服務(wù)、培育社會(huì)力量、促進(jìn)利益表達(dá)等方面都發(fā)揮著重要作用。為此，民政部積極推進(jìn)以“三社聯(lián)動(dòng)”為主題社區(qū)治理創(chuàng)新和社會(huì)體制改革。重慶市江北區(qū)推行政府購買社會(huì)公共服務(wù)、社工組織孵化基地等社區(qū)治理創(chuàng)新手段，但是也遇到了相關(guān)的難題。作為國(guó)際公認(rèn)的治理典范，新加坡在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)治理方面取得的成就，離不開其對(duì)社會(huì)基層組織的培育與建設(shè)。隨著“中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目”的落地，重慶與新加坡未來的交流、互通，將不僅僅局限于物資、金融等經(jīng)濟(jì)層面，還會(huì)上升到文化傳媒、社會(huì)治理的高度。因此，分析新加坡社會(huì)基層組織建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為我們的社會(huì)建設(shè)提供借鑒具有重要的意義。

一、新加坡的社會(huì)基層組織概況

社會(huì)基層組織是受行政機(jī)關(guān)委托、或依照國(guó)家法律法規(guī)成立的，以服務(wù)基層群眾、管理基層社會(huì)為目標(biāo)的民間團(tuán)體和組織。二十世紀(jì)五十年代的新加坡，不僅身處反殖民主義斗爭(zhēng)的洪流，而且國(guó)內(nèi)種族主義情緒高漲，通過大選執(zhí)政的李光耀以及人民行動(dòng)黨，深知普通民眾的支持對(duì)自身發(fā)展的重要性，便組建了人民協(xié)會(huì)。人民協(xié)會(huì)設(shè)立的初衷是為了通過社會(huì)基層組織的發(fā)展來加強(qiáng)人民行動(dòng)黨在民眾之中的影響力，以保持與民眾的聯(lián)系、鞏固自身執(zhí)政地位。人民協(xié)會(huì)隸屬于社會(huì)發(fā)展、青年及體育部，其剛開始只負(fù)責(zé)管理民眾聯(lián)絡(luò)所及其管委會(huì)，后來成為了所有的社會(huì)基層組織的樞紐組織和總管機(jī)構(gòu)（如圖一）。

圖1

在人民協(xié)會(huì)下屬的基層組織網(wǎng)絡(luò)中，注冊(cè)的社會(huì)組織大約有1800多個(gè)，其中最重要的是三個(gè)基層社會(huì)組織：其一、民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)。該組織覆蓋全國(guó)八十四個(gè)選區(qū)、一百九十個(gè)民眾聯(lián)絡(luò)所，影響范圍廣，下設(shè)婦女執(zhí)行委員會(huì)、馬來活動(dòng)執(zhí)行委員會(huì)、青年執(zhí)行委員會(huì)主要職責(zé)為促進(jìn)社區(qū)民眾的體育、文化、娛樂活動(dòng)開展，在政府與民眾之間進(jìn)行“上傳下達(dá)”。其二、公民咨詢委員會(huì)。該組織也是以選區(qū)為單位設(shè)立的，以民眾聯(lián)絡(luò)所為活動(dòng)基地，它主要職責(zé)主要是為選舉服務(wù)的，一方面將人民行動(dòng)黨及國(guó)家的政策向民眾進(jìn)行宣傳和解釋，例如其響應(yīng)政府開展的一系列運(yùn)動(dòng)，如綠化運(yùn)動(dòng)、講禮貌運(yùn)動(dòng)、制止種族間沖突等；另一方面將民眾的需要和問題反映給政府，并在二者之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和溝通。此外，它還進(jìn)行參與部分社會(huì)管理，積極進(jìn)行社區(qū)基金募集等。其三、居民委員會(huì)。它的主要職能為組織民眾開展社區(qū)活動(dòng)、提高社區(qū)凝聚力、政府信息宣傳和維護(hù)社區(qū)治安、衛(wèi)生等工作，同時(shí)為咨詢委員會(huì)、民眾聯(lián)絡(luò)所提供人力幫助和信息反饋等。這三大機(jī)構(gòu)的職責(zé)和角色扮演既有重合，也有側(cè)重，三者密切分工、相互合作。在此影響下，新加坡非官方民間社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，到目前為止，注冊(cè)的社會(huì)組織已經(jīng)達(dá)到六千多個(gè)，涉及體育、文化、社交、宗教、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易等各個(gè)方面。它們與三大機(jī)構(gòu)共同推動(dòng)新加坡社會(huì)治理的發(fā)展和完善。

