田必耀

剛剛過(guò)去的2015年，地方立法擴(kuò)權(quán)、為深化改革作出授權(quán)決定、修法實(shí)施“全面二孩”政策、委員長(zhǎng)作執(zhí)法檢查報(bào)告、出臺(tái)專題詢問(wèn)新規(guī)、國(guó)務(wù)院副總理回答詢問(wèn)、追問(wèn)審計(jì)問(wèn)題整改、加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大建設(shè)、實(shí)施憲法宣誓等等，這些蘊(yùn)含創(chuàng)新精神和人文溫度的故事在最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)演繹，給地方人大帶來(lái)示范效應(yīng)。

解讀中共中央政治局常委、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江人大行程的內(nèi)涵，梳理地方人大呼應(yīng)全國(guó)人大行權(quán)履職的生動(dòng)實(shí)踐，我們看到與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度的自信和決心，感觸到人大制度支撐國(guó)家治理、維系國(guó)運(yùn)民生的厚重力量。

其實(shí)，人大制度涉及每一位公民的福祉，人人都是人大制度的守望者、踐行者。讓人大行權(quán)履職接近憲法設(shè)計(jì)和人民愿望，是國(guó)家使命和社會(huì)責(zé)任。

做憲法所要求做的事情

何謂憲法的實(shí)施？按照憲法的規(guī)定做了憲法所要求做的事情，正確地做事和做正確的事。關(guān)于憲法宣誓、特赦、國(guó)家勛章等立法和實(shí)施，為憲法實(shí)施帶來(lái)增量。

“以立法形式建立憲法宣誓制度，實(shí)施憲法規(guī)定的特赦制度，制定國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法，健全規(guī)范性文件備案審查制度?！?015年2月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告稿時(shí)，如此闡釋加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督工作。

2015年8月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了關(guān)于特赦部分服刑罪犯的決定。特赦是國(guó)家依法對(duì)特定罪犯免除或者減輕刑罰的制度。在紀(jì)念中國(guó)人民抗日戰(zhàn)爭(zhēng)暨世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70 周年之際，特赦四類服刑罪犯：參加過(guò)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)的；建國(guó)后，參加過(guò)保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整對(duì)外作戰(zhàn)的；年滿七十五周歲、身體嚴(yán)重殘疾且生活不能自理的；犯罪時(shí)不滿十八周歲，被判處三年以下有期徒刑或者剩余刑期在一年以下的。此前，新中國(guó)共進(jìn)行過(guò)七次特赦。這次特赦是現(xiàn)行憲法規(guī)定特赦制度33年來(lái)的第一次特赦。是年底，特赦收官，經(jīng)人民法院依法裁定，全國(guó)共特赦服刑罪犯31527人。其中，特赦第一類、第二類罪犯分別為50人、1428人，第三類罪犯122人，第四類罪犯29927人。此次特赦，既體現(xiàn)了我國(guó)“寬宥之道”的德政傳統(tǒng)，也彰顯了法治理念和人道精神。

國(guó)家功勛榮譽(yù)表彰制度是憲法規(guī)定的國(guó)家重要制度，2015年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)了國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法，無(wú)疑激活了憲法條款。張德江委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家功勛榮譽(yù)表彰制度是憲法規(guī)定的國(guó)家重要制度”，可以增強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的凝聚力和感召力。全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室主任武增表示，該法就是落實(shí)憲法關(guān)于“規(guī)定和決定授予國(guó)家的勛章和榮譽(yù)稱號(hào)”的規(guī)定。

黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍。在2015年9月舉行的地方立法研討會(huì)上，全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任李適時(shí)表示，各地在實(shí)踐中對(duì)“備案審查范圍”理解累積了共識(shí)：國(guó)家機(jī)關(guān)制定的，規(guī)范不特定公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用并具有普遍約束力的文件。張德江委員長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，規(guī)范性文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里，實(shí)現(xiàn)備案審查的全覆蓋，并加強(qiáng)主動(dòng)審查，即“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”。

