周東旭

行政主導(dǎo)立法積弊

目前，公眾更多關(guān)注的立法程序是人大審議的立法草案，事實(shí)上，審議已是整個(gè)立法程序的中間階段，在此之前，政府早已介入頗深。

五年立法規(guī)劃和每年的立法計(jì)劃是立法啟動(dòng)的原點(diǎn)。自上世紀(jì)80年代末確立立法規(guī)劃以來(lái)，每五年會(huì)有一個(gè)立法規(guī)劃，根據(jù)立法規(guī)劃，人大再制定每年的立法計(jì)劃，所以，哪些法律法規(guī)能被納入立法規(guī)劃、計(jì)劃，則意味出臺(tái)的幾率大增。

根據(jù)法律規(guī)定，哪些項(xiàng)目可以進(jìn)入規(guī)劃，人大會(huì)征求各個(gè)部門的意見。以全國(guó)人大為例，全國(guó)人大各專門委員會(huì)、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委法制局，還包括各人民團(tuán)體等，都可以提議。但是最終能夠進(jìn)入立法規(guī)劃、立法計(jì)劃的，多數(shù)還是來(lái)源于政府系統(tǒng)。

在地方上，立法規(guī)劃面臨同樣的情況。有多年地方人大工作經(jīng)驗(yàn)的閻銳詳細(xì)統(tǒng)計(jì)了上海市30多年的立法數(shù)據(jù)，其中，80%以上的項(xiàng)目由政府提議，“這反映出政府在政策議題形成上的優(yōu)勢(shì)。”

立法規(guī)劃作為起點(diǎn)，一定程度決定后續(xù)進(jìn)程，比如提案和草稿起草等，如果規(guī)劃出自政府部門，草案的起草往往也會(huì)由其負(fù)責(zé)。法規(guī)草案通常會(huì)作為立法提案的附件一并向立法機(jī)關(guān)提出。

對(duì)于政府提出的草案，一般由人大內(nèi)部對(duì)口的專業(yè)委員會(huì)加以審議，而后再提交常委會(huì)審議。專業(yè)委員會(huì)的審議至多是給出一些反饋意見，幾乎不會(huì)退回。所以，直到提交常委會(huì)討論，立法過(guò)程基本由行政主導(dǎo)。

近20年由全國(guó)人大通過(guò)的法律中，由國(guó)務(wù)院各組成部門提交的法律提案占總量的75%至85%。在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)（2008年至2013年）立法規(guī)劃確定的64項(xiàng)法律中，有48部法律是由主管行政部門起草的，比例高達(dá)75%。

人大也并不是不想“突破”，但終究力有不逮。比如預(yù)算法修訂過(guò)程，2005年前后，由人大預(yù)算工委主導(dǎo)起草第一個(gè)草案，業(yè)界普遍認(rèn)為“邁的步子比較大”，待向相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)征求意見之后，并沒能得到國(guó)務(wù)院認(rèn)可，修法隨之?dāng)R置。2009年之后，又出臺(tái)的一個(gè)草案，中國(guó)政法大學(xué)教授、財(cái)稅法研究中心主任施正文回憶，這次是全國(guó)人大和財(cái)政部聯(lián)合起草，但實(shí)際上是財(cái)政部主導(dǎo)。

立法到常委會(huì)或人民代表大會(huì)審議階段，是目前人大參與立法的最主要形式。但是，從已有情況看，人大審議更多起“修補(bǔ)”作用。雖然當(dāng)前的人大辯論已經(jīng)大為提高，也有不少委員會(huì)直接對(duì)不適當(dāng)?shù)牟莅笚l文提出異議，但“推倒重來(lái)”基本不可能。除了政策出臺(tái)需要一系列復(fù)雜調(diào)研過(guò)程外，關(guān)鍵是人大暫時(shí)也缺乏足夠權(quán)威，抵御推翻后所面臨的一系列壓力。

草案完成之后提交到人大，形成具體條文，也就意味著各方的利益基本劃分清楚，經(jīng)過(guò)了反復(fù)磨合，一旦再協(xié)調(diào)，更改利益格局，會(huì)非常困難。立法就是各方利益平衡，只有人大在原初狀態(tài)時(shí)就介入，平衡各方面利益，解決重大問(wèn)題，才可能真正做到主導(dǎo)立法，與行政主導(dǎo)相區(qū)別。

有些法案具有明顯不合理之處，但一旦到了常委會(huì)審議階段，再想推翻重來(lái)或直接否決，基本不可能。

通常的做法是，如果審議階段意見分歧太大，只能暫且擱置。而擱置并非完全是因?yàn)槿舜髢?nèi)部的分歧，很多情況是部門利益協(xié)調(diào)不清。

部門利益“暗戰(zhàn)”

