摘 要：財政國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，是建立公共財政框架的重要組成部分。按照改革試點、擴面、深化、完善四個步驟，地方國庫集中支付改革基本實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的目標，并取得了一定的成效：國庫單一賬戶體系初步建立，財政資金運行效率和使用效益明顯提高，預算單位支出透明度和財政監(jiān)管力度明顯增強。但是在具體實踐中，隨著形勢和環(huán)境的不斷變化，改革過程中仍存在一些困難和問題，需要我們認真加以研究和解決。

關鍵詞：財政國庫集中支付 地方財政

財政國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，是建立公共財政框架的重要組成部分。按照改革試點、擴面、深化、完善四個步驟，地方國庫集中支付改革基本實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的目標，并取得了一定的成效：國庫單一賬戶體系初步建立，財政資金運行效率和使用效益明顯提高，預算單位支出透明度和財政監(jiān)管力度明顯增強。但是在具體實踐中，隨著形勢和環(huán)境的不斷變化，改革過程中仍存在一些困難和問題，需要我們認真加以研究和解決。

一、存在的主要問題

1、政策宣傳還不夠深入，認識有待進一步提高。財政資金實行國庫集中支付己形成共識，但隨著改革的不斷深化和完善，出現(xiàn)的一些新理念和新政策，人們的認識未能及時跟進到位。如：公務卡制度改革、支付電子化改革等等。原因主要有兩個方面，一是政策宣傳不到位，二是一些部門和單位可能會由于原先既得利益受損而對改革產(chǎn)生抵觸情緒。社會各界對于這項改革的必要性、重要性和深遠意義尚沒有達到充分認識和完全認同。財政內部及部分預算單位財務人員對國庫集中支付制度及相關的會計業(yè)務處理不夠熟悉。改革政策還需要加強宣傳。

2、部門預算的編制和管理還不夠科學化精細化。部門預算是國庫集中支付的基礎和前提。單位編制用款計劃的前提條件是該單位的部門預算。因此部門預算是否科學規(guī)范將直接影響到國庫集中支付的實行。當前我們的部門預算編制和管理仍存在一些問題：一是預算編制還比較粗糙，大都沒有細化到具體項目。二是預算剛性不夠，擠占、混用現(xiàn)象時有發(fā)生。資金使用缺乏預見性，年初預算不到位，“年終突擊花錢”也影響到國庫集中支付制度的正常運行。

3、預算單位銀行賬戶清理有待進一步加強。國庫集中支付制度改革的核心是建立國庫單一賬戶體系，并將所有財政性資金納入單一賬戶體系管理。但由于具體操作的復雜性和監(jiān)管的不到位，目前個別預算單位除零余額賬戶外仍存在不少的其他資金賬戶，除國家明文規(guī)定必須單獨開設的賬戶以外，其他賬戶完全可以合并或撤銷，賬戶開設的過多過濫不僅制約著國庫單一賬戶體系的建立，影響改革的效果，同時也給單位違章違紀提供了空間和條件，造成部分財政性資金脫離財政部門監(jiān)管，阻礙了國庫集中支付改革深入發(fā)展。

4、財政國庫制度改革機構設置不合理，體制不順暢。目前各級財政部門組織實施集中支付改革的是國庫管理機構（國庫司、處、科、股）和支付執(zhí)行機構（集中支付局或中心）。各級國庫管理機構與執(zhí)行機構有合署辦公和分設兩種模式，其中以分設占多數(shù)。就機構的行政級別來看，省級支付執(zhí)行機構與省級管理機構級別基本相同，而市、縣兩級支付執(zhí)行機構（集中支付中心）的級別往往高于管理機構（國庫科、股）的級別。隨著改革的不斷深化，機構分設的弊端逐漸顯現(xiàn)：工作職能交叉、重心不同，難以做到統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一分工、統(tǒng)一對外，不利于充分利用人力和信息資源，難以形成改革合力。

5、財政直接支付比例偏低。根據(jù)財政國庫管理制度改革方案規(guī)定，財政資金有直接支付和授權支付兩種支付方式，其中直接支付的范圍包括工資支出、購買支出以及中央對地方的專項轉移支付，撥付企業(yè)型項目或大型設備采購的資金等，以及各類轉移性支出，都要直接支付到供應商或用款單位。從實際看， 財政業(yè)務主管部門在確定支付方式時缺乏明確的依據(jù)和標準，對工資支出、政府采購支出基本實現(xiàn)了直接支付， 但一些自主進行的采購活動和部分工程項目支出等仍作為授權支付處理，而預算單位使用授權支付時隨意性強、現(xiàn)金支付多，指標混用情況時有發(fā)生，造成直接支付比率偏低，影響了財政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

6、公務卡使用率不高。公務卡作為一種現(xiàn)代化支付結算工具，能夠提高公務支出透明度，可以有效地杜絕公務消費中的一些腐敗行為，包括使用虛假發(fā)票報銷或虛開報銷發(fā)票等，對深化公共財政改革，加強財政支出監(jiān)督管理具有積極作用。但是，從目前推廣情況看，依然存在著不盡人意的狀況。一是認識不到位，公務卡結算意識不強。預算單位普遍開卡率低、用