2015年7月1日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定，以立法形式明確了憲法宣誓的適用范圍、誓詞內(nèi)容、組織方式、基本規(guī)程等，明確了各級(jí)人大、人大常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員，以及“一府兩院”任命的國(guó)家工作人員，在就職時(shí)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)進(jìn)行憲法宣誓。對(duì)此，張德江委員長(zhǎng)表示：“樹(shù)立憲法意識(shí)、恪守憲法原則、弘揚(yáng)憲法精神、履行憲法使命，是對(duì)國(guó)家工作人員的基本要求?！?/p>

此后，省級(jí)人大常委會(huì)陸續(xù)制定實(shí)施辦法，細(xì)化實(shí)施憲法宣誓制度的組織、程序、形式、著裝、監(jiān)誓等。2016年1月1日，是全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度決定實(shí)施的時(shí)間起點(diǎn)，又是人大“會(huì)議季”的開(kāi)始。記者從公開(kāi)報(bào)道發(fā)現(xiàn)，凡依法選舉任命產(chǎn)生國(guó)家工作人員的人代會(huì)、人常委會(huì)會(huì)議上，均出現(xiàn)鏗鏘的“我宣誓”話語(yǔ)。2016年1月12日，河北省委書(shū)記趙克志當(dāng)選河北省人大常委會(huì)主任后，在省人大代表的見(jiàn)證下，他面向國(guó)旗、手按憲法宣誓，被稱為國(guó)內(nèi)向憲法宣誓的第一位“封疆大吏”。1月15日，在福建省人大會(huì)議閉幕式上，新當(dāng)選的省人民政府省長(zhǎng)于偉國(guó)誦讀誓詞，成為首位向憲法宣誓就職的省長(zhǎng)。

2月26日，新任命的全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員劉源等六名國(guó)家工作人員在人民大會(huì)堂二樓東大廳向憲法宣誓，這是全國(guó)人大常委會(huì)首次舉行的憲法宣誓儀式。從張德江委員長(zhǎng)主持并監(jiān)誓，可以看出憲法宣誓的禮儀之重、期望之殷。這種監(jiān)誓的頂格安排，給地方人大以樣本。

在人們看來(lái)，憲法宣誓除了作為憲法實(shí)施的一種莊嚴(yán)儀式，更是一種約束和承諾。

“何謂憲法的實(shí)施？那就是我們?cè)邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，按照憲法的規(guī)定做了憲法所要求做的事情，正確地做事和做正確的事，并且取得了巨大成功。”張德江委員長(zhǎng)說(shuō)。

“改革和法治相伴而生”

通過(guò)作出有關(guān)改革試點(diǎn)工作的授權(quán)決定，采取一攬子方式修改法律，加強(qiáng)對(duì)授權(quán)決定實(shí)施情況的跟蹤監(jiān)督等方式，支持、推動(dòng)和保障相關(guān)改革依法有序推進(jìn)。

“改革和法治如鳥(niǎo)之兩翼、車之兩輪，相輔相成、相伴而生?！?2015年3月，張德江委員長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上發(fā)表講話，闡述了處理好改革和法治的關(guān)系。他強(qiáng)調(diào)，在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，實(shí)現(xiàn)改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，改革和法治相互促進(jìn)、相得益彰。

2015年全國(guó)人大常委會(huì)以作出授權(quán)決定、統(tǒng)籌修改部分法律等方式，依法支持和推動(dòng)全面深化改革工作。

2013年8月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定，對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)外資企業(yè)和中外合資、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)設(shè)立等11項(xiàng)行政審批改為“備案管理”。授權(quán)決定傳遞出“先立后破”，通過(guò)法治思維和程序來(lái)排除制度障礙，確保重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行的信號(hào)。