政府參與立法是世界很多國(guó)家的通行做法，尤其是隨著政府治理日益精細(xì)化、技術(shù)化，立法很難離開政府，但關(guān)鍵是要避免部門利益法制化。行政主導(dǎo)立法是多年來(lái)的慣例，之所以政府有立法動(dòng)力，根本原因還在將法律視為一種利于政府治理的手段。而這不僅與法治保障人權(quán)的理念相悖，更重要的是還帶來(lái)一系列后果。

立法是利益分配過(guò)程，政府很容易通過(guò)立法爭(zhēng)取自身利益，這也是部門利益法制化的最直接表現(xiàn)。比如，很多法規(guī)涉及管理體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排以及資金投入等，政府部門往往會(huì)“不自覺”維護(hù)自身權(quán)益，利益一步一步固化。

立法還會(huì)成為各部門爭(zhēng)奪利益的“暗戰(zhàn)之所”。

以燃油稅立法為例，燃油稅涉及國(guó)稅、交通、鐵道、民航、電力、煤炭、海關(guān)總署和石油企業(yè)等多個(gè)部門、多個(gè)行業(yè)的利益調(diào)整，包括征收權(quán)的歸屬、管轄，內(nèi)部機(jī)構(gòu)調(diào)整，以及利益分配等一系列問(wèn)題，除非有更高層次的統(tǒng)籌，否則由此帶來(lái)的利益格局難以平衡。圍繞燃油稅的十幾年“糾斗”，多次被擱置，反映了當(dāng)前立法中的部門利益角逐常態(tài)，因利益協(xié)調(diào)不成而擱置的法案，在中國(guó)立法史上并不少見。

正常的部門利益實(shí)際是立法的應(yīng)有之義，但對(duì)不當(dāng)利益的爭(zhēng)奪則可能延誤法制進(jìn)程。更為慘烈的情況是，不同部門之間的“暗戰(zhàn)”，會(huì)導(dǎo)致各部門分別出臺(tái)自己滿意的法規(guī)。

“爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)”是當(dāng)前備受詬病的另一頑疾，只想要好處，不想要責(zé)任。通過(guò)設(shè)置管制、處罰以及許可與審批事項(xiàng)，將政府自身地位、權(quán)力及利益最大化，將自身義務(wù)與責(zé)任最小化，這是目前很普遍的現(xiàn)象。

出于部門自身利益的考量，一種很自然的推論就是，賦予審批權(quán)、處罰權(quán)，強(qiáng)化管理的立法項(xiàng)目更容易推進(jìn)。而且，政府的選擇側(cè)重“不付出型”管理，如果管理需要打破既有模式或利益格局，或者對(duì)GDP等產(chǎn)生影響，推動(dòng)起來(lái)的難度就會(huì)增大。社會(huì)領(lǐng)域的立法，一般需要政府加大投入，提升基本公共服務(wù)水平，很可能就沒那么積極，而這些領(lǐng)域往往涉及公眾實(shí)際利益。

政府主導(dǎo)立法有其歷史原因，人大主導(dǎo)立法牽涉體制調(diào)整，將改變的不只是某一兩部法律。地方人大常委會(huì)是改革開放之后才逐步建立，立法不過(guò)30多年。1985年，六屆人大三次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定》，將本來(lái)應(yīng)該由全國(guó)人大獨(dú)立行使的立法權(quán)，一次性授權(quán)給國(guó)務(wù)院行使。

以稅法規(guī)范為例，在目前的18個(gè)稅種中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅3個(gè)稅種通過(guò)人大立法，其他都是依據(jù)國(guó)務(wù)院制定的條例。每個(gè)稅種并不是單一的法律，圍繞稅種的是一個(gè)法的集群，在其之下是很多具體規(guī)則，各部門和各級(jí)政府在貫徹中會(huì)出臺(tái)大量規(guī)范性文件，即“紅頭文件”，部門利益法制化已經(jīng)非常細(xì)密。哪些是人大的權(quán)，哪些是政府的權(quán)，如果把相關(guān)權(quán)力回歸人大，由人大主導(dǎo)，在制定細(xì)則時(shí)，也就會(huì)發(fā)生很大變化。

十八屆四中全會(huì)明確提出，“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化?！绷m部門利益法制化，是因?yàn)檫@已經(jīng)嚴(yán)重影響法制本身的良性發(fā)展以及治理現(xiàn)代化。

以主導(dǎo)立法為基礎(chǔ)，行政部門進(jìn)而可能夾帶著“借法擴(kuò)權(quán)”“借法逐利”等一系列副產(chǎn)品。如果部門利益“綁架”人大，人大將很難發(fā)力，又何談代表人民利益？

（摘自《思想理論動(dòng)態(tài)參閱》）