吳天龍 楊春華

摘要：本文梳理、總結(jié)了部分“三農(nóng)”問題專家、部分農(nóng)業(yè)大縣（市）分管領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)業(yè)局長(zhǎng)、部分省農(nóng)業(yè)廳（委）政法處長(zhǎng)和研究室主任等同志前不久在農(nóng)業(yè)政策問題座談會(huì)上的主要觀點(diǎn)，著重分析了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策、農(nóng)村金融政策及其他農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策面臨的新情況新問題，提出了完善政策的思路和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)支持保護(hù)；農(nóng)業(yè)政策；改革創(chuàng)新

一、破解農(nóng)業(yè)難題功夫在農(nóng)外，需要強(qiáng)化宏觀思維和國(guó)際視角

有專家表示研究農(nóng)業(yè)問題不應(yīng)僅局限于農(nóng)業(yè)內(nèi)部，還應(yīng)兼顧宏觀政策、宏觀經(jīng)濟(jì)和國(guó)際環(huán)境。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響較大的勞動(dòng)力成本變化、土地成本變化以及對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力影響極大的匯率變化都是由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化決定的，農(nóng)業(yè)部門難以獨(dú)自掌控。而這些難以掌控的因素又對(duì)中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力具有重要影響。例如，近年來人民幣不斷升值，從2000年至今，僅考慮匯率因素，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際價(jià)格便在無形中提升了30%左右。因此在研究農(nóng)業(yè)問題時(shí)如果不具開放視野，只是就農(nóng)論農(nóng)，農(nóng)業(yè)問題將永遠(yuǎn)無解。所以在今后的研究和政策制定過程中，不僅要考慮農(nóng)業(yè)內(nèi)部問題，還要考慮國(guó)內(nèi)國(guó)際宏觀環(huán)境對(duì)農(nóng)業(yè)的影響。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部門也要發(fā)出自己的聲音，讓宏觀政策部門清楚，一項(xiàng)宏觀政策對(duì)農(nóng)業(yè)的影響是很大的。

二、支持保護(hù)農(nóng)業(yè)，中央政府應(yīng)扮演重要角色

有專家認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策改革面臨新的形勢(shì)，需要回答四個(gè)命題。

一是糧食過剩是需求不足、還是價(jià)格過高。十幾年以前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品面臨的問題是短缺，國(guó)內(nèi)價(jià)格低于國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，所以我們以前沒有想過兩個(gè)問題，一是如果我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品過剩會(huì)怎樣，二是如果我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高于國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格會(huì)怎樣?，F(xiàn)在我們已經(jīng)過剩了，要研究是怎么過剩的，是不是因?yàn)闆]有競(jìng)爭(zhēng)力而選擇了過剩。所以應(yīng)該看中國(guó)的食物消費(fèi)，在未來會(huì)更高，還是平穩(wěn)，還是會(huì)下降。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，人均收入達(dá)到6000—12000美元之間就到了營(yíng)養(yǎng)轉(zhuǎn)折階段，食物結(jié)構(gòu)逐漸由碳水化合物為主轉(zhuǎn)變成以蛋白為主。那么我們選擇會(huì)怎么樣？

二是未來我國(guó)人均綜合農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)水平比現(xiàn)在低、還是比現(xiàn)在高。如果是高了，那么我們判斷需求是上升的，這個(gè)可以通過進(jìn)口的上升來判斷，貿(mào)易逆差從2004年的幾十億美元，到2014年的505億美元以上，可以作為問題判斷的一個(gè)方面。第二個(gè)方面，如果我們要發(fā)放資金，也會(huì)面臨一個(gè)政策的選擇，農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼不是從經(jīng)濟(jì)學(xué)上考慮，是從政治安全上考慮，是在選擇國(guó)外供給還是自己保糧食供給的問題，沒有一個(gè)大的工業(yè)化國(guó)家愿意花錢將糧食生產(chǎn)建立在別的國(guó)家基礎(chǔ)之上。包括美國(guó)，也一直沒有將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策取消。

