楊泉林

摘 要：我國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國，煤炭生產(chǎn)企業(yè)的安全事故頻頻發(fā)生，每年死亡人數(shù)和百萬噸死亡率遠遠高于美國，文中通過安全社會學(xué)和比較安全學(xué)簡要地分析了中美兩國關(guān)于煤礦安全管理的現(xiàn)狀，對比方面主要有：煤礦安全生產(chǎn)狀況、煤礦安全的投資、煤礦安全培訓(xùn)和宣傳、煤礦開采方面的科技實力、安全監(jiān)察體系。通過對比找出了中美兩國在煤礦安全管理方面的共同點和差異性并且進一步認清我國當下的安全管理現(xiàn)狀，學(xué)習(xí)美國先進的管理經(jīng)驗從而為我國煤礦的安全管理提供一定的指導(dǎo)性建議。最大程度杜絕因責(zé)任造成的損失或傷害，減少難以預(yù)測的自然傷害，使煤礦安全管理走上更安全更有效的發(fā)展之道。

關(guān)鍵詞：煤礦；安全管理；綜治策略

中圖分類號：X 921 文獻標識碼：A 文章編號：1672-7312（2016）04-0365-06

0 引 言

目前，我國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國，煤炭行業(yè)約有500多萬的從業(yè)者。煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況直接制約著社會和經(jīng)濟的進步。而這一行業(yè)，眾所周知，又是一高危行業(yè)。生產(chǎn)企業(yè)的安全事故頻頻發(fā)生。據(jù)統(tǒng)計，我國煤炭生產(chǎn)過程中的死亡率是其他發(fā)展中國家（如印度）的10倍，是發(fā)達國家（如美國）的100倍。同樣，美國也是世界上煤炭生產(chǎn)和消費的大國，但是涉及到安全生產(chǎn)管理，美國遠遠領(lǐng)先于中國。近些年來，美國煤炭的年產(chǎn)量穩(wěn)定在10億噸左右，年死亡率在30人以下，這不得不引起我們反思。

自2013年以來，我國告別了“黃金十年”的煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展，煤炭價格連續(xù)下跌，煤炭企業(yè)經(jīng)營十分困難，很多企業(yè)甚至出現(xiàn)了減發(fā)、緩發(fā)工資的現(xiàn)象。由于煤炭價格連續(xù)跳水，大多數(shù)企業(yè)都負債經(jīng)營，這種情況必然會對煤礦安全生產(chǎn)帶來一定的影響，比如安全投入資金相應(yīng)的降低，部分工程人員和技術(shù)骨干的流失等。

“十三五”規(guī)劃提出的供給側(cè)改革，不僅關(guān)系經(jīng)濟發(fā)展，也與安全生產(chǎn)密切相關(guān)。制約安全生產(chǎn)的很多深層次問題沒有得到根本解決，其根源也在供給側(cè)出了問題。落后的生產(chǎn)方式，不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，都無形中加大了發(fā)生事故的風(fēng)險。供給側(cè)改革就是要轉(zhuǎn)變落后的產(chǎn)能、落后的發(fā)展方式、不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這對安全生產(chǎn)來說既是新機遇也是新挑戰(zhàn)。因此，安全領(lǐng)域的變革應(yīng)該和供給側(cè)改革同步謀劃、同步推進，進一步創(chuàng)新安全監(jiān)管工作的思路和方法。在思想理念上更加強化以人為本、生命至上，由預(yù)防傷亡事故向職工的職業(yè)健康擴展，在防范手段上重點強化法治思維和風(fēng)險預(yù)控觀念，全面推進安全生產(chǎn)的系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。堅決杜絕將效益凌駕于安全之上，守住安全底線，使煤炭企業(yè)科學(xué)發(fā)展，安全發(fā)展。