卡不積極；二是公務卡消費環(huán)境有待改善。POS機安置率不高，管理較為混亂。業(yè)務代理銀行重發(fā)卡輕管理，后續(xù)服務未同步跟進。三是部分預算單位仍未建立健全公務卡報銷實施細則，公務卡配套制度亟待修訂完善。

7、財政集中支付監(jiān)控機制有待進一步完善。好的制度，如果得不到認真貫徹執(zhí)行，也達不到預期的效果，國庫集中支付制度同樣如此。要確保國庫集中支付制度能真正落到實處并發(fā)揮應有的作用，還必須相應建立一套嚴格的監(jiān)督機制，包括財政內部監(jiān)督和外部監(jiān)督，專業(yè)監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，事前、事中及事后監(jiān)督等等。但目前與實行國庫集中支付相關的各監(jiān)督部門之間職責分工還不明確，監(jiān)督體系尚未形成。

二、對策建議

1、加強宣傳和培訓，提高認識。繼續(xù)通過多種形式，對出現(xiàn)的一些新理念和新政策加大宣傳和培訓力度，贏得理解和支持。從適應經(jīng)濟新常態(tài)、構建公共財政體系框架的高度，從履行政府職能、加強懲治和預防腐敗體系建設的角度，進一步提高認識，切實增強責任感和緊迫感，增強相關人員的法律意識，加強預算單位負責人會計責任意識，提高財務人員的業(yè)務素質。

2、完善部門預算編制，切實提高管理水平。加強對預算單位資金使用的管理，認真審核預算單位資金使用計劃和資金使用申請。在預算撥款前，要對用款進行審核，將撥款金額控制在預算單位的用款計劃范圍內，堅決不批復無預算、無計劃或超預算、超計劃的資金使用申請。預算資金必須按計劃規(guī)定的用途使用，對于變更用途的資金，預算單位應提供依據(jù)并提出申請，經(jīng)過批復后，才能將資金撥付到預算單位零余額賬戶上。

3、進一步規(guī)范預算單位銀行賬戶管理。進一步清理預算單位銀行賬戶，凡是違規(guī)設置的賬戶一律撤銷歸并；完善日常審批管理制度的年檢制度，強化監(jiān)督檢查。

4、逐步完善財政國庫管理體制和機構設置。為順應國庫管理體制發(fā)展的客觀需要，財政部于2004年將國庫司和國庫支付中心整合，湖南、湖北、新疆、內蒙古等省區(qū)也陸續(xù)整合兩個機構。各級財政部門應進一步完善財政國庫管理體制，理順各級國庫機構設置，消除機構分設的弊端，明確國庫管理機構和支付執(zhí)行機構工作職能、工作重心，優(yōu)化業(yè)務流程，做到統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一分工、統(tǒng)一對外，充分利用人力和信息資源，形成改革合力，為全面推進改革奠定了堅實的組織基礎。

5、擴大直接支付范圍，提高直接支付比例。完善政府采購辦法，政府采購預算的編制盡量與部門預算同步，嚴格按照《政府采購目錄》實行政府采購，把游離在直接支付執(zhí)行范圍之外的采購項目和工程項目納入到直接支付中來。加大預算編制改革的力度，細化預算編制的內容，把所有項目資金都編入部門預算，詳盡地反映財政支出的金額、方向和用途，強化編制執(zhí)行，預算編制后經(jīng)財政部門審批，報人大通過，然后堅決執(zhí)行。從內部監(jiān)管來說，財政部門要從預算編制、下達、資金撥付到資金使用全部過程進行監(jiān)管。整個預算編制與執(zhí)行要求授權清晰、職責分明、監(jiān)控到位，使預算真正成為監(jiān)控資金安全、高效的制度保障。發(fā)揮財政監(jiān)督職能，使國庫集中支付的優(yōu)越性得到充分發(fā)揮。

6、切實發(fā)揮公務卡作用，加快完善公務卡制度管理體系。加大宣傳培訓力度，切實轉變支付觀念和習慣。加強部門間協(xié)調配合，逐步完善公務卡受理環(huán)境，提高商家布設、使用POS機的積極性，不斷完善公務卡信息系統(tǒng)，提高系統(tǒng)工作效率，提供優(yōu)質、便捷服務，營造成熟的用卡環(huán)境。嚴格執(zhí)行公務卡強制結算目錄，結合公務卡運行情況，修訂并完善現(xiàn)行的國庫集中支付制度和公務卡管理制度，進一步規(guī)范公務卡管理運行機制，讓公務卡真正成為終結公款消費腐敗的利器。

7、建立健全財政資金支付監(jiān)督制約機制。以動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為支撐，以實時監(jiān)控、綜合核查、整改反饋、跟蹤問效為手段，建立健全財政資金支付監(jiān)督制約機制。優(yōu)化動態(tài)監(jiān)控工作流程，理順各部門工作職責，密切關注財政改革發(fā)展的新要求和監(jiān)督工作的新動向，對財政資金支付事前、事中、事后全過程實施有效監(jiān)控，切實防范支付風險。

作者簡介

董國華 （1977年12月），漢，女，經(jīng)濟師，研究方向：財政財務管理。

（作者單位：濮陽市財政局 河南濮陽市 457000）