李雙

摘 要：在煙草行業(yè)當(dāng)中，煙草專賣零售許可證始終都是煙草專賣制度在實行過程中的重要基礎(chǔ)之一，并且同時也是對專賣零售進行管理和施行管理體制的重要基礎(chǔ)和前提條件。若想煙草行業(yè)能夠進行健康向上的發(fā)展，就必須對許可證的發(fā)放和后續(xù)管理進行加強，對許可證的申辦人的權(quán)益進行維護。

關(guān)鍵詞：煙草專賣零售許可證；后續(xù)監(jiān)管；問題及對策

煙草專賣零售許可證是指國家煙草專賣行政管理機構(gòu)頒發(fā)的，準許企業(yè)、個人或其他組織從事有關(guān)煙草專賣品零售經(jīng)營的證明文書。具有證明力、確定力和約束力，對零售客戶的權(quán)利和義務(wù)做出了規(guī)定，一經(jīng)授予不能隨意進行變更。

這種特殊的法律文書在進行使用的過程中必須對其進行嚴格的監(jiān)督和檢查，也就是對許可證進行后續(xù)的監(jiān)管工作。

在實際的實踐過程中，許可證應(yīng)當(dāng)將后續(xù)的管理工作作為日常工作，但由于經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)行制度、基層煙草專賣管理部門等

因素，導(dǎo)致零售許可證存在著“重許可、輕監(jiān)管”、“只進不出”的現(xiàn)象。

1 煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管的意義

我國在《煙草專賣許可證管理辦法》第38條中對后續(xù)監(jiān)管工作進行了相對明確的規(guī)定，其中規(guī)定要遵循煙草專賣的法律法規(guī)、規(guī)章；煙草專賣零售許可證登記事項與現(xiàn)實中是否一致；零售許可證進行注銷或者變更等過程在執(zhí)行時是否符合規(guī)定要求，以及其他主管部門需要進行檢查和監(jiān)督管理項目。在這其中尤其要注意的是，登記的情況和實際的情況是否相符及許可證停歇業(yè)手續(xù)是后期監(jiān)管工作易出疏漏之處?，F(xiàn)在后續(xù)監(jiān)管中出現(xiàn)的證照不符、人證不符、證址不符、“睡眠”戶等現(xiàn)象都是后續(xù)監(jiān)管不利造成的。因此，對許可證進行后續(xù)的監(jiān)督和管理對于煙草行業(yè)的整體管理和發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。

與此同時，煙草專賣零售許可證是一項許可，是珍貴的資源，后期的監(jiān)督和管理能夠通過對“睡眠”戶清理而將空間釋放出來，將資源分配給其他符合相關(guān)條件并且有需求的零售戶，對煙草的零售點進行合理地分配，為消費者和零售戶的權(quán)益提供法律保障。

加強后續(xù)監(jiān)管也是維護市場穩(wěn)定，建設(shè)零售終端的重要手段。違法者倒賣“假私非”卷煙，也是通過零售戶將非法的卷煙銷售出去。所以，要對后期的監(jiān)督和管理進行加強，從根本上落實煙草專賣法律法規(guī)，對市場進行嚴格的監(jiān)督和管理，最終達到凈化市場的目的。

2 煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管中存在的問題

在實踐中，煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管存在著諸多問題，具體表現(xiàn)在：

2.1 登記信息不符

2.1.1 證照不符

通常是親屬或者夫妻間共同進行商店的經(jīng)營，但是在各種原因的驅(qū)使下許可證與工商照并不是相同的經(jīng)營者，在進行重新辦理許可證以便保證證照的統(tǒng)一時，往往受到合理布局的限制，不能滿足辦證需求。對工商照進行重新辦理，更是涉及衛(wèi)生許可證等相關(guān)證件和手續(xù)，費用和手續(xù)都十分龐大和煩瑣，一般此種情形零售戶就維持證照不符，繼續(xù)經(jīng)營。

