高凱

摘 要：當前，在全面推進依法治國的大背景下，被稱為“史上最嚴厲”的新《環(huán)境保護法》的頒布實施，標志我國生態(tài)文明建設(shè)法治化進程已進入一個新的歷史階段。始終不渝地堅持和強化法治環(huán)保，是推進環(huán)境保護、實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要前提。

關(guān)鍵詞：環(huán)保；法制；綠色發(fā)展

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)已擺在中國特色社會主義社會主義五位一體總體布局的重要戰(zhàn)略位置，十八屆五中全會又從推進美麗中國建設(shè)、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的時代高度，提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念?！熬G色”作為五大發(fā)展理念的重要組成部分，是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、文明發(fā)展道路的歷史選擇，也是通往人與自然和諧發(fā)展的必由之路。嚴格依法保護和治理環(huán)境既是人心所向、眾望所歸，更是對推進“四個全面”、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興美好中國夢時代呼喚的積極回應(yīng)。

一、清醒認識當前生態(tài)環(huán)保的嚴峻形勢及其特點

據(jù)國家環(huán)保部日前公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間尤其是2015年新的《環(huán)境保護法》頒布實施以來，我國在環(huán)境保護與治理方面已取得突出成效，交出了一份不俗的成績單。“十二五”前四年，我國COD（化學需氧量）、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量持續(xù)大幅下降，分別降低10.1%、9.8%、12.9%、和8.6%，提前半年實現(xiàn)主要污染物減排“十二五”規(guī)劃目標。2015年，4項主要污染物排放量繼續(xù)實現(xiàn)了較大幅度的下降。 2015年，新修訂的《環(huán)境保護法》落地實施，國家環(huán)保部先后對33個市區(qū)開展了綜合督察，公開約談了15個市級政府負責人，督促各省區(qū)市對30%的地市級政府進行了環(huán)保督察。各級環(huán)保部門下達行政處罰決定971萬份，罰款42.5億元。全國移送行政拘留和涉嫌環(huán)境污染犯罪案件分別為2079件和1685件，各級法院受理環(huán)境公益訴訟案件53件。環(huán)保部門共檢查企業(yè)177萬家，查處各類環(huán)境違法企業(yè)19.1萬家，責令關(guān)停取締2萬家、停產(chǎn)3.4萬家、限期改正8.9萬家。這些數(shù)據(jù)表明，峻法治污、鐵腕執(zhí)法的氛圍正在形成，力度也在空前加大，法規(guī)發(fā)威、管理發(fā)力的震懾作用已經(jīng)初顯，但是在這些數(shù)據(jù)背后，我們依然不可小覷當前面臨的復(fù)雜嚴峻的生態(tài)環(huán)保形勢。

一是先破壞后恢復(fù)、先污染再治理的生態(tài)環(huán)保亂象仍在一些地區(qū)反復(fù)上演和惡性輪回。 某地一座古城，城中公園內(nèi)原本有一塊不小的湖面，為發(fā)展地方旅游業(yè)和特色餐飲業(yè)，時任領(lǐng)導(dǎo)頭腦一熱，廢棄公園，引入大大小小數(shù)十家諸如水上餐廳等門店，餐余排污沒有渠道，只有向湖內(nèi)大肆排放，結(jié)果湖里的魚死光了，水草也不長了，水鳥也不來了，等到一泓清水變成了一潭死水、臭水，此時官員們才如夢初醒，重新投資修繕恢復(fù)公園休閑游樂功能，類似現(xiàn)象不勝枚舉。

二是邊保護、邊破壞的怪圈此消彼長、有禁不止。據(jù)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體報道，我國西北某地一條著名的山脈作為南北氣候分界線，其具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水分、保護生物多樣性等重要功能，但是即使這樣一個重要生態(tài)屏障也難逃厄運。一邊是當?shù)厥∈姓謩e在2007年、2013年通過制定《生態(tài)保護條例》進行立法保護，動員各級政府力量對濫采濫挖的采礦企業(yè)進行整治關(guān)停。但一邊還是濫采濫挖、亂搭亂建、亂排亂放、亂砍亂伐的“四亂”現(xiàn)象禁而不止，尤其是掠奪式的開采造成山體滿目瘡痍，植被銳減，有的山體被削掉一半，有的整條山溝一片狼藉，生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞，直接成為誘發(fā)山體滑坡和泥石流的重大隱患，時刻威脅著當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活安全和野生動物的保護，這種場面與有些地方的濕地保護和水體保護等一樣，即似曾相識，也觸目可見。

三是甲地淘汰、乙地接納的生態(tài)環(huán)保包袱轉(zhuǎn)手傳遞的合法化程度正在潛滋暗長。當下，一些地方政府發(fā)展經(jīng)濟的愿望強烈，積極性高漲，組織大量人員到滬深廣等沿海開放發(fā)達城市招商，有的開發(fā)區(qū)還打出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的響亮口號，其實引進來的大都是對甲地生態(tài)環(huán)境已經(jīng)產(chǎn)生較大破壞的能耗大、排污多的企業(yè)，故被當?shù)亍皰叩爻鲩T”，而“病急亂投醫(yī)”的乙地則當然淪為如獲至寶的“接盤俠”。

