馬文宇

摘 要：我國正處于新型城鎮(zhèn)化和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，一方面經(jīng)濟快速發(fā)展，另一方面矛盾迭生。反映在農(nóng)村的現(xiàn)代化進程中的一大突出問題就是生活垃圾處理的公共服務(wù)供給不足，垃圾成堆無人管理，垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施不完備，維護不及時。

在新型城鎮(zhèn)化的背景下，從公共服務(wù)供給的角度解析這一難題，尋找解決方案。首先應(yīng)創(chuàng)新服務(wù)供給模式，加快建立市場化的垃圾處理投資機制，逐步推行農(nóng)村生活垃圾處理收費制度；積極推動農(nóng)村生活垃圾處理的服務(wù)外包和BOT模式；建立農(nóng)村環(huán)境治理的綜合性考核體系，改變傳統(tǒng)的自上而下的考核模式；創(chuàng)新政策工具，鼓勵農(nóng)民從源頭上進行垃圾分類化投放。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村垃圾處理；公共服務(wù)供給

1 問題的提出

新型城鎮(zhèn)化是“以人為中心”的城鎮(zhèn)化，生態(tài)、宜居是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的題中應(yīng)有之意。生活垃圾處理是生態(tài)、宜居的重要內(nèi)容，也是環(huán)境保護的重要組成部分。在青島市建設(shè)幸福宜居城市的背景下，農(nóng)村生活垃圾高效處理也尤為重要。

但在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化兩種力量的推動下，農(nóng)村生活垃圾處理仍面臨著新的問題：一方面，生活垃圾呈現(xiàn)總量增長趨勢，傳統(tǒng)的垃圾處理模式對現(xiàn)有垃圾量的承載能力明顯不足，；另一方面，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，統(tǒng)一的垃圾處理模式已不適應(yīng)多元城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的需要。

本文從公共服務(wù)供給模式契合城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的基本邏輯出發(fā)，以青島市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實證調(diào)研為基礎(chǔ)，管窺新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生活垃圾處理的服務(wù)供給模式、供給績效及其現(xiàn)存問題，深入分析服務(wù)供給模式對生活垃圾處理績效的影響機制；在借鑒發(fā)達地區(qū)農(nóng)村生活垃圾處理公共服務(wù)供給經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出適應(yīng)多元化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的農(nóng)村生活垃圾處理模式，并提出對策建議。

2 文獻綜述與研究方法

2.1 文獻綜述

國內(nèi)生活垃圾處理問題的研究多集中于城市生活垃圾處理，涉及農(nóng)村生活垃圾處理的文獻數(shù)量較少。CNKI中文數(shù)據(jù)庫中，主題含有“農(nóng)村生活垃圾處理”的學(xué)術(shù)論文共有302篇，但其中關(guān)于“農(nóng)村垃圾處理服務(wù)供給”的相關(guān)CSSCI及核心期刊數(shù)量較少。技術(shù)領(lǐng)域的研究方面，趙晶薇（2014）等學(xué)者認(rèn)為基于“3 R”原則，即垃圾處理的減量化、資源化和生態(tài)化的垃圾處理是今后農(nóng)村生活垃圾處理方式的正確方向。在此基礎(chǔ)上，處理好政府、市場和村民間的關(guān)系，是真正解決日益嚴(yán)重的“垃圾圍村”問題的有效途徑。經(jīng)濟領(lǐng)域的研究集中于農(nóng)村生活垃圾處理的融資模式（劉大正2007等），但對融資模式如何影響生活垃圾處理績效的研究尚待深入。公共領(lǐng)域的研究主要包括一是對農(nóng)村生活垃圾處理公共服務(wù)性質(zhì)的探討。如，劉陽（2010）從政府責(zé)任視角探討農(nóng)村生活垃圾處理問題。二是對農(nóng)村生活垃圾處理服務(wù)供給影響因素的探討（葉春暉2007），但對服務(wù)供給模式與服務(wù)績效間的關(guān)系的研究尚顯不足。但公共領(lǐng)域的研究中理論研究較多、實證研究較少，定性研究較多，定量研究較少。