三是政府支持農(nóng)業(yè)，中央和地方各承擔(dān)什么責(zé)任。農(nóng)業(yè)的性質(zhì)決定了和工業(yè)比競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較差。所以在工業(yè)化以后，政府更多的應(yīng)該是干預(yù)農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)業(yè)，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)失衡。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，大多數(shù)國(guó)家都是中央政府支持農(nóng)業(yè)，而不是地方政府。比如美國(guó)各個(gè)州有不同的法律，但是農(nóng)業(yè)政策不是由各個(gè)州來制定，是聯(lián)邦政府來制定。這是因?yàn)槿魏我粋€(gè)省都無法左右全國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，即使是農(nóng)業(yè)大?。ū热缟綎|?。┮矡o法為糧食安全提供保障、為糧價(jià)穩(wěn)定提供保障。地方政府官員理性的選擇就是不支持農(nóng)業(yè)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)既沒有稅收，又沒有就業(yè)貢獻(xiàn)，支持農(nóng)業(yè)沒有政績(jī)、利益。而且越是農(nóng)業(yè)大省越是不擔(dān)心本省農(nóng)產(chǎn)品保障問題。所以在市場(chǎng)化發(fā)展以后，在中央政府和地方政府的關(guān)系里面，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的角色。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可以存在少量的過剩，可以通過補(bǔ)貼來保證少量的過剩，但是過度過剩就有問題了。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格經(jīng)不起大起大落。例如玉米，價(jià)格降得比較厲害，它對(duì)生產(chǎn)的負(fù)面影響會(huì)比較大，所以調(diào)結(jié)構(gòu)不一定就是只能調(diào)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，還能調(diào)原料結(jié)構(gòu)，比如用國(guó)產(chǎn)的原材料有補(bǔ)貼，用國(guó)外的原材料沒有補(bǔ)貼。

四是農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)是效率為主還是公平為主？隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力的流出，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相應(yīng)發(fā)生變化，順應(yīng)這種變化，又不致影響農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，未來我們的農(nóng)業(yè)政策可能是以效率為主，兼顧公平。公平的方式是保底，效率為主的方式是扶強(qiáng)。在調(diào)研過程中很多村干部認(rèn)為補(bǔ)貼政策不好，沒有促進(jìn)生產(chǎn)。如果把錢集中起來搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事務(wù)，效果可能會(huì)更好。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，在很多地方，如果農(nóng)業(yè)資金在沒有明確規(guī)定用于農(nóng)業(yè)，大多都會(huì)被挪用。如果政治上沒壓力，經(jīng)濟(jì)上沒好處，地方政府肯定不會(huì)重視糧食生產(chǎn)，所以要給地方政府激勵(lì)，讓他們不因生產(chǎn)糧食而吃虧。此外，山區(qū)、平原差異很大，政策設(shè)計(jì)也要體現(xiàn)區(qū)域性差異。

三、明確支持對(duì)象，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)支持政策實(shí)施的精準(zhǔn)性

政策的實(shí)施應(yīng)有的放矢，為提高農(nóng)業(yè)政策實(shí)施的精準(zhǔn)性，部分會(huì)議代表指出完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策首先需明確農(nóng)業(yè)支持對(duì)象。

福建代表認(rèn)為，扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展首先要明確農(nóng)業(yè)政策的支持對(duì)象。一是要弄清是扶持農(nóng)民還是扶持農(nóng)村？二是要弄清我們的扶持對(duì)象是所有農(nóng)戶、兼業(yè)戶還是種養(yǎng)大戶？三是要明確農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的對(duì)象。有很多農(nóng)業(yè)培訓(xùn)屬于基礎(chǔ)的掃盲性培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)大戶不愿意也沒有必要參加，參加的人員里，有許多只是為了拿補(bǔ)貼而參加培訓(xùn)，收效甚微。所以為了更有效地扶持農(nóng)業(yè)，必須把支持對(duì)象具體化、明確化、固定化。