四是顧此失彼、挖肉補瘡式的修復(fù)保護生態(tài)環(huán)境，這在某些地方的所謂退耕還林、退田還湖的生態(tài)恢復(fù)與再造的過程中表現(xiàn)尤為突出。挖了這里，填到那里，留下了一個個大坑卻不再有人問津，久而久之又變成了新的地質(zhì)災(zāi)害隱患。退田還湖，有的發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，有的開發(fā)了生態(tài)游，最后都是水體被污染到不可收拾才罷手。

五是殺雞取卵、竭澤而漁式的過度開發(fā)利用資源，造成對資源稟賦的深度破壞。有一些原本生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、森林覆蓋率較高的地方為創(chuàng)設(shè)更好的旅游休閑環(huán)境，無計劃、非理性的透支生態(tài)資源，人為增加一些與自然環(huán)境極不協(xié)調(diào)而又帶來污染的景觀和游樂設(shè)施，或配套一些與主題無干的休閑度假項目，把本來人水和諧的綠水青山通過強行“整容”弄得不倫不類，甚至面目全非。不僅扭曲了自然生態(tài)的原始風貌，而且也因過度開發(fā)利用自然資源讓“這邊獨好風景”在游客眼中大打折扣。

六是有些地方的小水泥、小礦坑、小造紙、小印染、小煉爐等能耗大、污染重的小作坊式企業(yè)禁而不絕、死而復(fù)生。在利益的驅(qū)使下，死灰復(fù)燃者有之，與環(huán)保部門“躲貓貓者”有之，“打一槍換一個地方者”有之，……此外，大有圍城之勢的生活、建筑、生產(chǎn)垃圾及廢料地無序堆放（如深圳光明新區(qū)人工堆土垮塌事件），廢水廢氣及工業(yè)油污的肆意排放（如騰格里沙漠污染事件），施工揚塵、秸稈焚燒等，不一而足，仍在較大范圍內(nèi)普遍存在。正是這些生態(tài)環(huán)境致害“人禍”的疊加，迅速成為空氣質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的直接誘因，也使阻礙經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保短板的各種弊端更加凸顯。

二、環(huán)保短板的成因及其應(yīng)對

首先是扭曲的政績觀和變味的數(shù)據(jù)游戲作祟。把GDP作為衡量官員政績的重要依據(jù)，導(dǎo)致一些地方政府官員片面追求發(fā)展速度，把“發(fā)展是硬道理”簡單理解為經(jīng)濟增長就是硬道理， 不惜用生態(tài)赤字換取經(jīng)濟“飄紅”， 熱衷于上顯山顯水的大項目，動輒搞點移山填海的大動作，結(jié)果數(shù)據(jù)上去了，霧霾天數(shù)增多了。項目變多了，土壤沙化、石漠化、污染問題成堆，水體變臭了，官員升職走人了，亂攤子扔下了。更有甚者，有些地方官員則更看重短期效應(yīng)，只要自己“弄出”的數(shù)字體面光鮮，根本不管他人良田寸草不生。

其次是地方保護主義掣肘。在地方保護主義的庇蔭下，有些高能耗、重污染的企業(yè)總是關(guān)而不停，打而不死。有的地方清潔的風電送不出去，而又一些地方則拒絕清潔能源，新上大批火電項目。有的地方環(huán)保部門查處環(huán)境違法，針插不進，水潑不進，儼如一只鐘罩似的鐵桶，地方保護主義可見一斑。

三是生態(tài)環(huán)保整體聯(lián)動機制缺位。 有些地方一旦出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境污染事件，驚動了上級，下面也不能不盡快做出反應(yīng)。但往往是環(huán)保、國土、林業(yè)、水利、公安等多個部門一哄而上，而對總體上如何保護，哪些需要重點保護，哪些應(yīng)該開發(fā)與保護并重，則缺乏系統(tǒng)完善的規(guī)劃引領(lǐng)與約束。部門拿出的規(guī)劃各自為政，既容易造成部門之間的權(quán)力交叉重合，也有可能留下權(quán)力真空。尤其在一些涉及具體利益的問題上，部門之間“繞道走”和拉鋸扯皮的情形時有發(fā)生，嚴重影響了監(jiān)管效率。

四是生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法軟弱無力。新環(huán)保法的實施，無疑對改變積久形成的“守法成本高，違法成本低”的逆向動力機制具有積極意義，但仍難免存在執(zhí)法偏弱、偏窄、偏軟等問題。看長官臉色執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、傾向性執(zhí)法等“變通思維”還有較大市場，坊間用“鞭子高高舉起，輕輕落下”來形容環(huán)保違法處罰似不為過。此外，環(huán)境違法信息公開透明不夠以及少數(shù)企業(yè)和政府官員因環(huán)保新規(guī)產(chǎn)生的“不適應(yīng)癥”或者暗中“杯葛”的現(xiàn)象也對強勢環(huán)保執(zhí)法構(gòu)成了新的阻力。