二、新加坡社會(huì)基層組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

出于歷史淵源、政治斗爭(zhēng)和社會(huì)治理的需要，人民行動(dòng)黨通過人、財(cái)、物管理等方式，始終主導(dǎo)著社會(huì)基層組織的設(shè)立與發(fā)展，使其具有了“準(zhǔn)政治機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)。但是，這并不能否認(rèn)社會(huì)基層組織在多民族融合、黨內(nèi)人才培養(yǎng)、民意吸收和政策落實(shí)宣傳方面發(fā)揮的重大作用，而正是這些功能的發(fā)揮促進(jìn)了新加坡基層社會(huì)治理的良性運(yùn)行，其中所體現(xiàn)出的許多經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。

（一）理念開放，反應(yīng)民眾需求

理念，是建立在制度之上的宏觀的規(guī)劃原則與思路。針對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的多樣化和利益主體的多元化，人民行動(dòng)黨也將治理理念由注重自上而下的政府控制的“國(guó)家合作主義”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)自下而上的社會(huì)參與的“社會(huì)合作主義”。從戰(zhàn)火紛飛、政局動(dòng)蕩的二十世紀(jì)中葉，到民主化潮流發(fā)展、社會(huì)需求多元的九十年代，李光耀及人民行動(dòng)黨不斷調(diào)整對(duì)于社會(huì)基層組織的政策，從“中立組織”到“政治化”再到后來明確的“非政府”性質(zhì)，不僅證明了人民行動(dòng)黨務(wù)實(shí)的工作精神，更加體現(xiàn)了其開放的治理理念。例如，新加坡總理李顯龍?jiān)赋觥罢谶^去20多年來所建立的協(xié)商及溝通文化，今后還會(huì)大幅度推進(jìn)，更多限制也會(huì)隨著社會(huì)的成熟而逐漸放寬”。而社會(huì)基層組織在實(shí)踐中，除了將國(guó)家政策轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織政策外，更多地契合了民眾需求。

（二）政府主導(dǎo)，多層次保障

新加坡的社會(huì)基層組織從籌辦、成立到實(shí)際運(yùn)行都受到了人民行動(dòng)黨和政府的保障與支持。政府的主導(dǎo)又分為兩個(gè)方面：在資金方面，社會(huì)基層組織的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)百分之九十來源于政府的財(cái)政撥款，少部分自行籌集，這就為其組織民眾和開展活動(dòng)提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保障。在人才方面，早期的基層社會(huì)組織由于人才缺乏，多向政府“借調(diào)”，隨著各類社會(huì)基層組織的迅速發(fā)展，人民行動(dòng)黨將涌現(xiàn)出的基層領(lǐng)袖吸納到民眾聯(lián)絡(luò)所管理委員會(huì)和公民咨詢委員會(huì)之中，而人民協(xié)會(huì)每年都會(huì)為這些基層領(lǐng)袖提供系統(tǒng)的培訓(xùn)服務(wù)，表現(xiàn)好的還會(huì)被吸納到人民行動(dòng)黨和人民協(xié)會(huì)之中。這樣，社會(huì)基層組織實(shí)際上就為人民行動(dòng)黨和政府源源不斷地輸送理論與實(shí)踐兼?zhèn)涞娜瞬?。但是，“主?dǎo)”并不意味著“控制”，大多數(shù)社會(huì)基層組織仍然是自主的開展活動(dòng)。