2.1.2 人證不符

買賣、出租、出借或以其他非法形式轉(zhuǎn)讓許可證導(dǎo)致人證不符?，F(xiàn)實中，一些商鋪的租賃者為了將租金進行提高，在進行許可證的辦理時使用自己的名字，再將證照和許可證一并出租供人使用；或者是前一個承租人辦理的零售許可證，退租后沒有注銷，直接給后一個承租人使用。

2.1.3 證址不符

零售戶受拆遷、房租到期等因素的影響，不得不將經(jīng)營處進行轉(zhuǎn)移，而新的經(jīng)營地址并沒有經(jīng)過許可證的核準和登記。還有一些零售戶為了招攬生意，將卷煙的銷售推出店門進行銷售，即跨檻經(jīng)營，也是導(dǎo)致證址不符的原因之一。

2.2 “睡眠”戶問題

一些山區(qū)的零售小戶因銷路不暢、無能力經(jīng)營等原因，長期不正常營業(yè)，訂購卷煙量小，每次訂購卷煙后立即出售給周邊零售戶或者煙販。甚至，有些零售戶已經(jīng)不再經(jīng)營卷煙，但不辦理停歇業(yè)手續(xù)，占用合理布局的零售點，浪費市場資源。

以上可以說是后續(xù)監(jiān)管中存在問題的表象，究其根源是煙草專賣零售許可證并沒有完善的退出機制。

退出時過于隨意，未進行申請的提交。根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》規(guī)定，取得煙草專賣許可證的公民、法人或其他組織需要停業(yè)的，應(yīng)當(dāng)在停業(yè)前七日內(nèi)向發(fā)證機關(guān)提出停業(yè)申請?！稛煵輰Ｙu許可證申請與辦理程序規(guī)定》第三十五條（四）規(guī)定，原許可證審批機關(guān)發(fā)現(xiàn)存在下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)注銷持證人的煙草專賣許可證：停止經(jīng)營業(yè)務(wù)1年以上不辦理停業(yè)手續(xù)，或辦理了停業(yè)手續(xù)、停業(yè)期屆滿后未申請恢復(fù)營業(yè)的，經(jīng)發(fā)證機關(guān)公告3個月后未申請歇業(yè)或申請恢復(fù)營業(yè)的。許可證的持有人若要停止業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)向發(fā)證機關(guān)提出歇業(yè)或者注銷申請，主動進行歇業(yè)、注銷無疑是最好的退出管理途徑。在實際情況中，除了零售戶不了解政策，還有就是由于手續(xù)煩瑣等原因?qū)е铝闶蹜舨磺樵高M行歇業(yè)手續(xù)的辦理，申請與否在零售戶看來并沒有較大的差別，因此零售戶也就在未提交申請的情況下隨意對商店進行停歇業(yè)。

退出時不履行程序，出借轉(zhuǎn)讓。隨著近年來規(guī)范管理，煙草專賣零售許可證地區(qū)接近飽和，含金量提升，有些持證戶即使不再經(jīng)營卷煙也不履行注銷、歇業(yè)手續(xù)，反而用來出租出借謀取利益。在實踐中，存在較多的非法租借和買賣許可證的現(xiàn)象，儼然已成為普遍現(xiàn)象?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》第45條第2款規(guī)定：買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證的，發(fā)證機關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)，進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。這個條款可以說是對于這類違法違規(guī)行為進行整治最有效的法律依據(jù)，但是實際的案件處理當(dāng)中，卻容易出現(xiàn)“取證難”的現(xiàn)象。

3 對后續(xù)監(jiān)督管理工作的加強對策

3.1 加強對煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管工作的認識

行動的先導(dǎo)是思想，若沒有到位的思想，那么必然無法進行得力的監(jiān)督和管理。若要改變這種現(xiàn)象，就必須進行多種層次和途徑的宣傳和教育，對思想進行統(tǒng)一和提高，如此才能夠?qū)Ｙu人員的專業(yè)水平和思想認識進行提升，才能夠發(fā)揮專賣許可后續(xù)監(jiān)管的功能，才能有力保障專賣法規(guī)的貫徹落實，從而對煙草專賣零售許可證的后續(xù)監(jiān)管進行有效管理。