五是抓環(huán)境保護與治理缺乏韌性。環(huán)境治理只有堅持持久戰(zhàn)，保持高壓態(tài)勢，反復(fù)抓、抓反復(fù)，持之以恒，方能收到實效，鞏固“療效”。否則，雷聲大、雨點小，喊一陣、歇一陣，“只聽樓梯響、不見人下來”，只能愈益放縱環(huán)保違法的野蠻瘋長。

三、依法治國視域下法治環(huán)保的實現(xiàn)路徑

第一，堅持法治環(huán)保，至關(guān)重要的是讓全體公民知法懂法，從而抵制違法，自覺守法。 要通過多種形式宣傳貫徹新的環(huán)保法，切實拓寬新的環(huán)保法的受眾面和覆蓋范圍，使每一名公民知曉核心內(nèi)容，了解自身的責任與義務(wù)，把遵守環(huán)保法、守住環(huán)境安全底線、生態(tài)功能紅線、資源利用上線作為自己守法護法的準繩，參與監(jiān)督各級政府履行環(huán)境保護責任，層層落實環(huán)保責任，促進各級政府在生態(tài)環(huán)保方面守土擔責、守土盡責。

第二，堅持法治環(huán)保，就必須不斷完善環(huán)境法制體系。轉(zhuǎn)變立法觀念、重視立法實踐是科學立法、民主立法的重要保證。環(huán)境違法形式多樣，原因各異，需要制訂的法律法規(guī)能切中肯綮且對癥有效。要在遵循環(huán)保母法的基礎(chǔ)上，因事應(yīng)變，有針對性地制訂接地氣的相關(guān)“下位法”。對國家有關(guān)部委已經(jīng)頒布施行或?qū)⒁C布施行的“大氣十條”、“水十條”、和“土十條”等，也要緊密結(jié)合所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)?，F(xiàn)狀及時跟進補充完善相關(guān)法律法規(guī)。

第三，堅持法治環(huán)保，就必須強化鐵手腕、硬措施懲治環(huán)境違法的執(zhí)行力。法律的生命力在于執(zhí)行，法律的權(quán)威也只能在執(zhí)行中逐步確立。要不斷加強環(huán)保管理專業(yè)隊伍的自身建設(shè)，提高環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法的履職能力。一方面，要引導(dǎo)環(huán)保管理執(zhí)法人員敬畏法律、恪守信仰，加強系列環(huán)保法律法規(guī)的學習，打牢法律法規(guī)底子，熟練運用相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)公正執(zhí)法、精準執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)問題“一針見血”，處理問題“一招制勝”。另一方面，要推進環(huán)境評價、監(jiān)測、應(yīng)急處置、信息共享等環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)，健全環(huán)保執(zhí)法技術(shù)體系，配齊配好環(huán)保執(zhí)法必需的專用裝備，努力培養(yǎng)一支與國家生態(tài)文明、綠色發(fā)展新要求相適應(yīng)的環(huán)保管理執(zhí)法專業(yè)隊伍。第三個方面就是要認真落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》和《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》的有關(guān)要求，通過嚴厲的離任審計和嚴肅的責任追究，使那些在任期間無視環(huán)境破壞和環(huán)境污染的領(lǐng)導(dǎo)干部不能輕而易舉地“一走了之”，必須為自己的失職瀆職行為付出應(yīng)有的代價。

第四，堅持法治環(huán)保，就必須一如既往地實行嚴格的環(huán)保準入和退出制度。環(huán)保主管部門在與環(huán)評機構(gòu)實現(xiàn)資產(chǎn)、人員、財務(wù)等徹底脫鉤后，既要加強對環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)管，又要強調(diào)從制度上尋求他律。要通過梳理環(huán)保薄弱環(huán)節(jié)，把好入門關(guān)口，推進落后產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級改造，尤其是對耗能污染嚴重、工藝落后、產(chǎn)能過剩的企業(yè)一定要淘汰出局。此外，對環(huán)保指標達不到有關(guān)先進、模范環(huán)保城市（單位）考核要求的，環(huán)保部門要適時提出警示，亮出紅牌，對問題整改不到位的應(yīng)啟動摘牌程序，決不允許躺在功勞簿上“一勞永逸”。

第五，堅持法治環(huán)保，就必須依靠群策群力、力推群防群治，實行專群結(jié)合、齊抓共管。社會的生態(tài)公益和環(huán)境權(quán)益有賴法律作保障，而法律的威嚴同樣需要每一名公民來維護。要通過建立環(huán)保監(jiān)督員制度，吸納更多熱心公益、具有正義感的“朝陽大媽”參與法治環(huán)保，站出來與各種環(huán)境違法行為作斗爭，用“法外之眼”構(gòu)建多維監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，使環(huán)境違法者無處遁形，進而拓展更加廣闊的法治環(huán)保領(lǐng)域。

參考文獻：

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