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下個五年，如何建設法治政府

自2015年5月1日開始實施“立案登記制”以來，人民群眾明顯感覺到法院立案便捷了，這也是建設法治政府的一項重要舉措。

依法治國更重要的是建設法治政府。近日，中共中央、國務院發(fā)布了《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》（以下簡稱《綱要》），明確地在標題中提出“法治政府”，并對未來5年法治政府的目標、衡量標準、保障措施等做出了規(guī)定。這意味著我國未來5年全面開展法治政府，進入了一個新的歷史階段。

為建設法治政府立標準

中國政法大學副校長馬懷德表示，此次《綱要》提出七大標準，即“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，憲法法律嚴格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高”。

這些標準是從另外一個角度對法治政府的剖析和量化，老百姓可以用這個標準去判斷法治政府是否建成。

與2004年《全面推進依法行政實施綱要》相比，此次《綱要》由中共中央、國務院共同印發(fā)，體現(xiàn)了“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，也體現(xiàn)了中央對法治政府建設的高度重視。

特別是在《綱要》的保障措施里，明確提出黨政主要負責人要做第一責任人，要把法治政府建設擺在工作全局的重要位置。

實際上是說，法治政府建設不光是政府部門的事，它涉及全局，涉及黨的建設，涉及落實“四個全面”戰(zhàn)略布局，所以要擺在這樣的高度去認識法治政府建設的重要意義。

此次《綱要》除了吸收并體現(xiàn)了十八大以來全面推進依法治國的一些新理念、新認識、新目標，還明確了法治政府建設各個方面的任務、措施，特別是最后的組織保障和落實機制上，還提出了一系列具體要求。當把法治政府建設納入到領(lǐng)導班子的考核評價體系后，就會對領(lǐng)導班子有硬約束。

法治政府建設已經(jīng)進行了10多年，也存在一些問題。比如制度還不完備，雖然有了依法行政的制度體系，但有些領(lǐng)域的制度還不完善。

二是法律的執(zhí)行、實施也還存在比較明顯的問題。問責不到位，激勵也不夠，導致“有法律無法治”，所以形成不了法治狀態(tài)。

三是政府在預防、化解和處置社會矛盾方面，還沒有非常成熟的制度體系，也沒有很豐富的經(jīng)驗。有些社會矛盾依然處于“人治”的解決過程中，這是無法長久持續(xù)進行的。一個社會有矛盾不可怕，可怕的是預防、解決矛盾的途徑和渠道缺乏制度化的安排。比如信訪不信法，就是缺乏制度化解決社會矛盾的結(jié)果。

四是依法行政的觀念不強，意識不強，運用法治思維、法治方式的能力不強。此外，還有執(zhí)法存在不規(guī)范、不嚴密等問題。

解決每個問題，都需要具體的制度安排。這次《綱要》就是堅持目標導向、問題導向，是建設法治政府的時間表、路線圖。要把法治政府建設過程中的這些問題，在五年之內(nèi)逐一得以解決，最終實現(xiàn)基本建成法治政府的目標。

提供寬松、自由的創(chuàng)業(yè)環(huán)境

十八大以后，國務院推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務、轉(zhuǎn)變職能，這次在《綱要》中得到了充分的體現(xiàn)。關(guān)于深化行政審批制度改革的內(nèi)容，不再是籠統(tǒng)地講，而是提出了具體的制度。

例如，提出全面清理行政審批事項，全部取消非行政許可審批事項，對老百姓的影響非常大。過去，我們講“磨破嘴、跑斷腿、門難進、臉難看、話難聽、事難辦”。以后，在審批許可這類涉及市場主體和老百姓切身利益的政府職能履行方面，有了更加明確的標準和更加嚴格的要求。

再比如，最大程度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構(gòu)及其活動的認定。這可以大大方便市場主體的投資、生產(chǎn)、經(jīng)營的自由，可以方便老百姓社會活動的自由。應該說，一系列舉措，就是要提供一個寬松、自由的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。

“辦證難”一直深受百姓詬病，此次《綱要》中規(guī)定取消不符合行政許可法規(guī)定的資質(zhì)資格準入許可，研究建立國家職業(yè)資格目錄清單管理制度。直接面向基層、量大面廣、由地方實施更方便有效的行政審批事項，一律下放地方和基層管理等。這些都會讓“證明我媽是我媽”的情況大幅減少。