3.2 創(chuàng)新工作方式，提升后續(xù)監(jiān)管時效

目前北京地區(qū)利用“APCD”工作法開展網(wǎng)格化市場監(jiān)管，對零售戶許可證登記信息有了較為全面的了解。其中關(guān)于亮證經(jīng)營問題已經(jīng)納入日常監(jiān)管的考核中，零售許可證的新辦核查等信息也同步到PAD端，初步實現(xiàn)零售許可證監(jiān)管數(shù)字化。筆者認為，證件系統(tǒng)中的預(yù)警信息也應(yīng)同步到PAD端，比如一年未進貨的預(yù)警、停業(yè)到期的預(yù)警、延續(xù)到期預(yù)警、六個月未開展生產(chǎn)經(jīng)營等相關(guān)預(yù)警信息。畢竟市場監(jiān)管員是最深入一線的，后續(xù)監(jiān)管不只是證件管理員的工作，更是市場監(jiān)管員的職責(zé)。只有將零售許可證的后續(xù)監(jiān)管信息同步給一線的同志，才能提高工作效率，提升監(jiān)管實效。與此同時，還應(yīng)當(dāng)對監(jiān)督考核進行加強，將后續(xù)的監(jiān)督和管理工作歸入到基層單位的行政執(zhí)法責(zé)任制的考核當(dāng)中，對范疇進行明確規(guī)定，使得人員能夠?qū)罄m(xù)的工作持有積極主動的態(tài)度。

3.3 充分利用法律法規(guī)賦予的權(quán)利加強后續(xù)監(jiān)管

煙草基層單位應(yīng)當(dāng)對相關(guān)的法律賦權(quán)進行充分地利用，在進行許可證的審批和延續(xù)辦理時，可以根據(jù)客戶的類型進行期限的設(shè)置，按照類型的區(qū)別設(shè)置不同的證照有限期。我國的相關(guān)法律法規(guī)并沒有對許可證的最短期限進行明確規(guī)定，僅僅規(guī)定了五年的上限，這也說明了各級行政部門在進行許可證的審批時在一定程度上具有自由裁量權(quán)。在進行新辦許可證的審批過程中，可以依據(jù)具體的情況將有限期設(shè)置為半年或者一年，并根據(jù)實際的卷煙銷售情況或者結(jié)構(gòu)組成等進行分析，若經(jīng)營情況良好，延續(xù)時再給予較長時期的有效期。同時要充分發(fā)揮延續(xù)的審查作用，對于不具備經(jīng)營資格或違法嚴重的不予延續(xù)。

3.4 健全零售許可證退出機制

3.4.1 注重零售許可證后續(xù)使用的宣傳

加大對持證戶關(guān)于零售許可證使用的宣傳，利用日常走訪或微信等電子平臺，以案例、漫畫、法律條款等形式進行宣傳，促使持證戶按照程序進行停、歇業(yè)、注銷、新辦等。

3.4.2 合理給予新辦

在實踐中，持證人的親屬或者配偶等在原有的經(jīng)營地址繼續(xù)進行煙草行業(yè)的經(jīng)營需要向許可證的發(fā)放部門進行新辦申請，原發(fā)證機關(guān)可以秉承退一進一的辦理宗旨，將原許可證進行注銷后，對新辦處理予以優(yōu)先，提高效率，盡量減少零售戶損失，同時也提高零售戶歇業(yè)辦理的積極性。這種方式在北京個別區(qū)縣局已經(jīng)納入合理布局規(guī)定中，實施過程中針對原持證人和現(xiàn)經(jīng)營人的關(guān)系進行了甄別，防止了濫用。