（三）黨員參與，擴(kuò)大黨的影響

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民眾更加關(guān)心自身日常的生活，對(duì)于政治、政黨的關(guān)注也會(huì)側(cè)重于與其密切相關(guān)的事務(wù)。這也意味著政黨要擴(kuò)大自身的影響，需要由社會(huì)組織通過群眾性、社會(huì)性手段“委婉”的進(jìn)行表達(dá)。新加坡人民行動(dòng)黨在各個(gè)社會(huì)組織之中設(shè)立支部，將自身的主張通過民眾聯(lián)絡(luò)所等社會(huì)基層組織進(jìn)行宣傳。在此過程中，黨員干部和黨員志愿者也參與到社會(huì)基層組織的活動(dòng)中去，他們通過無私奉獻(xiàn)、高度投入，無形之中樹立了人民行動(dòng)黨的光輝形象。此外，社會(huì)基層組織作為基層黨組織活動(dòng)的基本平臺(tái)，社會(huì)服務(wù)活動(dòng)也就是基層黨組織的重要工作內(nèi)容，人民行動(dòng)黨干部黨員的選拔需要得到社會(huì)民眾的認(rèn)可，而社會(huì)基層組織也就成為了人民行動(dòng)黨人才培養(yǎng)的重要方式。

（四）依法管理，降低準(zhǔn)入門檻

新加坡是一個(gè)注重法制建設(shè)的社會(huì)，其1967年頒布的《社團(tuán)法》規(guī)定，“所有的社會(huì)組織都應(yīng)該經(jīng)過注冊(cè)登記”，而注冊(cè)登記堅(jiān)持的理念則是“在穩(wěn)定、安全和公眾期待三者之間維持一個(gè)平衡點(diǎn)”，這就說明，雖然新加坡政府鼓勵(lì)社會(huì)組織的發(fā)展，但并非完全放任，政府非常注重依法管理、規(guī)范運(yùn)行。法律規(guī)定，社會(huì)組織只能依法在其章程范圍內(nèi)活動(dòng)，如果超越該范圍就要受到拘禁或者罰款的處罰。而對(duì)于非法組織或從事非法活動(dòng)，政府更是嚴(yán)懲不貸。例如，在《社團(tuán)法令與條令》中，對(duì)社會(huì)組織的成立、變更、財(cái)政資金管理、違法處罰等作了詳細(xì)規(guī)定。在監(jiān)管方式上，政府更加注重事后監(jiān)管，降低基層社會(huì)組織設(shè)立的準(zhǔn)入門檻，即一般的新設(shè)社會(huì)組織，可以依據(jù)《公司法》、《慈善法》、《合作社法》等相關(guān)法律規(guī)定，通過網(wǎng)上電子系統(tǒng)自動(dòng)注冊(cè)，提交相關(guān)材料即可宣告成立，程序簡(jiǎn)單且方便。

三、新加坡社會(huì)基層組織建設(shè)對(duì)我國(guó)的啟示

隨著世界信息化、民主化進(jìn)程的加快，新加坡的社會(huì)基層組織發(fā)展也面臨著“新一代政治冷漠”“組織政治化傾向嚴(yán)重”等問題，但是新加坡及其人民行動(dòng)黨在輿情收集與反映、社區(qū)活動(dòng)開展、社會(huì)基層組織建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)仍然具有很大的借鑒意義。

