史玉方

摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)增長的快速回落，地方政府的債務(wù)危機(jī)問題開始浮出水面，并受到社會各界的廣泛關(guān)注。文章在對地方債務(wù)現(xiàn)狀、形成原因進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了解決地方債務(wù)問題的措施和辦法。

關(guān)鍵詞：中國；地方政府；債務(wù)危機(jī)；原因；措施

2013年以來，由于我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變等原因，我國經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)放緩，前幾年伴隨經(jīng)濟(jì)增長而產(chǎn)生的巨額地方債務(wù)成為當(dāng)前和以后必須解決的重要問題。本文針對地方債務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行了剖析，提出了我國地方債務(wù)形成在制度等層面的原因，提出了一系列的解決對策。

一、中國地方債務(wù)現(xiàn)狀

2013年之前，由于我國政府沒有系統(tǒng)公布過全國的地方債務(wù)情況，因此，雖然對我國地方債務(wù)數(shù)額眾說紛紜，但是始終缺乏可靠的權(quán)威數(shù)據(jù)支持。直到2013年12月30日，國家審計(jì)署發(fā)布了《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》公告，對地方債務(wù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)才有了一個可靠來源。根據(jù)該報(bào)告顯示的數(shù)據(jù)，截止2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為20.69萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.93萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)為6.66萬億元。三項(xiàng)合計(jì)高達(dá)30.27萬億元。從負(fù)債率來看，截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518942億元）的比率為36.74%。同時(shí)，該報(bào)告還顯示，省市縣鄉(xiāng)四級政府分別負(fù)償還責(zé)任的債務(wù)占據(jù)的比例對應(yīng)為16%、45%、36%、3%；在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，銀行貸款占比達(dá)50.8%，BT占到11.2%，發(fā)行債券占10.7%，信托融資占7%，證券、保險(xiǎn)和其他金融機(jī)構(gòu)融資占1.8%。在地方政府債務(wù)的舉債主體中，地方融資平臺舉債占負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)比例為38%，政府部門和結(jié)構(gòu)占比28%，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位占比16%，這三類舉債主體累計(jì)占比82%。如果將債務(wù)規(guī)模和地方政府的財(cái)務(wù)相比較，至2013年6月，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，如果將負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任，債務(wù)率為70.45%，低于100%的國際警戒線。

根據(jù)以上數(shù)據(jù)分析，我國的地方債務(wù)具有負(fù)債金額高但是風(fēng)險(xiǎn)可控、多數(shù)集中在市和縣一級、主要來源于銀行貸款等特點(diǎn)。雖然我國地方債務(wù)率低于國際警戒線，債權(quán)人多為國內(nèi)機(jī)構(gòu)及個人，與歐債相比，處理的難度要小得多，整體風(fēng)險(xiǎn)可控，但是，從我國地方債務(wù)負(fù)債總金額來看，高達(dá)30.27萬億，而且地方債務(wù)在各地區(qū)之間的分布并不均衡，這一巨額債務(wù)的形成對我國地方來說，仍然是一個較為沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，如果不引起重視，及時(shí)采取措施，很可能對我國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生非常不利的影響。

二、中國地方債務(wù)危機(jī)的形成原因

（一）地方經(jīng)濟(jì)增長依靠地方投資拉動

我國作為人口大國，各地的發(fā)展并不均衡，全國整體呈東部地區(qū)發(fā)達(dá)，西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)，中部地區(qū)居于兩者之間的態(tài)勢。就全國整體情況而言，具有較強(qiáng)競爭優(yōu)勢、財(cái)力雄厚的地區(qū)始終只占少數(shù)。而我國自從實(shí)行改革開放以來，一直把經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為中心任務(wù)，因此，抓經(jīng)濟(jì)增長是每一個地方政府必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)。這個目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對發(fā)達(dá)地區(qū)而言并不困難，但是對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至貧困地區(qū)，就非常困難。我國國家經(jīng)濟(jì)長期依靠出口、投資、消費(fèi)“三駕馬車”拉動，落實(shí)到地方，主要依靠的就是投資。投資對于地方經(jīng)濟(jì)增長具有立竿見影的效果，地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，在借貸上面具有強(qiáng)烈的動機(jī)，通過大額借貸來建設(shè)工業(yè)園區(qū)以吸引外資，達(dá)到拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的目的。這也是我國地方債務(wù)形成的主要原因之一。