從老百姓的實際體驗來看，政府還是有不少審批許可事項沒有得到很好的清理，政府明放暗不放、明放暗增的情況還存在，或者放的都是些含金量低的許可。這就是為什么清理的數(shù)量多，但老百姓感受不深的原因。

此次《綱要》提出了大量具體舉措，也能很好地解決這一問題。在現(xiàn)有的審批制度改革的基礎上，進一步加大力度，給老百姓提供最大的方便。

《綱要》中提到的清單管理制度，能有效約束政府權(quán)力，做到“法無授權(quán)不可為，法定職責必須為”。

但這項制度也存在一些問題，比如標準不統(tǒng)一，尺度不統(tǒng)一，各地落實的情況不同。

現(xiàn)在提出要進行動態(tài)管理，就表明權(quán)力清單不是清理完了、公布了就算完事了。老百姓對哪些有意見，哪些確實是違法的、不當?shù)?，要及時加以調(diào)整和取消，進一步完善和解決。

《綱要》還提出要做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。過去，改革和法治有一種不協(xié)調(diào)關(guān)系，改革強調(diào)創(chuàng)新，強調(diào)突破現(xiàn)有的制度羈絆。但法治強調(diào)穩(wěn)定性、長期性。所以要協(xié)調(diào)好這兩者的關(guān)系，一方面，立法要主動適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，另一方面，改革要做到于法有據(jù)。

化解政府與百姓的矛盾

“紅頭文件”一直是政府管理過程中的難點。很多“紅頭文件”都是設定了公民的義務，限制、剝奪了公民的權(quán)利，使得法律被虛置，甚至被架空。這次《綱要》也要求，完善規(guī)范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行制定機關(guān)對規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一印發(fā)制度。

此外還要求不得減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務等。這些都是解決“紅頭文件”過多過濫、損害老百姓權(quán)益問題的重要舉措。

十八大以后提出行政決策的科學化、民主化、法治化要求，建立行政決策的終身責任追究制和倒查機制，這些也都在《綱要》中得到體現(xiàn)。

比如，要增強公眾參與的實效，提高專家論證風險評估的質(zhì)量，要加強合法性審查，堅持集體討論決定，還要嚴格決策的責任追究，用這些方式來提高決策的科學化、民主化、法治化。

值得注意的是，這次《綱要》還提出要繼續(xù)堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，比如改革行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，全面落實行政執(zhí)法責任制，健全行政執(zhí)法人員管理制度，加強行政執(zhí)法保障，這些都是為了解決執(zhí)法中存在的問題。

解決的思路，比如說有減少層級，向下充實。此外還有實施大部門制，進行整合。現(xiàn)在多頭執(zhí)法的問題比較嚴重，未來要實現(xiàn)多部門綜合執(zhí)法，既有利于提高效率，又能防止權(quán)力濫用。同時還要提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力，特別是輔助人員，確保執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)不斷提高。

權(quán)力離不開監(jiān)督，而監(jiān)督體系中，比較有效的是社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。隨著新媒體的快速發(fā)展，以及老百姓對知情權(quán)需求的日益高漲，社會監(jiān)督的作用在不斷提升，這兩方面的監(jiān)督效果會越來越好。此外，在繼續(xù)強調(diào)信息公開的同時，還要強調(diào)糾錯問責。目前，這方面還沒有相關(guān)法律，以后應加強這方面的建設，加大問責的力度，處理失職瀆職行為。

我國處于各種社會矛盾和敏感問題的多發(fā)期。需要考慮怎么讓老百姓增強對這些途徑的信賴，提高公信力。比如，放寬案件受理的范圍，提高效率，確保老百姓愿意選擇這些機制。不能把所有的矛盾都推給法院，或者讓矛盾堆積到信訪。

關(guān)于組織保障和落實機制，《綱要》強調(diào)了幾點，比如加強黨對法治政府建設的領(lǐng)導，落實第一責任人責任，強化考核評價和督促檢查，加強理論研究、典型示范和宣傳引導等，這些落實保障機制都能夠在推進法治政府建設方面發(fā)揮作用。

應該明確的是，法治政府建設不是政府一家的事，全黨全社會都要參與。