（一）樹立包容多元的理念，正視社會(huì)基層組織在社會(huì)治理中的作用

根據(jù)美國(guó)政治學(xué)家塞繆爾亨廷頓的觀點(diǎn)，二十世紀(jì)七十年代之后，世界就進(jìn)入了第三波民主化潮流。而所謂的民主化就是要反映“多數(shù)人的意志”，在社會(huì)治理中首先體現(xiàn)為權(quán)力主體的多元化?；诮Y(jié)構(gòu)復(fù)合、利益交織的現(xiàn)代社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)基層組織作為治理主體，可以有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府缺位的不足，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)共治的治理格局。當(dāng)前，我們不僅要在宏觀上適應(yīng)世界民主化的發(fā)展潮流，摒棄“一元論”主體的思想；而且需要將包容多元理念融入到制度的設(shè)計(jì)中去，保障相關(guān)人異議、申訴權(quán)，注重民眾參與環(huán)節(jié)的設(shè)置，植入專家意見機(jī)制等。在基層社會(huì)治理中，我們要正視和承認(rèn)社會(huì)基層組織的作用，培養(yǎng)和孵化更多的社會(huì)基層組織，承接政府簡(jiǎn)政放權(quán)中“空余”出來的權(quán)力，賦予其更多的自主權(quán)力和發(fā)展空間，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍和思想基礎(chǔ)。

（二）加大財(cái)政的扶持力度，注重社會(huì)組織領(lǐng)袖和人才的培養(yǎng)

加大財(cái)政的扶持力度，可以為社會(huì)基層組織的輿論宣傳、社區(qū)活動(dòng)、公益服務(wù)等功能發(fā)揮，提供有力的物質(zhì)支持。扶持的方式除了單純的財(cái)政資金支持外，還可以采取政府購買社會(huì)公共服務(wù)、公私混合所有制等多種形式。根據(jù)新加坡的經(jīng)驗(yàn)，人才的培養(yǎng)與應(yīng)用對(duì)基層社會(huì)治理至關(guān)重要。實(shí)踐中，我們可以針對(duì)表現(xiàn)突出的社會(huì)基層組織領(lǐng)袖進(jìn)行理論培養(yǎng)、輿論表彰和政策傾斜，增加民眾的參與積極性；也可以選派黨員干部到社會(huì)基層組織中進(jìn)行鍛煉，以增加其理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)人才的“雙向流動(dòng)”。

（三）落實(shí)社會(huì)組織中的黨建工作，發(fā)揮黨員的先鋒模范作用

從執(zhí)政黨所面臨的情形來看，我國(guó)與新加坡頗有類似之處。人民行動(dòng)黨與中國(guó)共產(chǎn)黨，同為執(zhí)政黨，都面臨著如何加強(qiáng)與群眾聯(lián)系、如何發(fā)揮社會(huì)基層組織在治理中的作用、如何有效化解社會(huì)矛盾和及時(shí)了解群眾需求等問題。要解決這些問題，我們必須充分落實(shí)社會(huì)基層組織中的黨建工作，借鑒新加坡人民行動(dòng)黨的工作方式，利用社會(huì)基層組織中的黨小組進(jìn)行政策宣傳、理念引導(dǎo)和輿情反映。

（四）完善相關(guān)立法制度，發(fā)揮法律的指引和規(guī)范作用

立法是制度完善的基礎(chǔ)和框架。根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)的決定，重大改革要于法有據(jù)，立法現(xiàn)行。特別是在我國(guó)社會(huì)基層組織初建階段，建立規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)基層治理的可預(yù)測(cè)性和可操作性。實(shí)踐中，社會(huì)基層組織的設(shè)立、變更、終止和處罰都需要法律作出明確的規(guī)定。

我們需要發(fā)揮立法的指引作用，積極完善相關(guān)法律制度，建立對(duì)社會(huì)基層組織的事前、事中和事后監(jiān)管機(jī)制。在事前，逐步降低社會(huì)基層組織的準(zhǔn)入門檻，變批準(zhǔn)審核未登記備案制；在事中，要完善社會(huì)基層組織的財(cái)政、人員、活動(dòng)管理的程序機(jī)制，樹立程序意識(shí)、法治思維；在事后，要嚴(yán)厲打擊各種利用社會(huì)基層組織進(jìn)行違法犯罪的行為。

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（責(zé)編：許淑賢）

〔作者簡(jiǎn)介〕龐鵬（1990-），男，中共重慶市委黨校2014級(jí)碩士研究生。

〔收稿日期〕2015-10-20

中圖分類號(hào)：D7339

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008 - 8431（2016）02 - 0078 - 03