孫小光　汪金嶺

摘 要：保護和建設好基本農(nóng)田是提高糧食生產(chǎn)能力，確保糧食供給的戰(zhàn)略性措施，是實行嚴格耕地保護制度的重要手段。文章通過對現(xiàn)有基本農(nóng)田保護模式的深入研究，分析其優(yōu)缺點及與社會建設中的各種矛盾，提出改進基本農(nóng)田保護的建議，促進基本農(nóng)田的永久保護。

關(guān)鍵詞：基本農(nóng)田；保護模式；優(yōu)缺點；分析

一、現(xiàn)有的基本農(nóng)田保護模式

（一）基本農(nóng)田的劃定

現(xiàn)有基本農(nóng)田保護模式中，基本農(nóng)田的劃定是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃下達的耕地和基本農(nóng)田保護控制指標，逐級分解到縣（區(qū)、市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村，并具體落實到地塊。做到圖、表、冊與實地一致，全國一張圖管理。有些地區(qū)為應對規(guī)劃期間可能出現(xiàn)的重點建設項目占用和自然災害損毀基本農(nóng)田，及時進行占補平衡，各區(qū)（市縣）在不超出5%的范圍內(nèi)，多劃了部分基本農(nóng)田。

（二）基本農(nóng)田保護的政策與措施

目前，基本農(nóng)田保護制度都是嚴格依照《土地管理法》及配套的規(guī)章制度來執(zhí)行的，各級政府、村組和責任人，對基本農(nóng)田的保護工作都高度重視。在責任劃定方面，初步形成了省、市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社）組、個人的多級分層責任劃定模式，層層簽訂責任書。基本農(nóng)田使用者作為責任的直接承擔著，承擔著保護的具體任務。

在基本農(nóng)田的保護監(jiān)測方面，主要是通過區(qū)縣規(guī)劃科、國土執(zhí)法大隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所聯(lián)合巡查或者分別巡查，及衛(wèi)星影像圖片的監(jiān)控為主。有些地區(qū)還實施了加強保護的辦法，例如聘請老信訪員定期地對基本農(nóng)田保護情況進行巡查，并給予其一定的補貼。

對基本農(nóng)田的責任人實行經(jīng)濟利益方面的補貼，部分地方財政按照基本農(nóng)田補償辦法，給予每畝每年200元到800元不等的補貼，分配方式以分到責任人為主，也有村組和責任人按比例分配的情況。

（三）基本農(nóng)田保護遇到的阻力

總體上來說，經(jīng)過多年來的廣泛宣傳，依法保護基本農(nóng)田的思想已經(jīng)深入人心，非法占用基本農(nóng)田的現(xiàn)象已經(jīng)大大減少。各地區(qū)在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地方面，除非是無法避開的交通、能源等重點項目，一般不會考慮占用基本農(nóng)田，即使占用，也會做到占一補一、占一劃一。

但是在一些偏遠的山區(qū)，基本農(nóng)田的日常巡查量大，交通等不方便；在靠近城區(qū)或經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，面臨著城市化經(jīng)濟發(fā)展的過程中，將基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設用地的巨大壓力。

由于農(nóng)用地和建設用地的實際市場收益有巨大的差異，有些村組及個人都有將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的強烈愿望，而不愿更多地承擔基本農(nóng)田的保護責任。甚至有些村組認為，將過多的土地劃為基本農(nóng)田，會限制當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

通常在基本農(nóng)田的調(diào)整劃定和規(guī)劃修編過程中，為了滿足控制指標，有些質(zhì)量不好且面積偏小、分散的地塊也被劃入基本農(nóng)田。由于不利于規(guī)模化種植，經(jīng)濟效益較差，基本農(nóng)田使用者種植與保護的意愿不高。

二、現(xiàn)有基本農(nóng)田保護模式的優(yōu)缺點

（一）現(xiàn)有模式的優(yōu)點分析

起點高：從法律層面上，保護基本農(nóng)田，是土地管理法的主要任務之一；而且，破壞基本農(nóng)田的行為，有可能受到刑事處罰。在審批層面，基本農(nóng)田的轉(zhuǎn)用批準權(quán)在國務院?；巨r(nóng)田轉(zhuǎn)用的復雜審批程序，使得計劃合法使用基本農(nóng)田者望而卻步。