安全社會學(xué)是解決復(fù)雜的、不可量化的安全問題的有效途徑。它將安全科學(xué)視為一種社會現(xiàn)象和社會慣例，將“人、社會、技術(shù)和本性”視為統(tǒng)一的研究對象。其不僅要探索如何將工程技術(shù)與方法應(yīng)用在社會學(xué)的規(guī)劃和管理方面，而且還要協(xié)調(diào)人、社會與自然的發(fā)展。很多學(xué)者認為，當調(diào)查安全事故的起因時，注意力應(yīng)該從技術(shù)層面轉(zhuǎn)移到其他因素上，例如決策、監(jiān)管以及組織文化等方面。這個著重點的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致安全社會學(xué)框架和事故調(diào)查體制進一步的發(fā)展，使其對事故周圍的組織因素和心理預(yù)兆進行調(diào)查與歸類，從而可以加深對環(huán)境的理解，協(xié)助制定更加有效的預(yù)防措施[1]。

比較安全學(xué)是安全科學(xué)研究的突破口，從保護從業(yè)者不受潛在的外部危害的觀點出發(fā)，基于為從業(yè)者提供舒適的安全生產(chǎn)、居住以及生存環(huán)境，比較安全學(xué)是對不同空間的不同事件、物體、環(huán)境、社會文化與認知進行的一種比較研究，從而揭示他們的共同點與不同點，為彼此提供參考與借鑒[2]。

1 我國和美國在煤礦安全管理的對比研究

1.1 煤礦安全生產(chǎn)狀況的對比

1.1.1 年產(chǎn)煤量的對比

我國的煤炭儲量占世界總儲量的11%，煤炭能源占傳統(tǒng)能源消耗的87.4%.美國的煤炭儲量也非常豐富，據(jù)估計其已探明的煤炭儲量世界最多。圖1所示為我國和美國近幾十年內(nèi)煤炭開

采量和死亡人數(shù)的統(tǒng)計情況（來源：中國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，美國礦業(yè)安全與健康管理局）。從圖1中可以看出，我國的煤炭年生產(chǎn)量保持高速的增長態(tài)勢，而美國的年生產(chǎn)量穩(wěn)定在10億噸（1 000 Mt）左右。

1.1.2 死亡率對比

從2000年以來，我國煤礦的安全生產(chǎn)取得了巨大的進步，百萬噸死亡率（DPRMT）逐年下降。表1對比了我國和美國在2000年到2015年間采礦死亡人數(shù)和采礦百萬噸死亡率的情況。2014年美國的死亡人數(shù)是16人，我國的死亡人數(shù)則達到了931人，是美國的58倍。雖然我國的死亡人數(shù)越來越少，但跟美國比較起來，這個數(shù)字依然巨大。

通過計算可以得到，在2000到2009年間，我國煤炭生產(chǎn)導(dǎo)致的平均年死亡人數(shù)是5 000人，比其他國家同期的死亡人數(shù)的總和還要多。雖然近些年來的死亡人數(shù)有下降的趨勢，但是跟發(fā)達國家比起來，我國煤炭行業(yè)的安全問題仍然不可忽視，百萬噸死亡率仍然太高[3]。

1.2 煤礦安全的投資對比

煤礦安全投資的不足是導(dǎo)致安全事故的主要原因之一，煤礦安全投資指的是為了保證煤礦安全生產(chǎn)所投入的人力、物力與財力等方面的費用。美國聯(lián)邦政府授權(quán)美國礦業(yè)法規(guī)執(zhí)行和安全管理局（MESA）負責(zé)財政預(yù)算，通過MESA來強力執(zhí)行措施，美國礦山安全健康局（MSHA）制定相關(guān)的法律法規(guī)，進而保障礦工的生命安全。2000年，其預(yù)算定額達到了228 000 000美元，相比1994年增加了17%.