“法律松綁”后改革成效如何？2015年4月，國(guó)務(wù)院副總理汪洋代表國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)交了一份“成績(jī)單”。 汪洋說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)90%以上的外資企業(yè)都通過(guò)備案設(shè)立，區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資也改為以備案為主的管理。注冊(cè)企業(yè)時(shí)間從原來(lái)的29個(gè)工作日減少為4個(gè)工作日。截至2015年2月，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)累計(jì)新設(shè)企業(yè)1.62萬(wàn)家，超過(guò)過(guò)去20年累計(jì)設(shè)立的企業(yè)總數(shù)。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員在審議中普遍認(rèn)為，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)取得重要階段性成果。

“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”。2015年4月24日，張德江委員長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議上表示，以立法形式就相關(guān)問(wèn)題作出決定，是近年來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)貫徹法治原則、適應(yīng)改革需要、依法行使職權(quán)的一個(gè)重要形式。此次會(huì)議，對(duì)藥品管理法等25部法律和決定中有關(guān)行政審批、價(jià)格管理等方面的個(gè)別條款作出修改，為進(jìn)一步深化行政審批制度改革和價(jià)格改革提供了法律依據(jù)和支持。會(huì)議授權(quán)最高人民法院選擇部分基層和中級(jí)人民法院開(kāi)展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作。

此后，全國(guó)人大常委會(huì)就開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)、藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)、實(shí)施股票發(fā)行注冊(cè)制改革等作出授權(quán)決定。截至目前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)共作出10個(gè)授權(quán)決定。

2015 年12 月，張德江委員長(zhǎng)在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議閉幕會(huì)上表示，兩年多來(lái)，通過(guò)作出有關(guān)改革試點(diǎn)工作的授權(quán)決定，采取一攬子方式修改法律，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)授權(quán)決定實(shí)施情況的跟蹤監(jiān)督等方式，支持、推動(dòng)和保障相關(guān)改革舉措依法有序推進(jìn)。

2015年是全面深化改革關(guān)鍵之年，全國(guó)人大常委會(huì)在這一年中修改了25部法律，審議通過(guò)涉及各類改革的決定共13個(gè)，防止產(chǎn)生法律“好看不管用”的現(xiàn)象。

為適應(yīng)中央深化司法體制改革的任務(wù)要求，根據(jù)出現(xiàn)的一些新情況、新問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)刑法修正案（九），對(duì)我國(guó)刑法作了較大幅度的完善、補(bǔ)充、調(diào)整。刑法修正案（九）取消了9 個(gè)較少適用的死刑罪名，加大了對(duì)恐怖主義、極端主義犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪的懲治力度，完善了懲治貪污受賄犯罪法律制度，加強(qiáng)了對(duì)婦女、兒童、老年人等人身權(quán)利的刑法保護(hù)，取消嫖宿幼女罪，還將擾亂法庭秩序、暴力襲警、虛假訴訟、泄露不應(yīng)公開(kāi)的訴訟信息等行為明確規(guī)定為犯罪。

“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”。2015年12月，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)修改人口計(jì)生法的決定，以保障人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展。我國(guó)從此告別“獨(dú)生子女”時(shí)代。此時(shí)，距離全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議，同意啟動(dòng)單獨(dú)二孩政策為2年；距離黨的十八屆五中全會(huì)提出“全面二孩”政策，僅僅過(guò)去2個(gè)月。

2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，規(guī)定設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)，“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。地方立法擴(kuò)權(quán)的改革獲得地方人大普遍支持。我國(guó)設(shè)區(qū)的市有284個(gè)，享有地方立法權(quán)的只有49個(gè)較大的市，此次享有地方立法權(quán)的市實(shí)現(xiàn)擴(kuò)圍，另外的235個(gè)設(shè)區(qū)的市有了立法權(quán)。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年1月31日，新賦予地方立法權(quán)的271個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市中，已有209個(gè)被確定可以開(kāi)始制定地方性法規(guī)，占到77.1%的比例，6個(gè)市已出臺(tái)地方性法規(guī)。江蘇省鎮(zhèn)江市行使立法權(quán)一馬當(dāng)先，2015年12月，江蘇省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)了《鎮(zhèn)江市金山焦山北固山南山風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》，成為地方立法擴(kuò)權(quán)后首件提請(qǐng)審議批準(zhǔn)的地方性法規(guī)。