（二）地方主政官員的短期行為

地方經(jīng)濟(jì)增長作為我國各級政府主抓的一個重要目標(biāo)，長期以來，也是各級政府考核官員的重要指標(biāo)。換言之，也就是說地方經(jīng)濟(jì)增長情況的好壞，決定了地方主政官員的升遷。由于地方經(jīng)濟(jì)增長直接與地方主政官員的個人政治前途緊密掛鉤，所以地方主政官員具有強(qiáng)烈的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的動機(jī)?；鶎拥胤秸賳T的任期一般是三年，縣級以上的也只有五年，這就不要避免的造成了主政官員的短期行為。不少地方政府官員在任期內(nèi)大肆借貸，以爭取更多的政績，并依靠政績的烘托獲得升職，在前任官員升職以后，表面的經(jīng)濟(jì)繁榮掩蓋了背后的巨額債務(wù)，等到接任官員來還債，又會繼續(xù)借債來填補(bǔ)前任的窟窿并投資拉動地方經(jīng)濟(jì)。如此惡性循環(huán)，造成地方債務(wù)越滾越多。

（三）地方在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不匹配

長期以來，我國中央政府與地方政府實(shí)行的是分稅制財(cái)政體系，中央政府與地方政府之間的財(cái)力分配并不均衡。隨著我國社會的不斷發(fā)展，地方政府的公共投入日益增長，事權(quán)與財(cái)權(quán)無法匹配，資金缺口越來越大，逐漸形成了“財(cái)權(quán)向上集中、事權(quán)向下轉(zhuǎn)移”的局面。在這種情況之下，各級地方政府的財(cái)力不得不依靠上級政府進(jìn)行補(bǔ)貼，但是，由于中央財(cái)政對各級地方財(cái)政的補(bǔ)貼非常有限，而地方財(cái)政承擔(dān)的任務(wù)卻是剛性的，例如農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、糧食補(bǔ)貼等各種費(fèi)用必須支出，地方各項(xiàng)建設(shè)的經(jīng)費(fèi)也必須保障，因此地方政府不得不另辟蹊徑，采取借貸、建立融資平臺、采用BT方式吸引民間資金開展項(xiàng)目建設(shè)等來吸收資金，經(jīng)過長時(shí)間的累積，這些資金多數(shù)轉(zhuǎn)化成為地方政府的債務(wù)。

（四）地方債制度未建立和健全

根據(jù)我國的《預(yù)算法》規(guī)定，我國的地方政府沒有自行發(fā)債的權(quán)力。這一制度的施行，在一定時(shí)期對規(guī)范地方政府的管理行為，限制地方政府在財(cái)政資金以外的權(quán)力，避免地方政府亂發(fā)債造成財(cái)政赤字，發(fā)揮過重要作用。但是，隨著時(shí)間的推移和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在地方政府需要大量資金以支持工作目標(biāo)完成的時(shí)候，這一權(quán)力的缺失，使得地方政府利用地方債來籌集資金根本無法實(shí)現(xiàn)。各級政府在走正規(guī)渠道無法籌集資金的情況下，開始尋找其它的辦法來解決這個問題。從目前的情況來看，主要有通過城投公司、找銀行直接貸款、以政府信用作為擔(dān)保獲取資金等方式，地方政府采取這些方式的后果之一，就是地方債務(wù)的不斷累積和增加。

三、中國地方債危機(jī)的解決措施

（一）完善分稅制財(cái)政體系，使地方事權(quán)和財(cái)權(quán)得到統(tǒng)一和匹配

目前，地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)沒有得到統(tǒng)一，財(cái)政上捉襟見肘，行政事務(wù)還要確保完成，長期以來，造成了地方債務(wù)的累積和增長。為了從根本上解決這個問題，首先，我國要對各級政府的職能進(jìn)行明確劃分，中央政府和地方政府管理的主要事項(xiàng)必須清晰；其次，在此基礎(chǔ)上，對目前實(shí)行的分稅制進(jìn)行改革，根據(jù)中央和地方政府管轄的事務(wù)多寡來分配財(cái)權(quán)；最后，每年要對地方財(cái)政預(yù)算和支出進(jìn)行對比和考核，同時(shí)要考核地方行政事務(wù)的完成狀況，根據(jù)地方社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來合理調(diào)整次年的財(cái)權(quán)分配，避免財(cái)政支出出現(xiàn)不合理增長，造成浪費(fèi)。

（二）建立健全地方政府債務(wù)管理體系

要避免我國地方債務(wù)的膨脹，化解地方債務(wù)危機(jī)，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成和發(fā)生，必須建立地方債務(wù)管理體系。首先，地方政府要建立地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)制度和定期上報(bào)、披露制度，在對地方債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的過程中，必須做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，統(tǒng)計(jì)的范圍不僅包括顯性債務(wù)，還包括由政府擔(dān)保和負(fù)責(zé)的各類債務(wù)，主動接受上級政府和社會公眾的監(jiān)督；其次，各級地方政府必須建立嚴(yán)格的負(fù)債決策審核制度和債務(wù)責(zé)任追究制度，對地方債務(wù)的負(fù)債決策必須經(jīng)過科學(xué)評估、由專業(yè)人士組成考察小組進(jìn)行考察、集體研究決策等程序，并且，對任期內(nèi)負(fù)債的主政官員，在離任時(shí)要對債務(wù)償還情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，存在重大過失的要進(jìn)行責(zé)任追究；最后，要對所有新增債務(wù)資金的使用進(jìn)行全程監(jiān)管，對貪污挪用的人員和單位，要依法追究責(zé)任，要確保資金專款專用，嚴(yán)格規(guī)范資金的使用程序。

