崔霞

摘 要：通過對(duì)新中國(guó)成立以來我國(guó)生育政策的變遷與發(fā)展歷程進(jìn)行梳理，最終發(fā)現(xiàn)，三十多年來我國(guó)生育政策經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的曲折發(fā)展過程?！叭娑ⅰ闭呤俏覈?guó)人口與社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，其對(duì)提升公民的生育權(quán)、彌補(bǔ)勞動(dòng)人口短缺、平衡出生性別比、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是有重要意義的。從生育政策的發(fā)展趨勢(shì)來看，其作為基本國(guó)策的地位不可動(dòng)搖，同時(shí)，“全面二孩”的提出也對(duì)生育政策的落實(shí)提出了新的要求，依托法治是未來開創(chuàng)計(jì)生工作新局面的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：生育政策；變遷；發(fā)展

中圖分類號(hào)：C923 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）18-0046-04

我國(guó)的生育政策與其他社會(huì)政策一樣，必然隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，生育政策變遷的依據(jù)是人口自身的發(fā)展規(guī)律以及社會(huì)的發(fā)展需求。人口變化具有漸變性、過程性、周期性、相對(duì)性、滯后性、適應(yīng)性和強(qiáng)慣性等特點(diǎn)，從不同角度反映了人口發(fā)展規(guī)律。不同分人口的增長(zhǎng)具有不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)含義。人口發(fā)展的基本規(guī)律就是要保持分人口之間的平衡性和總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)的持續(xù)性，為此要保持適度生育水平[1]。

一、我國(guó)生育政策的變遷

新中國(guó)成立后，1978年之前我國(guó)的生育政策雖未寫入《憲法》，這段時(shí)期內(nèi)，“人多力量大”的觀念深入人心，需要大量的勞動(dòng)人口參與社會(huì)建設(shè)之中，同時(shí)較為緊張的國(guó)際環(huán)境和“打大仗”的判斷，我國(guó)的人口政策實(shí)際是鼓勵(lì)生育的。1962—1965 年期間，我國(guó)人口處于快速增長(zhǎng)階段，而此時(shí)的經(jīng)濟(jì)因嚴(yán)重受挫處于逐漸恢復(fù)時(shí)期，人口的過快增長(zhǎng)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生活水平的提高帶來了嚴(yán)重影響，此時(shí)控制人口增長(zhǎng)開始了從無計(jì)劃逐漸走向有計(jì)劃的狀態(tài)，政府提出在城市和人口稠密的農(nóng)村提倡節(jié)制生育。1966—1977 年期間，我國(guó)開始處于人口持續(xù)快速增長(zhǎng)時(shí)期，平均每年凈增人口 2 000 萬人以上，20世紀(jì)70年代初期，毛澤東提出：“人口非控制不行。”[2] 1973 年，周恩來總理又提出“計(jì)劃生育屬于國(guó)家計(jì)劃范圍，不是衛(wèi)生問題，而是計(jì)劃問題”的論述[3]?？刂迫丝谠鲩L(zhǎng)勢(shì)在必行，在城鄉(xiāng)開始了大規(guī)模的推廣控制人口增長(zhǎng)活動(dòng)。這一時(shí)期的生育政策仍然是行政性手段，體現(xiàn)出了較強(qiáng)的放縱性和隨意性，并沒有在法律層面上得以體現(xiàn)。

1978 年黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)生育政策正式寫入《憲法》，正式出現(xiàn)在法律條文當(dāng)中，成為我國(guó)的基本國(guó)策，逐漸由政策指令的模式發(fā)展成為法律規(guī)范的模式。由于獨(dú)生子女生育政策與農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)實(shí)際情況以及農(nóng)民自身生育意愿嚴(yán)重脫節(jié)，政策的落實(shí)阻力重重。1982 年2月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》，提出了在農(nóng)村地區(qū)可以適當(dāng)放寬二胎的生育政策，這標(biāo)志著我國(guó)計(jì)劃生育政策正式確立和實(shí)施。隨后，全國(guó)各地開始加強(qiáng)計(jì)劃生育政策的落實(shí)制度建設(shè)和實(shí)踐活動(dòng)，此后計(jì)劃生育地方性行政法規(guī)體系和生育政策體系基本形成。2001年12 月29日，全國(guó)人大常委會(huì)第25次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》（以下簡(jiǎn)稱《人口與計(jì)劃生育法》），將政策規(guī)定法律化，規(guī)定：“國(guó)家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵(lì)公民晚婚晚育，提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個(gè)子女。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！彪S后，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)依照 《人口與計(jì)劃生育法》的規(guī)定，對(duì)本?。▍^(qū)、市）的地方性行政法規(guī)進(jìn)行了修改和完善。至此，以憲法為依據(jù)、《人口與計(jì)劃生育法 》為主干、有關(guān)行政法規(guī)、地方性行政法規(guī)以及規(guī)章為配套的人口與計(jì)劃生育法制體系已經(jīng)基本構(gòu)建，形成了一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的、完整的、系統(tǒng)的人口與計(jì)劃生育法律法規(guī)體系，生育政策隨之逐步規(guī)范和完善[2]。