國外生活垃圾處理的研究主要表現(xiàn)出兩大特點：一是重視生活垃圾處理作為公共服務(wù)的本質(zhì)，并注重探討公共服務(wù)供給模式對垃圾處理績效的影響機制。如奧斯特羅姆（2008）專門探討了地方政府治理模式對垃圾處理等公共服務(wù)供給績效的影響，并提出小范圍內(nèi)的社會自主治理體制下生活垃圾處理比大城市管理模式的效率更高。二是技術(shù)領(lǐng)域的研究重視對無害化和資源化的研究。如hake（2009）研究了垃圾處理中資源循環(huán)利用問題，提出垃圾分類處理是兼顧垃圾處理無害化和資源化的重要途徑。

概言之，國內(nèi)研究中，對公共服務(wù)供給模式與垃圾處理績效間的交互作用關(guān)系，公共服務(wù)供給模式與城鎮(zhèn)化發(fā)展模式契合的研究尚待深入。特別是，實證和量化研究亟待加強。國外研究中對公共服務(wù)供給模式與垃圾處理績效之間交互作用關(guān)系的研究可以為本課題研究提供方法論的借鑒。

2.2 研究方法

本文通過搜集大量的文獻資料，堅持理論與實踐相結(jié)合，實證研究和規(guī)范研究相結(jié)合，從我國農(nóng)村的實際出發(fā)，系統(tǒng)介紹了農(nóng)村垃圾污染的現(xiàn)狀并試圖找到解決方法。

2.3 城鎮(zhèn)化模式與農(nóng)村生活垃圾處理公共服務(wù)供給模式之間的關(guān)系

近年來我國城鎮(zhèn)化進程主要沿著兩類路徑推進：一類是以工業(yè)化和商業(yè)化直接推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑。在這類城鎮(zhèn)化路徑中，工業(yè)化和商業(yè)化后生活方式和公共服務(wù)供給方式等方面的城鎮(zhèn)化程度迅速提升，農(nóng)村生活垃圾處理問題迅速轉(zhuǎn)化為城市生活垃圾處理問題，且往往處理績效顯著。為此，本課題不將此類城鎮(zhèn)化路徑中生活垃圾處理問題作為研究內(nèi)容。另一類城鎮(zhèn)化路徑主要包括“郊區(qū)城鎮(zhèn)化”、“城中村改造”、“村改居”三種模式。本課題所要集中探討的正是這三種模式下，農(nóng)村生活垃圾處理的服務(wù)供給模式問題。

青島市黃島區(qū)經(jīng)歷了經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)、膠南市與黃島區(qū)合并，以及西海岸經(jīng)濟區(qū)獲批等過程，其城鎮(zhèn)化進程完整的包含了“郊區(qū)城鎮(zhèn)化”、“城中村改造”、“村改居”三種主要模式，具有典型的研究意義。課題在廣泛調(diào)研青島市的整體情況，城陽、嶗山、黃島區(qū)等中觀情況基礎(chǔ)上，進一步聚焦黃島區(qū)，選取黃島區(qū)市容環(huán)境綜合整治行動工作指揮部、區(qū)環(huán)保分局、區(qū)城管局，長江路街道、靈山衛(wèi)街道、海青鎮(zhèn)、大村鎮(zhèn)，王家港社區(qū)、花科子村、西南村等部門、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村），做微觀層面的調(diào)研。

3 青島市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生活垃圾處理中的現(xiàn)存問題

3.1 有限的處理能力無法應(yīng)對垃圾增量和復(fù)雜化趨勢的挑戰(zhàn)

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高，生活垃圾呈現(xiàn)總量集聚增長。在調(diào)研走訪中，黃島區(qū)長江路街道花科子村委會工作人員表示，近幾年花科子村正在建設(shè)新村，施工過程中產(chǎn)生的建筑垃圾混入生活垃圾的現(xiàn)象較為普遍，為垃圾分類投放和處理帶來較大壓力。