（三）改變地方政府官員的考核制度，樹立正確的政績觀

我國對地方政府官員的考核，長期停留在將GDP增長作為主要考核指標(biāo)上面，引發(fā)了政府官員強(qiáng)烈而盲目的通過大量貸款來吸收資金，加大投資以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的增長。要消除這一誤區(qū)，讓政府官員樹立起正確的政績觀，必須對以前的考核制度進(jìn)行改革和優(yōu)化，科學(xué)的建立政府官員的考核體系，并以此來決定官員的升遷。對于政府官員任期內(nèi)的債務(wù)問題，重點(diǎn)要做好三個方面的考核，一是要考核政府官員在任期之內(nèi)產(chǎn)生了多少債務(wù)，是否經(jīng)過規(guī)定的決策程序；二是要對政府官員任期內(nèi)產(chǎn)生的主要債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，考核債務(wù)資金使用效率；三是考核政府官員任期內(nèi)債務(wù)的收回情況以及形成的資產(chǎn)情況。要讓政府官員真正認(rèn)識到肩負(fù)的責(zé)任，使其對任期內(nèi)的債務(wù)問題高度重視，避免不計(jì)成本、只有投入不管產(chǎn)出的盲目負(fù)債。

（四）加快地方政府職能轉(zhuǎn)換，規(guī)范政府投資行為

在厘清地方政府職能的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步對政府職能進(jìn)行科學(xué)定位，堅(jiān)決改變過去那種一切依靠政府大包大攬的做法。在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題上，必須堅(jiān)持市場的歸市場，政府不進(jìn)行過多干預(yù)，將主要精力放到制度建設(shè)和公共管理服務(wù)上面。同時(shí)，要盡量縮減政府的開支，以事定崗，按崗定員，對多余人員進(jìn)行分流或精減，避免人浮于事。在實(shí)現(xiàn)地方政府職能的優(yōu)化以后，由于地方政府所管轄事務(wù)的減少，必須會減少政府大量不必要的開支。另外，對政府投資，也要進(jìn)行規(guī)范，在當(dāng)前地方債務(wù)居高不下、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)加劇的形勢下，必須嚴(yán)格控制地方政府負(fù)債經(jīng)營的規(guī)模。對一些負(fù)債多、經(jīng)濟(jì)落后、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的地區(qū)，債務(wù)規(guī)模要只減不增，并逐漸實(shí)現(xiàn)收支平衡；對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)的地區(qū)，可以結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可以適當(dāng)增大債務(wù)規(guī)模，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。除了對政府舉債進(jìn)行控制以外，值得注意的是，要注意對事業(yè)單位擅自舉債的情況進(jìn)行監(jiān)控，防止事業(yè)單位管理不嚴(yán)，造成債務(wù)的急劇增加，最后轉(zhuǎn)嫁到地方政府。

（五）建立和完善地方政府的債務(wù)融資制度

地方政府的發(fā)債權(quán)一直未能得到落實(shí)，這在一定程序上限制了地方政府通過發(fā)債來解決資金問題。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立和完善地方政府的債務(wù)融資制度，不僅能在一定程度上解決地方政府合理的資金需求，同時(shí)，還可以盤活民間大量閑置的資金。因此，建立地方政府的發(fā)債制度，非常有必要。建立地方政府發(fā)債制度的關(guān)鍵是要控制好地方政府的發(fā)債規(guī)模，并嚴(yán)格制定相應(yīng)的審批程序，落實(shí)相關(guān)責(zé)任。要對地方政府的償還能力和舉債規(guī)模進(jìn)行合理評估，以免出現(xiàn)到期債務(wù)無法償還、政府信用受到嚴(yán)重影響的情況。

結(jié)束語

對于我國當(dāng)前的地方債務(wù)，各級政府必須高度重視，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，中央政府應(yīng)從財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的角度，出臺政策，合理平衡中央和地方的財(cái)力分配。另外，還要改革地方官員的考核制度、拓寬地方政府的籌資渠道（如發(fā)債），切實(shí)解決地方政府的資金問題，避免地方債務(wù)惡性膨脹帶來的諸多風(fēng)險(xiǎn)。

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