傅蔚岡

對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，最好的辦法是立即廢除；政府還應(yīng)對(duì)當(dāng)年繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的家庭或個(gè)人予以某種方式的補(bǔ)償

中國(guó)的人口政策最近幾年內(nèi)做出了重大調(diào)整?！度丝谂c計(jì)劃生育法》2015年12月27日在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議修改，決定放開全面二胎。但與“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”相關(guān)的管理?xiàng)l例并沒(méi)有得到修改。

社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的邏輯漏洞

2001年通過(guò)的《人口與計(jì)劃生育法》第一次在法律層面出現(xiàn)了“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”這個(gè)概念，該法第四十一條規(guī)定：“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。”2002年《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》界定“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”是“為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會(huì)事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對(duì)不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用”。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是為了彌補(bǔ)政府在（超生子女）的社會(huì)事業(yè)的財(cái)政支出，包括但不限于衛(wèi)生、教育等費(fèi)用。這個(gè)說(shuō)法也在《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中得到了驗(yàn)證，該法第一條明確指出，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收是為了“實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

但這種解釋存在疑問(wèn)。首先，財(cái)政支出未考慮代際公平。假設(shè)超生的孩子會(huì)導(dǎo)致政府在教育等領(lǐng)域的支出，且每個(gè)家長(zhǎng)繳納的稅收都是一致的，那么更多的孩子確實(shí)會(huì)增加政府的財(cái)政支出。但孩子最終會(huì)從一個(gè)單純的消費(fèi)者變成生產(chǎn)者，假如此前的邏輯成立，那也就意味著在過(guò)了一代人后，此前超生的家庭給社會(huì)創(chuàng)造了更多的財(cái)富，而此前的一胎家庭則是從這些超生家庭中受益。由此來(lái)看，現(xiàn)在對(duì)這些家庭征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，從代際公平的角度考慮并不恰當(dāng)。更何況，在很多地區(qū)，對(duì)家庭征收高額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)會(huì)導(dǎo)致家庭陷入貧困。

其次，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)并不恰當(dāng)。按照社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法的規(guī)定，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！蓖ǔ＃操Y源的成本是邊際遞減的，意味著一個(gè)家庭的第二個(gè)甚至第三個(gè)孩子的成本會(huì)比第一個(gè)少，征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也該更少。但事實(shí)是，各省份有關(guān)社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收辦法中，第三胎所要繳納的費(fèi)用遠(yuǎn)高于第二胎和第一胎。更為重要的是，當(dāng)違反計(jì)劃生育者被征收高額的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)，可能會(huì)危及到家庭的撫養(yǎng)責(zé)任，甚至很多家庭會(huì)因此而致貧。

最后，也是更為重要的，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)將其邏輯建立在一個(gè)根本就不存在的前提之上，認(rèn)為“多出生人口侵占了較多的社會(huì)公共資源”。人在社會(huì)生活與發(fā)展當(dāng)然要耗費(fèi)資源，但人也在創(chuàng)造價(jià)值，而且創(chuàng)造的價(jià)值會(huì)高于其消耗的資源，否則就無(wú)法解釋為什么中國(guó)在人口越來(lái)越多的情況下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并沒(méi)有陷入停滯，而且各項(xiàng)指標(biāo)都要好于以前。因此，以不符合生育規(guī)定為由而征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這種理由實(shí)際上并不存在。

如何面對(duì)歷史遺留問(wèn)題

在全面二胎之后，以限制人口數(shù)量為目標(biāo)的計(jì)劃生育即將完成其歷史使命。假設(shè)不對(duì)生育數(shù)量進(jìn)行限制，那么社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)也就沒(méi)有存在的必要。那么，此前收取的巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，我們?cè)撊绾蚊鎸?duì)？或者說(shuō)，政府該如何面對(duì)那些繳納了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的群體？

之所以討論這個(gè)問(wèn)題，是因?yàn)橹袊?guó)目前的人口總和生育率離正常的人口更替有著很大的距離。從上世紀(jì)90年代初開始，中國(guó)的人口總和生育率已經(jīng)下降到世代更替水平以下：2000年人口普查顯示生育率為1.22；2010年人口普查顯示生育率為1.18。事實(shí)上，中央也意識(shí)到了生育率長(zhǎng)期過(guò)低所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，也正是如此，計(jì)劃生育政策也做了適時(shí)調(diào)整，從2013年11月開始實(shí)施“單獨(dú)二胎”，到2015年底實(shí)施“全面二胎”。