3.4.3 善用法律條款，細化操作程序

零售許可證的后續(xù)監(jiān)管涉及方方面面的內(nèi)容，《煙草專賣許可證管理辦法》對此做出了許可的規(guī)定，如規(guī)制許可證違法違規(guī)行為的第45條，對停歇業(yè)做出規(guī)定的50-52條，可撤銷、注銷的第46-49條。這些法律條款在后續(xù)監(jiān)管中都可以使用，但是在實際的應(yīng)用中，對零售許可證進行撤銷、撤回、暫停煙草專賣業(yè)務(wù)進行整頓、取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格的案例少之又少。究其原因是沒有細化、明確的操作程序，各基層煙草專賣行政主管部門怕出問題、不敢使用?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》第45條對暫停煙草專賣業(yè)務(wù)進行整頓、取消從事煙草專賣業(yè)務(wù)資格的情形進行了明確規(guī)定，但這些情形引發(fā)的后果有兩種，暫停煙草專賣業(yè)務(wù)進行整頓是行政管理手段，取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格是行政處罰手段，兩種嚴厲程度相差甚大，給予了煙草專賣行政主管部門較大的自由裁量權(quán)。

在管理實踐中，已關(guān)門停業(yè)或該地址已經(jīng)改頭換面經(jīng)營與煙草無關(guān)的業(yè)務(wù)，但該地址的煙草專賣零售許可證的持證人不主動向發(fā)證機關(guān)申請歇業(yè)或注銷煙草專賣零售許可證的現(xiàn)象比較普遍?，F(xiàn)在常規(guī)的做法是發(fā)證機關(guān)根據(jù)《煙草專賣許可證管理辦法》第51條規(guī)定，只有停止經(jīng)營業(yè)務(wù)一年以上不辦理手續(xù)的，經(jīng)公告三個月后仍未辦理手續(xù)，收回其零售許可證。對于這類情況，煙草專賣行政主管部門如果有充分的證據(jù)證明持證戶已經(jīng)停業(yè)，可依職權(quán)和相關(guān)的管理辦法規(guī)定對許可證進行注銷?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》第32條第2款的規(guī)定：煙草專賣零售許可證的持證人因主體、企業(yè)類型或者地址發(fā)生改變的，應(yīng)當(dāng)重新申領(lǐng)煙草專賣零售許可證。這樣處理就不用等待一年的時間，大大提高工作效率，也為其他該地址附近的無證戶提供了辦證機會，降低該地的無證經(jīng)營率。同時，這種方法在某些方面存在著一些法律風(fēng)險，在操作過程中需要將可能出現(xiàn)的風(fēng)險提前做好防范。這只是針對現(xiàn)實中一類情形，在實踐中存在著各種各樣的問題，只有善用法律條款，將工作做實、做細，充分落實相關(guān)的法律法規(guī)，才能充分發(fā)揮退出機制的作用，提升后續(xù)監(jiān)管的實效。

3.5 加強部門聯(lián)動，做好責(zé)任追究

煙草專賣零售許可證后續(xù)監(jiān)管涉及多崗位、多部門，專賣、營銷、配送、內(nèi)管、法制等部門要及時溝通、多方互動、密切配合、綜合管理?，F(xiàn)行的網(wǎng)格化管理模式很好地解決了這一問題，但仍需做好責(zé)任分工、責(zé)任追究問題?！坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”，實行有效的責(zé)任追究，可以防止煙草專賣行政主管部門在后續(xù)監(jiān)管中不作為、亂作為現(xiàn)象的發(fā)生。

煙草專賣零售許可證管理一直以來是基層煙草專賣的管理部門在進行工作開展時的重要內(nèi)容之一，當(dāng)前的許可證管理工作已經(jīng)從原有的嚴進寬出的形式向著寬進嚴出的形式進行轉(zhuǎn)變，后續(xù)的監(jiān)督和管理工作也就顯得尤為重要，要將法律法規(guī)作為最根本的依據(jù)，健全許可證的退出機制，完善相關(guān)的后續(xù)監(jiān)督和管理工作，進一步推動零售許可證的管理工作水平。

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