委員長(zhǎng)首次作執(zhí)法檢查報(bào)告

委員長(zhǎng)參加執(zhí)法檢查、作執(zhí)法檢查報(bào)告，提出執(zhí)法檢查四項(xiàng)原則、“六步曲”完整鏈條，以及執(zhí)法檢查“回頭看”等等，這些創(chuàng)新實(shí)踐頗有看點(diǎn)意義。

全國(guó)人大常委會(huì)在2013年、2014年檢查4部法律實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，2015年對(duì)水污染防治法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法、民族區(qū)域自治法、老年人權(quán)益保障法、職業(yè)教育法6部法律的實(shí)施情況進(jìn)行了檢查。執(zhí)法檢查數(shù)量比上年增加，機(jī)制更趨完善。

2015年4月至5月，張德江委員長(zhǎng)率執(zhí)法檢查組在河南省、重慶市檢查職業(yè)教育法實(shí)施情況。在6月29日舉行的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，張德江委員長(zhǎng)代表執(zhí)法檢查組作職業(yè)教育法執(zhí)法檢查報(bào)告。次日，全國(guó)人大常委會(huì)舉行聯(lián)組會(huì)議就職業(yè)教育法實(shí)施情況進(jìn)行專題詢問(wèn)。國(guó)務(wù)院副總理劉延?xùn)|和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)應(yīng)詢。

委員長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)法檢查組組長(zhǎng)，并做執(zhí)法檢查報(bào)告，是人大歷史上的第一次。在省級(jí)和部分市級(jí)黨委書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的地方治理格局中，鮮見(jiàn)人大常委會(huì)主任參加執(zhí)法檢查，多年來(lái)地方人大常委會(huì)副主任作執(zhí)法檢查報(bào)告也已成慣例。張德江委員長(zhǎng)以務(wù)實(shí)行動(dòng)作了示范，引領(lǐng)地方人大常委會(huì)主任更直接地參與執(zhí)法檢查和監(jiān)督工作。

記者統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)此后開(kāi)展的五次執(zhí)法檢查，規(guī)格高、陣容強(qiáng)。每次執(zhí)法檢查由三、四名副委員長(zhǎng)帶隊(duì)，行程涉及7至10個(gè)省（市區(qū)），并委托其他各省（區(qū)、市）人大常委會(huì)開(kāi)展自查，提供執(zhí)法檢查報(bào)告，以全面了解法律實(shí)施情況及完善法律制度的意見(jiàn)和建議。此間，多省市呼應(yīng)全國(guó)人大常委會(huì)，把檢查水污染防治法實(shí)施情況和專題詢問(wèn)作為監(jiān)督“重頭戲”，并在省、市、縣級(jí)人大常委會(huì)上下聯(lián)動(dòng)開(kāi)展監(jiān)督工作，守護(hù)人們“水杯子”安全。

2015年委員長(zhǎng)首次提出執(zhí)法檢查“四項(xiàng)原則”和“六個(gè)環(huán)節(jié)”，人大工作“三性”要求，傳遞出人大監(jiān)督新理念。

“要加大監(jiān)督力度，嚴(yán)格執(zhí)法檢查，實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督，讓法律規(guī)定得到全面落實(shí)?！睆埖陆瘑T長(zhǎng)在河南省開(kāi)展職業(yè)教育法執(zhí)法檢查時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持依法行使職權(quán)、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、監(jiān)督與支持相統(tǒng)一四項(xiàng)原則。 《中國(guó)人大》的評(píng)論指出，“四項(xiàng)原則”不僅為執(zhí)法檢查工作定了基調(diào)，同時(shí)，對(duì)保證人大監(jiān)督精準(zhǔn)發(fā)力，進(jìn)一步增強(qiáng)人大監(jiān)督實(shí)效，也具有十分重要的指導(dǎo)意義。