計(jì)劃生育政策是在我國(guó)人口出生率較高、社會(huì)發(fā)展水平較低的形勢(shì)下制定的，1978—2012年計(jì)劃生育政策實(shí)施期間，我國(guó)的人口出生率在20 世紀(jì)90 年代末進(jìn)入了穩(wěn)定低生育水平的新時(shí)期，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了人口再生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)變不僅提高了我國(guó)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力的生產(chǎn)類型，也普遍提高了人民生活水平，我國(guó)生育政策實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、“全面二孩”生育政策的評(píng)價(jià)

隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和人口發(fā)展情況的變化，嚴(yán)格控制生育的一胎化政策弊端日顯，若不及時(shí)調(diào)整將會(huì)引發(fā)新的人口危機(jī)，對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來不利影響。對(duì)此我國(guó)生育政策先后進(jìn)行了兩次重要的調(diào)整，2013年11月，十八屆三中全會(huì)決定，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策。2015年12月21—27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議并通過了（《人口與計(jì)劃生育法》修正案）草案。自2016年1月1日起我國(guó)開始施行“全面二孩”的生育政策，這是我國(guó)生育政策的重要改革。

（一）“全面二孩”生育政策有利于提升公民的生育權(quán)

我國(guó)生育政策實(shí)施以來，“生育權(quán)”問題一直是國(guó)際社會(huì)和法學(xué)學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)，也是長(zhǎng)期國(guó)際社會(huì)與國(guó)內(nèi)理論研究的“碰撞點(diǎn)”。從公民權(quán)領(lǐng)域來看，不可否認(rèn)生育權(quán)是公民的基本人權(quán)，但當(dāng)公民個(gè)人的權(quán)利與國(guó)家發(fā)展的權(quán)利不能同時(shí)兼顧時(shí)，“兩利相權(quán)取其重，兩害相權(quán)取其輕。”在當(dāng)前國(guó)情下，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化都得到了全面發(fā)展，人口形勢(shì)也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，處于穩(wěn)定的低生育水平，“全面二孩”政策的實(shí)施與國(guó)家發(fā)展趨向一致，二者可以兼顧，賦予了公民更多決定生育子女人數(shù)、生育間隔的自由，提升了公民的基本生育人權(quán)。這體現(xiàn)了“全面二孩”生育政策對(duì)公民私權(quán)的尊重，更體現(xiàn)了我國(guó)生育政策以人為本的人口觀念。隨著我國(guó)人口轉(zhuǎn)型過程不斷完成，在未來生育政策中全面放開生育政策也并非不可期待。

（二）“全面二孩”生育政策有利于緩解我國(guó)勞動(dòng)力供給不足

嚴(yán)格的獨(dú)生子女政策，導(dǎo)致了我國(guó)處于長(zhǎng)期的低生育率水平，從而造成了勞動(dòng)人口的虧損?！叭丝谔潛p”是指在既定的人口生育政策的約束和導(dǎo)引下產(chǎn)生的“年輕人口銳減”“女性人口缺失”和“人口關(guān)系斷裂”等人口發(fā)展不平衡、不均衡以及不持續(xù)現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2012年，我國(guó)15～59歲勞動(dòng)年齡人口同上年相比減少了345萬，突破劉易斯拐點(diǎn)，并在未來十幾年內(nèi)勞動(dòng)人口會(huì)持續(xù)減少[4]。勞動(dòng)人口是國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源與保障，勞動(dòng)人口的減少勢(shì)必會(huì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。“人口紅利”的弱化乃至逐步消失，對(duì)我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展會(huì)造成嚴(yán)重影響。此時(shí)此刻，對(duì)生育政策進(jìn)行調(diào)整，實(shí)施“全面二孩”政策，可謂“亡羊補(bǔ)牢”為時(shí)尚不晚矣。由于人口再生產(chǎn)的特性決定，“全面二孩”生育政策全面貫徹落實(shí)之后，有利于彌補(bǔ)未來我國(guó)勞動(dòng)人口數(shù)量短缺狀況。