吉林會(huì)議代表認(rèn)為，在政策實(shí)施過程中明確補(bǔ)貼對(duì)象和補(bǔ)貼的核心很重要。對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)貼，從對(duì)象上看主要是兩個(gè)：一個(gè)是農(nóng)民，一個(gè)是農(nóng)業(yè)。不應(yīng)該所有補(bǔ)貼政策的核心都是增加農(nóng)民收入，應(yīng)該區(qū)分對(duì)象。補(bǔ)貼農(nóng)民的核心是提高農(nóng)民收入，但是不應(yīng)該用糧食直補(bǔ)或綜合補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該用醫(yī)療、保險(xiǎn)、大病救助、教育來實(shí)現(xiàn)。對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼重點(diǎn)不應(yīng)該放在增加農(nóng)民收入上，而應(yīng)該放在改善生產(chǎn)條件、降低生產(chǎn)成本上。

四、調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，逐步實(shí)現(xiàn)價(jià)補(bǔ)分離

針對(duì)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，與會(huì)專家和代表從價(jià)補(bǔ)分離的角度對(duì)調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式提出了相應(yīng)意見。

有專家認(rèn)為，在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼的時(shí)候一定要保證補(bǔ)貼和價(jià)格分離，保證補(bǔ)貼和國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備分開。用政府補(bǔ)貼的方式來提升農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格雖然可以提高農(nóng)民收入，但是會(huì)扭曲生產(chǎn)者信號(hào)，讓生產(chǎn)者因高估糧食的市場(chǎng)價(jià)值而過度種植。因此必須要實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離政策，即補(bǔ)貼的時(shí)候只補(bǔ)貼收入，不補(bǔ)貼價(jià)格。而且以后的補(bǔ)貼應(yīng)該重點(diǎn)向新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜。過去，我們把保護(hù)價(jià)收購(gòu)和國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備混合在一起，結(jié)果戰(zhàn)略儲(chǔ)備工作效果一般，還出現(xiàn)了糧食過剩問題。所以將來國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備應(yīng)該單獨(dú)劃出一塊，讓補(bǔ)貼與之分離。補(bǔ)貼最好和保險(xiǎn)、貸款相結(jié)合。鼓勵(lì)銀行給生產(chǎn)口糧的農(nóng)村家庭發(fā)放一部分無追責(zé)貸款，同時(shí)完善非口糧作物保險(xiǎn)體系。

有代表認(rèn)為，應(yīng)改“順價(jià)銷售”為“隨價(jià)銷售”。糧食臨時(shí)收儲(chǔ)政策施行的是“臨時(shí)收儲(chǔ)、順價(jià)銷售”，其最大的優(yōu)點(diǎn)是可以直接補(bǔ)貼到種糧農(nóng)戶身上。目前中國(guó)糧食收儲(chǔ)出現(xiàn)的問題不是出現(xiàn)在臨時(shí)收儲(chǔ)上，而是出現(xiàn)在“順價(jià)銷售”上?，F(xiàn)行的做法是，收儲(chǔ)到的糧食如果順價(jià)賣不出去就儲(chǔ)存起來，第二年如果仍賣不出去就繼續(xù)儲(chǔ)存，很容易導(dǎo)致陳糧堆積。這種做法不但會(huì)使政府虧損更多，而且還會(huì)破壞市場(chǎng)規(guī)則，導(dǎo)致糧價(jià)上漲，增加生產(chǎn)加工企業(yè)成本。建議以后改為“臨時(shí)收儲(chǔ)、隨價(jià)銷售”，即臨時(shí)收儲(chǔ)以后，隨著市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行銷售，虧損的價(jià)差就當(dāng)成是給農(nóng)民的補(bǔ)貼。