從20世紀80年代開始，前國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會為煤炭部發(fā)放了80 000 000人民幣作為一筆特殊資金。從1988年，這筆特殊資金被替換成“維修獎金”，每賣出1噸煤，就要額外收取0.5元，從而保證每年的總數(shù)在50 000 000元人民幣左右。到了1992年，這筆“維修獎金”增加到每噸煤1元錢。這筆特殊的資金為保證煤礦安全起了很大的作用。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第9個5年規(guī)劃，總共應(yīng)在煤礦安上投入4 200 000 000元人民幣，或者平均每年840 000 000元人民幣，然而實際的投入量只有400 000 000元人民幣，比之前預(yù)算的一般還要少[4]。

1.3 安全培訓(xùn)和宣傳對比

安全教育在煤礦安全發(fā)展方面起著不可替代的作用，而且還是人才資源戰(zhàn)略、技術(shù)創(chuàng)新、員工安全培訓(xùn)等方面實施的主要途徑。美國對于相關(guān)政府、煤礦管理人員以及礦工的安全培訓(xùn)工作十分的重視。20世紀70年代美國的事故分析報告以及安全手冊表明：85%的事故是由礦工不規(guī)范的操作造成的。美國法律規(guī)定，新礦工必須參加40人以下維持90天的頂崗實習(xí)[5]。礦工輪換時也是需要進行培訓(xùn)的，根據(jù)聯(lián)邦煤礦健康與安全法案，如果發(fā)現(xiàn)礦工沒有接受充分的安全培訓(xùn)，勞動部可以宣布他對其他礦工是有安全威脅的，并且立刻阻止其繼續(xù)進行相關(guān)的活動直到他按照規(guī)定接受培訓(xùn)。礦工的培訓(xùn)計劃與安排必須按照一定的法律法規(guī)，而且每個煤礦礦工的培訓(xùn)合格證書必須記錄在案。

根據(jù)我國煤礦安全法案第26號文，采礦行業(yè)必須對礦工進行安全教育和培訓(xùn)，沒有參加培訓(xùn)的礦工不允許上崗。40號文規(guī)定任何一個煤礦企業(yè)如果沒有進行一定的培訓(xùn)工作，勞動行政部門有權(quán)命令對其整改，違犯規(guī)定者可以進行一定數(shù)額的罰款甚至追究刑事責(zé)任[6]。

美國關(guān)于安全培訓(xùn)的可操縱性與約束力遠遠強于中國，安全培訓(xùn)都是嚴格按照法律要求進行的。然而在中國，接受安全培訓(xùn)的人員的比例非常低，尤其是在小型煤礦，但這些煤礦都沒有受到處分。為中美兩國安全培訓(xùn)和宣傳的對比見表2.

1.4 煤礦開采方面的科技實力對比

19世紀中期，美國煤礦井下作業(yè)幾乎全部是手工作業(yè)。20世紀初期，由于強勁的煤炭需求，煤礦開采技術(shù)和裝備有很大發(fā)展。20世紀30年代，大量事故的壓力促進了安全技術(shù)裝備、生產(chǎn)機械化的發(fā)展，1975年，美國的采煤機械化程度已達到99.7%.《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》規(guī)定，聯(lián)邦政府每年撥款6 000萬美元，用于采礦安全技術(shù)研究開發(fā)。目前，美國煤礦已廣泛采用井下環(huán)境多功能計算機監(jiān)測系統(tǒng)，如利用計算機微震監(jiān)測系統(tǒng)預(yù)測煤與瓦斯突出[7]。

中國煤礦在20世紀之前，幾乎全部采用手工作業(yè)。20世紀初期開始緩慢發(fā)展采煤機械化，但是在1985年之前，采煤機械化發(fā)展速度很慢。1986年以后，對采煤機械化投入增加，發(fā)展速度加快。1999年全國重點煤礦采煤機械化程度達到73.4%.但是我國煤礦安全基礎(chǔ)薄弱，相當多的礦井防災(zāi)系統(tǒng)設(shè)施陳舊，技術(shù)裝備落后和老化。40%的高瓦斯礦井還沒有建立瓦斯抽放系統(tǒng)，大多數(shù)煤礦安全監(jiān)測監(jiān)控系統(tǒng)局限于監(jiān)測方面，缺少監(jiān)控功能。尤其是占煤礦總數(shù)90%的小煤礦生產(chǎn)方式落后，安全設(shè)施簡陋[8]。