責任明確：通過層層簽訂責任狀，將基本農(nóng)田保護的責任分解到各級政府，最后落實到個人，將基本農(nóng)田保護的任務有效落到了實處。

監(jiān)控技術(shù)手段全面、先進：目前，基本農(nóng)田的保護通過“天地結(jié)合”的監(jiān)控手段，已經(jīng)給違規(guī)占用基本農(nóng)田者很大的震懾。在天上，有衛(wèi)星監(jiān)控；在地上，有巡查；在田邊，有基本農(nóng)田保護牌和舉報電話。通過以上先進的技術(shù)和管理手段，基本農(nóng)田得到了有效的保護。

（二）現(xiàn)有模式的缺點分析

劃定的原則和標準不明確：一方面基本農(nóng)田的劃定面積過大，已經(jīng)超出耕地保有量的范圍，超出耕地的范圍由一些可調(diào)整的地類來補充。據(jù)調(diào)查，有些市縣甚至將園地、坑塘水面、農(nóng)村道路等地類也劃為基本農(nóng)田。同時，每輪的土地利用總體規(guī)劃中，基本農(nóng)田的絕對數(shù)也在逐漸地減少，且減少的數(shù)目仍在不斷地增加。另一方面，由于基本農(nóng)田沒有把耕地評價體系和地力分等定級標準相結(jié)合，使基本農(nóng)田分級保護沒有硬性依據(jù)。一些種植條件相對較差或者坡度較大、水源沒有保障的地塊，使用者從中得到的經(jīng)濟效益很低，所以農(nóng)民的種植意愿低下，往往出現(xiàn)拋荒的現(xiàn)象。

土地收益低下：國家、市、地方政府可以通過土地交易來獲取巨大的利益；基本農(nóng)田的使用者作為保護基本農(nóng)田任務的直接承擔者，從基本農(nóng)田耕作中得到的收益與其他土地收益相比顯得微乎其微，而且還必須承擔被問責的義務。而在城市周圍的基本農(nóng)田，由于農(nóng)用地與建設用地的市場收益差距甚大，村組及個人都有將其轉(zhuǎn)為建設用地的強烈愿望，盡管政府每年都有給予補償，村民種植和保護基本農(nóng)田的積極性不高。

占補平衡制度不成熟：制定了“占一補一”的平衡制度和土地開發(fā)補充耕地的制度，但這些制度在實行的過程中剛性的要求尚缺明確，經(jīng)常出現(xiàn)“占優(yōu)補劣”的現(xiàn)象。土地開發(fā)補充耕地制度雖然對耕地的保有量有提高，但開發(fā)的耕地質(zhì)量和后期的管護措施卻差強人意。這些制度的不成熟，間接地降低了基本農(nóng)田的質(zhì)量。

管理者的權(quán)力大于義務：土地管理的重點是管控和約束地方政府隨意擴大建設用地、征用農(nóng)用地侵占農(nóng)民利益，但又要保障地方經(jīng)濟的發(fā)展，所以由上一級下達的不斷加強的指標和計劃管理給地方政府很大壓力。管理者往往在權(quán)力與義務的執(zhí)行上會有偏重于權(quán)力實施的現(xiàn)象。而地方政府的政績考核制度存在的缺陷，又不能保證基本農(nóng)田保護工作的持續(xù)性和完整性。

使用者的義務大于權(quán)力：國家只準在基本農(nóng)田進行主要農(nóng)產(chǎn)品、特別是糧食生產(chǎn)，控制了其發(fā)展權(quán)而無適當?shù)难a償?；巨r(nóng)田的使用者承擔了全部保護成本，全社會無償享受基本農(nóng)田保護的成果，造成社會的不公正，客觀上影響著基本農(nóng)田保護工作的順利開展。

在現(xiàn)在土地使用權(quán)與分配權(quán)相分離的狀態(tài)下，農(nóng)民不僅沒有土地的分配權(quán)，而且遠不能滿足目前從耕地上獲得極少利益的現(xiàn)狀，進而在基本農(nóng)田里種植一些非農(nóng)作物甚至違法修建房屋，以達到更高的利益。農(nóng)民過多地承擔保護基本農(nóng)田的責任，處于一種很被動、不情愿的保護態(tài)度。有些村集體以出租的方式將農(nóng)田租給個人種植農(nóng)作物，使得這些基本農(nóng)田質(zhì)量得到一定的保證，但是一些偏遠的、巡查力度薄弱的地方，基本農(nóng)田的質(zhì)量如何卻可能不為人知。