還有專家通過分析我國(guó)大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策實(shí)施情況，認(rèn)為目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策不宜作為我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的長(zhǎng)期政策。在目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在著一些不容忽視的問題：核查費(fèi)花費(fèi)較高，且明顯增加了基層政府的工作量，政策執(zhí)行成本高昂；中央政府認(rèn)定的種植面積數(shù)據(jù)明顯低于地方政府上報(bào)的數(shù)據(jù)，認(rèn)定的市場(chǎng)價(jià)格數(shù)據(jù)明顯高于農(nóng)戶獲得價(jià)格，使補(bǔ)貼效果大打折扣；補(bǔ)貼兌現(xiàn)時(shí)間偏晚加劇了農(nóng)戶的流動(dòng)資金約束，不利于農(nóng)戶第二年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安排。因此建議我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)逐步轉(zhuǎn)向以直接收入支付政策為核心、價(jià)格支持政策為輔的政策體系。

五、理性發(fā)展，確保農(nóng)業(yè)規(guī)模化不偏離適度原則

有代表認(rèn)為，在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中，規(guī)?；呀?jīng)得到了足夠的重視，但是適度問題往往被忽視。政府制定的政策直接體現(xiàn)出對(duì)擴(kuò)大規(guī)模的過度追求。例如在福建省，菜農(nóng)最適度的經(jīng)營(yíng)規(guī)模是戶均20—30畝，但是資金扶持項(xiàng)目對(duì)規(guī)模化有規(guī)定，要達(dá)到50畝、100畝才能獲得相應(yīng)補(bǔ)貼，這種硬性規(guī)定不符合實(shí)際情況，有些揠苗助長(zhǎng)了。再比如開展示范社、規(guī)范社評(píng)選時(shí)，其中的一個(gè)基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)就是社員規(guī)模，且對(duì)社員規(guī)模的要求逐級(jí)提高。而臺(tái)灣合作社則更注重運(yùn)營(yíng)的規(guī)范性，對(duì)社員的數(shù)量要求不高，這一點(diǎn)值得我們借鑒。

六、積極探索，有效突破農(nóng)村金融融資擔(dān)保瓶頸

近年來，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問題的重視，我國(guó)農(nóng)村金融問題得到了一定緩解，但是仍然薄弱，依然是制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

有代表認(rèn)為，當(dāng)前并不缺乏農(nóng)村金融貸款政策，但是由于效果差、針對(duì)性不強(qiáng)而收效甚微。例如：對(duì)于涉農(nóng)機(jī)構(gòu)降低法定準(zhǔn)備金率的政策來說，申請(qǐng)農(nóng)業(yè)貸款的主體往往經(jīng)營(yíng)多種業(yè)務(wù)，貸款的真實(shí)用途難以判斷，所以因政策而降低利率的貸款經(jīng)常被借貸人用于其他行業(yè)。當(dāng)前我國(guó)正在積極推進(jìn)的土地抵押貸款對(duì)小農(nóng)戶沒有什么作用，對(duì)規(guī)模農(nóng)戶也只能起到有限的作用。從日本和臺(tái)灣的情況看，種植業(yè)貸款需求并不高，對(duì)貸款需求較多的是加工業(yè)，因此我們應(yīng)該把重點(diǎn)放在研究解決農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的貸款問題。長(zhǎng)期來看，應(yīng)該做好以下幾點(diǎn)。一是促進(jìn)農(nóng)業(yè)金融供給主體多樣化，特別是發(fā)展本地化的金融貸款機(jī)構(gòu)。二是明確農(nóng)業(yè)政策金融體系的構(gòu)建框架。三是在互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)之上，利用大數(shù)據(jù)來發(fā)展農(nóng)業(yè)金融。