1.5 安全監(jiān)察體系的對比

1907年，美國發(fā)生了歷史上最嚴重的死亡事故，全國煤礦死亡3 242人。在此煤礦安全形勢嚴重惡化的情況下，1910年聯(lián)邦政府成立了礦業(yè)局，基本任務(wù)是制定安全標準、監(jiān)督生產(chǎn)、加強檢查、調(diào)查處理事故，進行安全生產(chǎn)方面的研究。1913年成立勞工部，安全生產(chǎn)管理也是其主要職責(zé)之一。1977年設(shè)立的聯(lián)邦礦山安全與健康管理局。至此，美國建立了職權(quán)明確的比較完善的安全監(jiān)察體系。有關(guān)法律規(guī)定，煤礦安全監(jiān)察員與煤礦無任何隸屬關(guān)系。任何煤礦發(fā)生3人以上的死亡事故，當?shù)氐穆?lián)邦及州政府安全監(jiān)察員不得參與該事故的調(diào)查與處理，而須由聯(lián)邦從外地調(diào)派安全監(jiān)察員進行事故調(diào)查。采礦由礦山安全和健康管理局（MSHA）所監(jiān)管，每4個煤礦都配備一個與采礦行業(yè)毫無關(guān)系的安全檢查員并且每年MSHA的安全檢查員對井下煤礦要進行至少4次的徹底檢查。除此之外，礦工可以匯報違法操作并且請求額外的檢查。礦工這種對自己安全負責(zé)任的態(tài)度不能受到企業(yè)的任何威脅。

1949年，中國成立了工業(yè)部下屬的安全監(jiān)察處，負責(zé)煤礦安全問題。文化大革命期間被關(guān)閉，1978年得以恢復(fù)。與美國安全監(jiān)察員與煤礦無任何隸屬關(guān)系不同，我國的煤礦監(jiān)察員大多是由煤炭系統(tǒng)的相關(guān)人員轉(zhuǎn)換而來，監(jiān)察機構(gòu)是相應(yīng)行政級別煤炭生產(chǎn)單位的下屬部門，因此與煤礦有著千絲萬縷的聯(lián)系，而且受地方保護主義干涉，不能獨立監(jiān)管。2000年，中國成立了國家煤礦安全監(jiān)察局，負責(zé)全國的煤礦安全。2003年，國家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局成為國務(wù)院的直屬機構(gòu)。2005年國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局升格為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，同時專設(shè)由總局管理的國家煤礦安全監(jiān)察局。中國的煤礦安全監(jiān)察體系正在逐步完善，但新的機制能否在遏制頻頻發(fā)生的礦難中發(fā)揮重要作用，恐怕還需要一段時間的考驗和適應(yīng)。中美兩國安全監(jiān)管機構(gòu)的對比情況見表3.

綜上，通過對比我國跟美國安全管理狀況，可以看出我國煤礦安全生產(chǎn)主要存在以下幾方面的突出問題。

1）中美兩國的發(fā)展都離不開煤炭，而美國的煤炭產(chǎn)業(yè)早已脫離事故高發(fā)階段。雖然我國煤炭安全狀況已經(jīng)有所改善，但跟發(fā)達國家相比，死亡率仍然居高不下。

2）持續(xù)充足的財政預(yù)算對于煤礦安全監(jiān)管和科技研發(fā)至關(guān)重要，我國應(yīng)該在煤礦設(shè)立特殊的安全預(yù)算資金，政府也需要適當?shù)貫槊禾啃袠I(yè)發(fā)放津貼進而加強安全投入。

3）安全培訓(xùn)在美國煤礦行業(yè)是一種自愿活動，并且以不同的形式宣傳安全文化。而中國的安全教育都是強制性的。因此，需要進一步完善安全培訓(xùn)系統(tǒng)并且經(jīng)常更新培訓(xùn)內(nèi)容。

4）相比美國，中國煤礦相關(guān)的法律和規(guī)定制定的相對較晚而且不完整，政府應(yīng)該積極地加大監(jiān)管力度并且加強監(jiān)管部門的獨立性。