這意味著當(dāng)年法律上不符合規(guī)定并被繳納巨額社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的“超生”人口在今天成了社會(huì)的中流砥柱，那是不是在另外一個(gè)層面上驗(yàn)證了當(dāng)年對(duì)其征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是錯(cuò)的。于是就有一個(gè)最為直接的問(wèn)題：該如何對(duì)當(dāng)年因?yàn)椤俺倍徽魇丈鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)的家庭或者個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償？

當(dāng)然，在現(xiàn)有的法律框架下政府無(wú)需對(duì)當(dāng)年的征收行為進(jìn)行補(bǔ)償，因?yàn)檎魇丈鐣?huì)撫養(yǎng)費(fèi)并不“違法”。但是，如果考慮到征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的目標(biāo)和達(dá)成的后果之間的落差：社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)并未合理的用于補(bǔ)償公共資源，而且超生人群并非是社會(huì)的負(fù)擔(dān)，相反，他們還是目前延緩老齡化社會(huì)的中堅(jiān)力量。因此，政府有道義對(duì)當(dāng)年的征收行為進(jìn)行補(bǔ)償，尤其是對(duì)那些因?yàn)槔U納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)導(dǎo)致貧困的家庭更是如此。

廢除社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是未來(lái)出路

從理論上說(shuō)，能夠以貨幣化方式全額返還當(dāng)年所征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)是最為理想的，但這也可能是難度最大的，因?yàn)楫?dāng)年征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)支出，而不是以某種基金的形式存在可供返還。由于數(shù)額巨大，無(wú)論哪一級(jí)政府都沒(méi)有足夠的財(cái)政能力來(lái)一次性返還。那么，還有什么樣的方式？

在我看來(lái)，更為可行的辦法是給這部分群體免征或者減征養(yǎng)老保險(xiǎn)金?？紤]到在目前的社會(huì)保障體系下，個(gè)人的退休金是來(lái)自于目前工作人群繳納統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而對(duì)那些當(dāng)年已經(jīng)繳納過(guò)“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”的人而言，他們應(yīng)當(dāng)免于繳納同等或者更多金額的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，從而彌補(bǔ)當(dāng)年的支出。當(dāng)然，這個(gè)數(shù)額如何確定，是不是按照當(dāng)年繳納的金額，或者是按照特定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算通脹后的數(shù)額，則是另外一個(gè)話題。

當(dāng)然，對(duì)于絕大多數(shù)被征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的家庭和個(gè)人來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在償還的金額可能并不足以彌補(bǔ)當(dāng)年在征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)時(shí)所遭遇的全部痛苦。但即便如此也是一種慰藉。

遺憾的是，2014年提出的《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例（送審稿）》并未關(guān)注到中國(guó)人口生育政策正面臨著近30多年來(lái)最重大的調(diào)整，而是繼續(xù)用技術(shù)性的修補(bǔ)來(lái)回應(yīng)這一制度的根本缺陷，包括但不限于明確界定征收對(duì)象、縮小征收范圍、統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征收主體、增加征收程序、落實(shí)收支兩條線和增加征收管理透明度等。并且這個(gè)“送審稿”沒(méi)有后續(xù)進(jìn)展。如果社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)繼續(xù)存續(xù)下去，今后必會(huì)將導(dǎo)致更多的麻煩。不僅是邏輯漏洞，同時(shí)還有制度運(yùn)行過(guò)程中的難題：事實(shí)上，全面二胎后已有不少爭(zhēng)議性的案例讓基層政府為難。

實(shí)際上，對(duì)于社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的最好辦法并不是修改，而是立即廢除；同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)年繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的家庭或者個(gè)人予以某種方式的補(bǔ)償。這是化解分歧、凝聚社會(huì)共識(shí)的重要方式，這在全面深化改革的當(dāng)下，以人口為突破點(diǎn)，意義尤其深遠(yuǎn)。

作者為上海金融與法律研究院執(zhí)行院長(zhǎng)