也有代表認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村金融狀況是不缺資金、缺政策；不缺資金、缺資產(chǎn)。資金方面，農(nóng)商行70%的存款、郵政儲(chǔ)蓄銀行90%的存款來自農(nóng)村，證明農(nóng)村是不缺資金的。政策方面，缺少的是適合農(nóng)村特點(diǎn)的融資擔(dān)保抵押制度，例如重慶有3000多萬畝耕地，6000多萬畝林地，300多萬畝宅基地。保守估值也有10000億元以上，即使是按照20%的標(biāo)準(zhǔn)抵押，也能獲取2000億的貸款，但是現(xiàn)實(shí)中這些資產(chǎn)無法轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y金。資產(chǎn)方面，一方面是不動(dòng)產(chǎn)虛化，另一方面是動(dòng)產(chǎn)虛值化，絕大多數(shù)不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)都難以成為貸款抵押物。建議：一是加快農(nóng)村信用體系建設(shè)，以信用體系為依托突破農(nóng)村金融瓶頸。二是大力發(fā)展政府支持的涉農(nóng)融資性擔(dān)保，解決契合國(guó)家發(fā)展方略的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金問題。三是充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)金融平臺(tái)，發(fā)展農(nóng)村普惠金融，拓寬生產(chǎn)貸款融資渠道。四是探索開展資金互助社試點(diǎn)和農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作，大力發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。五是調(diào)整支農(nóng)資金支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)貸款貼息貼費(fèi)力度，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，引導(dǎo)金融資金投放。六是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，量化涉及農(nóng)村資產(chǎn)的抵押權(quán)，保障農(nóng)村資產(chǎn)抵押權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。

七、調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)保額度，拓寬農(nóng)保覆蓋

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以有效分散風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)偨?jīng)濟(jì)損失，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的順利進(jìn)行，推動(dòng)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，如何完善標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整農(nóng)保額度和覆蓋面是與會(huì)代表關(guān)注的熱點(diǎn)話題之一。

有代表認(rèn)為，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)過低、額度過小，導(dǎo)致農(nóng)民投保積極性不高，應(yīng)及時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目的是為了保投入，因此在制定賠付標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候是按照相應(yīng)投入成本進(jìn)行量化。但當(dāng)前延用的賠付標(biāo)準(zhǔn)是10年前制定的，已過時(shí)。當(dāng)時(shí)一公頃投入成本僅為3000元左右，如今高達(dá)7000—8000元，早已翻倍，因賠付無法抵消損失而導(dǎo)致農(nóng)戶投保意愿不強(qiáng)。建議參照當(dāng)前農(nóng)業(yè)投入成本，提高理賠金額到每公頃6000元以上，增加的保險(xiǎn)費(fèi)用由政府和農(nóng)民共同承擔(dān)。只有這樣才能真正解除農(nóng)民后顧之憂，激發(fā)農(nóng)民投保的積極性。

還有代表認(rèn)為：政策性農(nóng)保覆蓋面不寬，特別是“菜籃子”項(xiàng)目補(bǔ)助不夠。從寧波市鄞州區(qū)來看，農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)自實(shí)施以來險(xiǎn)種有所擴(kuò)大，投保農(nóng)戶有所增加，但是政策性農(nóng)保的補(bǔ)貼基本集中在“糧、米、油、畜牧”上，而關(guān)系到市民“菜籃子”項(xiàng)目的設(shè)施蔬菜并沒有列入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍。鄞州區(qū)近4年來連續(xù)遭受臺(tái)風(fēng)災(zāi)害，僅去年，就遭遇7月和9月底的兩次臺(tái)風(fēng)影響，農(nóng)戶的大棚作物損失慘重，而政策性農(nóng)保的賠付率在每畝250到300元之間，這對(duì)于農(nóng)戶的損失來說，只是杯水車薪。寧波市出臺(tái)的政策性農(nóng)保的棚內(nèi)作物保額普遍偏低，達(dá)不到物化成本的一半，有的品種只有市場(chǎng)價(jià)的10%。因此建議將大棚及棚內(nèi)作物列入中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍，擴(kuò)大政策性農(nóng)保的覆蓋面，讓更多的農(nóng)戶從中受益。