2 我國煤礦安全管理的因應(yīng)綜治策略

隨著煤礦產(chǎn)業(yè)不斷地轉(zhuǎn)型升級，淘汰落后產(chǎn)能，安全管理也應(yīng)不斷提高管理效能，針對管理頑疾，安全管理應(yīng)保持持久持續(xù)發(fā)力，抓住核心環(huán)節(jié)，不斷探索可行性管理方略，促使管理者將安全作為企業(yè)的基本理念和企業(yè)精神自覺融入到企業(yè)文化之中。

2.1 資金投入

我國安全監(jiān)督管理的投入不足，只占美國相關(guān)方面投入的60分之1，然而相關(guān)從業(yè)者卻是美國相關(guān)從業(yè)者的5倍之多。因此，政府需要對煤礦安全管理及技術(shù)研發(fā)方面加大投資力度，尤其是井下開采過程中安全防范技術(shù)。當下很多煤礦采掘設(shè)備或防護設(shè)備老化，煤礦監(jiān)測系統(tǒng)或落后或癱瘓，更新設(shè)備資金不足。眾所周知，煤礦的開采都是井下開采作業(yè)，由于瓦斯、頂板、地下水的影響，煤礦的開采作業(yè)很容易發(fā)生瓦斯爆炸、冒頂、片邦、透水等安全生產(chǎn)事故。然而企業(yè)，尤其一些以謀取利益為根本的中小企業(yè)管理者并沒有意識到這一點，不愿意引進新的安全的生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備，也沒有意識到老舊或淘汰的生產(chǎn)設(shè)備給安全生產(chǎn)帶來的隱患。例如，2016年4月3日，新疆維吾爾自治區(qū)喀什地區(qū)莎車縣天利煤礦發(fā)生一起重大頂板事故，造成10人死亡。經(jīng)初步分析，該礦井6410工作面采用國家明令淘汰的單體液壓支柱π型鋼放頂煤工藝，且工作面部分單體液壓支柱失效，作業(yè)過程中發(fā)生了大面積冒頂，直接導(dǎo)致人員傷亡。加大安全投入，提高安全生產(chǎn)的技術(shù)水平和裝備，才能實現(xiàn)煤礦的安全生產(chǎn)。企業(yè)在原有的技術(shù)基礎(chǔ)上引進先進的采煤工藝，配置相應(yīng)的新材料、新設(shè)備，提高技術(shù)裝備水平。企業(yè)應(yīng)該積極引進綜合機械化采煤技術(shù)，配置相應(yīng)的機電、采掘、運輸?shù)让旱V開采設(shè)備，以及相應(yīng)的技術(shù)人才。

2.2 教育宣傳

美國關(guān)于安全培訓(xùn)方面都是從管理者和勞動者的安全意識培訓(xùn)開始，使他們都時刻秉承著“我要安全”的思想。然而，我國部分煤礦相關(guān)部門將安全管理、安全培訓(xùn)、安全宣傳作為應(yīng)對上級檢查的空頭文章來做。有些企業(yè)建立的企業(yè)安全文化，流于形式，做表面文章，在上級部門而前邀功請賞。這些脫離員工、脫離實際的企業(yè)文化，既留不住員工心，也不會在安全生產(chǎn)管理過程中發(fā)揮任何作用。有些企業(yè)管理者在安全生產(chǎn)管理當中欺上瞞下，應(yīng)付檢查了事。

1）抓學(xué)習(xí)、重考查。建立企業(yè)安全學(xué)習(xí)制度，明確具體學(xué)習(xí)內(nèi)容：國家或行業(yè)、企業(yè)各種安全法規(guī)；生產(chǎn)作業(yè)安全知識和技能；研究各類安全事故教訓(xùn)；各種安全管理企業(yè)成功經(jīng)驗；國際煤炭生產(chǎn)企業(yè)的先進管理經(jīng)驗。然后由煤炭行業(yè)對煤企管理者進行全面嚴格的測試，并以此作為評價企業(yè)及管理者的依據(jù)。