三、基本農(nóng)田保護與城市化進程中的矛盾分析

（一）基本農(nóng)田調(diào)整劃定變化幅度大

在每一輪的土地利用總體規(guī)劃修編過程中，很多地方政府都會對以往劃定的基本農(nóng)田作出部分調(diào)出、調(diào)入的變動，以適應城市化進程中不斷擴大的建設用地需求量，部分城市的調(diào)整幅度超過了50%。在土地總面積不變的前提下，基本農(nóng)田面積逐漸減小，并不斷地被強制“上山”，不利于基本農(nóng)田的永久保護。

（二）被城市包圍的基本農(nóng)田

被建設用地和村莊包圍的基本農(nóng)田，一方面有被逐步蠶食的現(xiàn)象，難以保?。涣硪环矫嬗捎谑艿綇U氣、廢水、廢渣等的污染，農(nóng)田質(zhì)量大大降低，產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品重金屬含量高，沒有食用價值。以廣州市為例：在從1996年到2020年的兩輪總體規(guī)劃修編過程中，建設用地共增加了65832公頃，增加了59.11%，占全市土地總面積的24.32%，其中城鎮(zhèn)用地增加了62959.56公頃，增長了134.13%。城鎮(zhèn)用地以驚人的速度增長過程中，基本農(nóng)田的破壞程度也在不斷惡化。

（三）對矛盾產(chǎn)生的分析

由于我國在1994年實施的分稅制后，造成地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱，必然形成其在既定約束激勵機制條件下，地方政府迫于財政壓力、轄區(qū)間競爭和政績顯示的壓力，以追求GDP增長來達到增加財政收入以完成“事權(quán)”。地方政府一方面從農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓中可直接得到土地出讓金，另一方面農(nóng)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)和商業(yè)用地，為經(jīng)濟發(fā)展提供了土地保障，經(jīng)濟發(fā)展了可獲得長期豐富的稅源，對地方經(jīng)濟更有利。

四、主要結(jié)論與建議

雖然經(jīng)過二十多年的努力，基本農(nóng)田保護工作取得了很好的成果，基本農(nóng)田保護制度也已深入人心。但是由于制度上的妥協(xié)性和保護者的主動性，各地方以各種“合法”的借口對基本農(nóng)田實行“先破壞再整治、先占后補”的行為，使得基本農(nóng)田的質(zhì)量不斷地下降，耕作難度不斷地加大。文章通過對基本農(nóng)田的現(xiàn)有模式分析，給出以下建議：

必須明確基本農(nóng)田劃定制度，制定基本農(nóng)田保護區(qū)專項規(guī)劃和永久保護的模式，管理者作為首要的責任人執(zhí)行好基本農(nóng)田責任制度，按照土地“誰所有，誰保護”的原則，各級政府密切配合，不推卸責任，落實好工作。

專門建立基本農(nóng)田管理監(jiān)督部門，對基本農(nóng)田劃定、調(diào)整、批準、巡查等部門進行監(jiān)督與調(diào)查，并參與地方政府的政績考核。

提高對耕地和基本農(nóng)田種植的補貼，完善激勵機制。按耕地質(zhì)量等級進行差別化補貼，3～5年對耕地和基本農(nóng)田進行一次質(zhì)量評定，農(nóng)民使用中使耕地質(zhì)量上升的，相應提高補貼標準，耕地質(zhì)量下降的要查找原因，限期改進提高耕地質(zhì)量，并同時降低補貼標準，完善提高耕地和基本農(nóng)田質(zhì)量的激勵機制。

進行基本農(nóng)田產(chǎn)權(quán)制度改革和試點。目前基本農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)主要在村組集體，但用途上被限定為農(nóng)用地，產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)是分離的?？梢钥紤]國家征收基本農(nóng)田，只征不轉(zhuǎn)，再交給村組種植。從物權(quán)方面，國家取得基本農(nóng)田的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)。

通過推廣規(guī)?；N植和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，與土地整理和農(nóng)村綜合整治政策相結(jié)合，以及提高農(nóng)產(chǎn)品的收購價格保護等方法，提高基本農(nóng)田的種植效益。讓農(nóng)民能從基本農(nóng)田保護中取得實實在在的收入增加，提高保護基本農(nóng)田的積極性，這是基本農(nóng)田保護最有效的手段。

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作者簡介：孫小光（1986.12- ），男，廣州鴻土土地規(guī)劃咨詢有限公司，研究方向：土地資源管理、農(nóng)田保護及生態(tài)修復。