八、保護(hù)資源，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展

有代表認(rèn)為，當(dāng)前東北地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中黑土地保護(hù)機(jī)制缺失。長(zhǎng)期以來，東北黑土地保護(hù)機(jī)制缺失，導(dǎo)致黑土層逐年變薄、肥力逐年下降。國(guó)家和省實(shí)施了有機(jī)質(zhì)提升計(jì)劃，但是農(nóng)家肥施用費(fèi)時(shí)、運(yùn)輸成本高，而有機(jī)質(zhì)提升補(bǔ)助資金每畝只有10元，對(duì)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種地養(yǎng)地積極性有限。立法方面也缺乏剛性約束，例如《土地管理法》中對(duì)持有所有權(quán)的村集體、經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶權(quán)責(zé)界定比較寬泛，僅用“可以要求”、“應(yīng)當(dāng)組織”、“應(yīng)當(dāng)采取”等字樣予以界定，缺乏力度。目前黑土區(qū)糧食生產(chǎn)的過程中化肥施用普遍過量，榆樹市坰均用肥總量已經(jīng)達(dá)到1.1噸左右。過量施用化肥已造成耕地板結(jié)、土壤自我修復(fù)能力變差等不良后果。這個(gè)問題應(yīng)該引起高度重視，建議從國(guó)家政策層面加大對(duì)東北黑土地的保護(hù)力度。

九、整合資源，調(diào)整涉農(nóng)職權(quán)向農(nóng)業(yè)部門集中

有專家認(rèn)為，當(dāng)前涉農(nóng)職能部門相對(duì)分散，未來應(yīng)盡量由從事農(nóng)業(yè)的專業(yè)工作人員制定農(nóng)業(yè)政策，行使農(nóng)業(yè)管理職能。農(nóng)業(yè)政策方面，中國(guó)的頂層設(shè)計(jì)按照農(nóng)產(chǎn)品鏈條分割，但中國(guó)很大一部分比例的農(nóng)產(chǎn)品鏈條都在農(nóng)業(yè)部以外，所以我國(guó)絕大部分農(nóng)業(yè)管理職能都不在農(nóng)業(yè)部，連生豬屠宰以前都?xì)w商務(wù)部管。這種農(nóng)業(yè)職能分散的情況在任何一個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家都不曾出現(xiàn)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)業(yè)的職能不適合由非農(nóng)業(yè)的部門承擔(dān)。中國(guó)不進(jìn)行農(nóng)業(yè)的大部制改革，不把農(nóng)業(yè)相關(guān)的問題回歸到農(nóng)業(yè)部門，中國(guó)的農(nóng)業(yè)問題就永遠(yuǎn)解決不了。

有代表從地方政府的角度出發(fā)，認(rèn)為目前農(nóng)業(yè)發(fā)展涉及的主管部門多且分散。除了農(nóng)業(yè)部門之外，發(fā)改、財(cái)政、科技、供銷、農(nóng)辦、水利、糧食、林業(yè)等部門也分別掌握著一定數(shù)量的涉農(nóng)政策資金。甚至還出現(xiàn)一些相關(guān)資源配置職能分散在同一部門內(nèi)的不同處室的現(xiàn)象，產(chǎn)生一定的職能交叉。這不僅造成了行政資源與政策資金的浪費(fèi)，更因?yàn)楸舜碎g政策支持信息互通不足，可能造成壘大戶，也可能給尋租留下空間。因此建議各級(jí)黨委政府分別授權(quán)本級(jí)農(nóng)口部門全面系統(tǒng)、自上而下地開展一次“三農(nóng)”或農(nóng)業(yè)政策大梳理，按照精簡(jiǎn)、高效、透明的原則，調(diào)整完善各類農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，整合歸并性質(zhì)相近、用途相同、使用分散的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金。同時(shí)，理順各部門之間的工作關(guān)系，建立統(tǒng)一互通的農(nóng)業(yè)政策大平臺(tái)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加大農(nóng)業(yè)政策績(jī)效評(píng)估和監(jiān)管力度，提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的精準(zhǔn)性、有效性和執(zhí)行力。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司；農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心）

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