與此同時，目前我市的農(nóng)村生活垃圾處理供給能力卻相對有限。在財政投入方面，農(nóng)村稅費改革以后，地方政府財政收入面臨巨大壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力下降，根本無法滿足農(nóng)村地區(qū)快速增長的公共物品和服務(wù)的需求。從收集環(huán)節(jié)來看，很多村的垃圾箱分布較為稀疏，不能為村民投放垃圾的提供足夠的便利，這也是導(dǎo)致農(nóng)村垃圾隨意丟棄的重要原因之一。從運輸來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財政限制，很難配備足夠數(shù)量的運輸車，往往導(dǎo)致垃圾運輸不及時。從集中處理環(huán)節(jié)來看，我市現(xiàn)有的垃圾處理廠十分有限，也無法滿足集中、無害化垃圾處理的要求。

3.2 單一的服務(wù)供給模式不能適應(yīng)多元化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

從融資模式來看，我市農(nóng)村生活垃圾處理的財政來源仍集中于政府，即“政府主導(dǎo)、合理分擔(dān)”的思路，“縣（區(qū)）財政補助一點、鎮(zhèn)財政出一點、村級投一點”的原則，區(qū)、鎮(zhèn)（街道、區(qū)）、村分級投入的資金支持機制。這種財政支持機制的問題在于，農(nóng)村稅費改革以后，地方政府財政收入面臨巨大壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力下降，根本無法滿足農(nóng)村地區(qū)快速增長的公共物品和服務(wù)的需求。

從生產(chǎn)模式來看，目前我市農(nóng)村生活垃圾處理仍采用政府主導(dǎo)模式，盡管2013年城陽區(qū)政府采用了TOT特許經(jīng)營模式，將垃圾轉(zhuǎn)運服務(wù)外包給上海中荷環(huán)保有限公司，在國內(nèi)首次實現(xiàn)了大型生活垃圾轉(zhuǎn)運的市場化運營。但仍處于嘗試探索階段，未形成普遍性和規(guī)模。

從評價和監(jiān)督體系來看，與其他公共服務(wù)項目類似，我市的農(nóng)村市容市貌和衛(wèi)生環(huán)境治理同樣以自上而下的監(jiān)督和考核機制為主。這種由上級政府提出綜合整治要求，層層向下級政府施壓的方式，表面上似乎起到了督促和激勵作用，但事實上存在著“上級標(biāo)準(zhǔn)是否符合實際”、“要我做，我要做不一致”等弊端。其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會苦不堪言，但百姓并不買賬。

3.3 “戶分類、村收集、鎮(zhèn)運輸、區(qū)域集中處理”機制未形成

按照我市總體要求，應(yīng)逐步實現(xiàn)“戶分類、村收集、鎮(zhèn)運輸、區(qū)域集中處理”的運行機制。但事實上，目前我市農(nóng)村生活垃圾處理中，這一機制還遠未形成。

首先，從戶分類來看，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，農(nóng)民生活水平的提高，垃圾產(chǎn)生量也隨之加大，但農(nóng)民的廢品回收意識逐漸下降，廢品回收的品種也越來越少。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有55%的居民表示沒有進行過垃圾分類投放，有將近30%的居民表示“不了解”垃圾分類處理的常識。

從區(qū)域集中處理來看，多年來垃圾管理工作一直是城鄉(xiāng)分治，由于缺乏城鄉(xiāng)一體的垃圾收集清運處理機制，加之我市具有集中和科學(xué)處理垃圾能力的區(qū)域并不多，無法滿足全市城鄉(xiāng)垃圾處理的需求，我市遠郊和廣大農(nóng)村生活垃圾仍停留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)處理的階段。

3.4 “資源化、減量化、無害化”的垃圾處理目標(biāo)遠未實現(xiàn)

通過調(diào)研可以看到，目前我市農(nóng)村生活垃圾處理仍以傳統(tǒng)的填埋為主。垃圾的收集方式仍為混合收集，一些有害物質(zhì)如干電池等未經(jīng)分類直接進入垃圾，增加了無害化處理難度。另外，一些可回收資源利用物質(zhì)也是直接填埋，造成了資源的浪費。