2）企業(yè)內(nèi)部扎扎實實開展雙培訓(xùn)活動。企業(yè)安全管理要讓安全培訓(xùn)常態(tài)化，對各個層面的管理者進行富有成效的安全提升培訓(xùn)，對一線作業(yè)者進行安全意識和安全操作技能培訓(xùn)。企業(yè)定期邀請有關(guān)專家或企業(yè)標兵進行講解或經(jīng)驗傳授。

3）嚴格落實“一崗雙責(zé)”制度。切實將績效與安全掛鉤，在“預(yù)防”上做足文章、做實文章。安全工作最重要是在一“防”字，防患于未然，管理者務(wù)必做到該說的說，該查的查，該記錄的記錄，該深入作業(yè)一線就深入作業(yè)一線，該預(yù)警的預(yù)警，該當即立下取措施的就采取措施。不折不扣的落實煤炭企業(yè)安全責(zé)任一票否決制，在核心利益評估體系中堅決落實安全責(zé)任事故一票否決制，在職務(wù)晉升、職稱評定、績效工資等領(lǐng)域予以落實。

2.3 監(jiān)察管理

美國在煤礦相關(guān)監(jiān)察管理方面制定了極其嚴格規(guī)范的法律條文和規(guī)章制度，上到政府監(jiān)管，下到企業(yè)檢查，都能夠保證煤炭生產(chǎn)過程中的安全作業(yè)。對于我國來說，也應(yīng)該建立健全安全生產(chǎn)管理體系并且還要提高企業(yè)管理者和技術(shù)人員煤礦安全生產(chǎn)管理水平。只有大力提高煤礦安全生產(chǎn)的管理水平，才能從根本上實現(xiàn)煤礦安全生產(chǎn)管理。具體來講，井下作業(yè)場所應(yīng)該保證足夠的風(fēng)量，工作面應(yīng)進行獨立通風(fēng)，及時封閉采空區(qū)。在工作中如發(fā)現(xiàn)瓦斯局部積聚，應(yīng)制定措施及時進行處理；平時加強對瓦斯、火源以及爆破的監(jiān)測和管理，以免引起瓦斯爆炸。加強頂板管理，推行新的頂板支護技術(shù)，杜絕空頂作業(yè)。針對水文條件復(fù)雜或積水不明等區(qū)域，必須由專業(yè)的技術(shù)人員指導(dǎo)探放水。企業(yè)的管理人員加強機電設(shè)備、運輸?shù)陌踩芾硭降?。全面提高安全生產(chǎn)管理水平，是減少或杜絕安全生產(chǎn)事故的發(fā)生的重要一環(huán)。在嚴查煤炭企業(yè)生產(chǎn)過程中，管理者務(wù)必實行“五步安全法”并做到記錄明確詳細，發(fā)現(xiàn)問題及時解決或上報[9]。

第一步，確認公共區(qū)域的安全情況；

第二步，作業(yè)人員在進入作業(yè)區(qū)后要確認作業(yè)區(qū)的安全；

第三步，專業(yè)管理人員對作業(yè)人員的確認進行核準；

第四步，專業(yè)管理人員要及時指出作業(yè)人員的違規(guī)作業(yè)行為，并分析有關(guān)事故案例及后果，回顧相關(guān)規(guī)章或標準；

第五步，專業(yè)管理人員與作業(yè)人員進行共同評價，已確認是否能安全工作。

3 結(jié) 語

無論是基于對人的生命的敬畏與關(guān)懷，還是對企業(yè)效益的珍惜和重視，安全管理都是極其重要的環(huán)節(jié)，推動生產(chǎn)與保障安全是煤炭企業(yè)前進的2個輪子，二者兼顧才叫科學(xué)發(fā)展。發(fā)現(xiàn)并解決安全管理的各種問題，并將問題分類化解，最大程度杜絕因責(zé)任造成的損失或傷害，減少難以預(yù)測的自然傷害，使煤礦安全管理走上更安全更有效的發(fā)展之路。

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