4 創(chuàng)新服務(wù)供給模式，提高青島市農(nóng)村生活垃圾處理績效的對策

4.1 加快建立市場化的垃圾處理投資機制

與其他公共服務(wù)相比，農(nóng)村生活垃圾處理之所以很難吸引企業(yè)投資和市場競爭，其根本原因在于傳統(tǒng)的垃圾掩埋、焚燒等處理方式，僅將垃圾作為廢物處理，而不能產(chǎn)生經(jīng)濟效益，必然也無法提供企業(yè)投資和市場競爭的動力。隨著垃圾資源化處理技術(shù)的不斷進步，將廢物垃圾變?yōu)橘Y源的利潤空間逐漸顯現(xiàn)出來。商機和利潤必然會給企業(yè)投資農(nóng)村生活垃圾處理提供源動力，使生活垃圾處理的市場化投融資機制成為可能。

4.2 逐步推行農(nóng)村生活垃圾處理收費制度

作為一項準(zhǔn)公共服務(wù)，生活垃圾處理收費制度在城市早已普及。但為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，我市政府對農(nóng)村生活垃圾處理目前仍采取免費服務(wù)的方式。這一方面可能因資金短缺而影響農(nóng)村生活垃圾處理的基礎(chǔ)設(shè)施投入，另一方面也影響了農(nóng)民自覺維護環(huán)境的責(zé)任感。從長遠來看，推行“誰污染，誰付費”的農(nóng)村生活垃圾處理收費制度是必然趨勢。

4.3 穩(wěn)步提升公共財政的投入力度與效率

公共財政仍然是農(nóng)村生活垃圾處理的重要財政來源。為此，一是要積極爭取將農(nóng)村生活垃圾處理納入到國家財政預(yù)算的支出范疇中，穩(wěn)步提升農(nóng)村生活垃圾處理的財政投入力度。二是要進一步明確用于農(nóng)村生活垃圾處理的財政項目。三是以上述財政項目為依據(jù)設(shè)立垃圾收運、垃圾處理、設(shè)施建設(shè)等子項目，做好專項資金使用的監(jiān)管和績效考核工作，保證資金使用效率。

4.4 積極推動農(nóng)村生活垃圾處理的服務(wù)外包和BOT模式

通過對生活垃圾處理各環(huán)節(jié)可銷售性分析，又充分考慮農(nóng)村地區(qū)的特殊情況，筆者認(rèn)為農(nóng)村生活垃圾處理應(yīng)采用服務(wù)外包和 BOT相結(jié)合的公私合作供給模式。收集、運輸環(huán)節(jié)采用服務(wù)外包模式，充分利用民營企業(yè)在生活垃圾處理方面的專業(yè)技術(shù)，并通過招投標(biāo)形式促進競爭，進而提升農(nóng)村生活垃圾處理的效率。

垃圾的資源化、無害化處理應(yīng)采用BOT模式，吸引市場資金的進入，并運用相關(guān)政策對該產(chǎn)業(yè)的進入、退出和運營進行必要的規(guī)制。同時，按照準(zhǔn)公共品的標(biāo)準(zhǔn)對特許經(jīng)營企業(yè)給予適當(dāng)財政補助。此外，按照“誰污染、誰付費”的原則，農(nóng)村居民在享受生活垃圾處理服務(wù)時需要向投資企業(yè)支付一定的費用；政府在這項工程中主要擔(dān)任監(jiān)督管理的角色，形成以政府為主導(dǎo)、多個主體參與的農(nóng)村生活垃圾處理有效供給模式。

5 結(jié)論

新型城鎮(zhèn)化是推進我國經(jīng)濟現(xiàn)代化的重大步驟，我國農(nóng)村處于新型城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)村垃圾處理問題在我國農(nóng)村普遍存在，農(nóng)村垃圾處理實現(xiàn)可持續(xù)，可循環(huán)，可利用是新農(nóng)村建設(shè)的要求。農(nóng)村的新型城鎮(zhèn)化模式不同，垃圾處理方式不同，城鎮(zhèn)化模式與垃圾處理方式的匹配度也不同，因此對于農(nóng)村生活垃圾的處理不可一概而論。

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基金項目：

項目名稱：新型城鎮(zhèn)化中農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀及服務(wù)供給研究——基于青島市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實證調(diào)研，編號：201510425061。

青島市雙百調(diào)研課題“青島市新型城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村生活垃圾處理的服務(wù)供給模式及其績效研究”，課題編號2014-B-45。