（三）“全面二孩”生育政策有利于平衡出生人口性別比

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)耕文明的國(guó)家，血緣文化占主導(dǎo)地位養(yǎng)成了中國(guó)安土重遷和重男輕女的品性，“傳宗接代”和“養(yǎng)兒防老”等生育觀念深入民心。在一胎化生育政策下，對(duì)男丁的性別偏好這種文化觀念導(dǎo)致三十年來我國(guó)嬰兒出生性別比嚴(yán)重失衡。2010年我國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)出生性別比已高達(dá)118，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常性別比范圍。長(zhǎng)達(dá)三十年的出生性別比失衡，主要是由于女胎因?yàn)樾詣e偏好和生育政策的限制而被人工選擇引產(chǎn)流產(chǎn)造成的。經(jīng)過三十年，人口出生性別比失衡的不良后果已暴露無遺，目前社會(huì)上剩下大量的適婚年齡的“男性”人口，尤其是在欠發(fā)達(dá)、貧困地區(qū)，大量的男性可婚人口過剩將成為影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素?！叭娑ⅰ鄙叩膶?shí)施，可以促進(jìn)“男女平等”的性別觀念的實(shí)現(xiàn)，更多的生育機(jī)會(huì)也使得出生人為性別選擇行為降低，有利于促進(jìn)出生人口的性別比趨向平衡狀態(tài)。通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，二胎政策除了少數(shù)地區(qū)之外確實(shí)對(duì)高性別比有減緩作用[5]。

（四）“全面二孩”生育政策有利于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化

目前，我國(guó)第一代獨(dú)生子女父母已經(jīng)進(jìn)入老年階段，一胎化生育政策的實(shí)施加速了我國(guó)社會(huì)的人口老齡化進(jìn)程，人口結(jié)構(gòu)的少子老齡化狀態(tài)導(dǎo)致目前老年人口空巢化狀態(tài)嚴(yán)重，使得家庭養(yǎng)老功能嚴(yán)重弱化。我國(guó)人口老齡化屬于“未富先老”，在社會(huì)化養(yǎng)老制度還不夠完善的情況下，家庭養(yǎng)老功能弱化導(dǎo)致老有所養(yǎng)、老有所依難以實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老問題凸顯。我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入并將長(zhǎng)期處于人口老齡化的社會(huì)狀態(tài)，“全面二孩”生育政策的實(shí)施有利于將來我們積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。首先，從家庭微觀層面來講，我國(guó)人口老齡化屬于“未備先老”，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展滯后于社會(huì)人口老齡化進(jìn)程，沒有完善的養(yǎng)老保障體系情況下，家庭養(yǎng)老仍然是未來一段時(shí)期內(nèi)養(yǎng)老的重要方式。子女?dāng)?shù)量是影響家庭養(yǎng)老實(shí)現(xiàn)的重要因素，“全面二孩”政策通過增加子女?dāng)?shù)量，可以有效緩解家庭養(yǎng)老功能弱化的問題，為老年人家庭養(yǎng)老提供更多的保障。從社會(huì)宏觀層面來講，人口老齡化程度高表明社會(huì)撫養(yǎng)比加重，老年人口養(yǎng)老資源需要年輕人創(chuàng)造，失能老年人的日常照料更需要年輕人提供。因此，妥善解決養(yǎng)老問題必須在老年人口與年輕人口之間建立一個(gè)供給平衡，構(gòu)建人口資本儲(chǔ)備是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的關(guān)鍵因素。“全面二孩”生育政策，可以有效提高生育率，增加年輕人口的數(shù)量供給，滿足未來老年人口養(yǎng)老的需求。

三、未來生育政策的發(fā)展

在“單獨(dú)”二胎放開的有限時(shí)間內(nèi)，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為其對(duì)于人口結(jié)構(gòu)改善，預(yù)防人口縮減作用非常有限，有研究預(yù)測(cè)即便是在全面放開二胎的政策下對(duì)于完成人口更替也有差距[6]，獨(dú)生子女二胎生育意愿與非獨(dú)生子女生育二胎無顯著差異[7]，之間只有近期全面實(shí)施二胎生育才能有效避免人口負(fù)增長(zhǎng)[8]。以上研究對(duì)于國(guó)家全面放開二胎的政策出臺(tái)影響顯然是積極促進(jìn)的——人口問題作為影響國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本性問題，是每個(gè)政府都需要妥善處理、謹(jǐn)慎對(duì)待的重要問題之一。

（一）全面二胎政策的未來發(fā)展分析

在中國(guó)向法制化國(guó)家轉(zhuǎn)型的背景下，我國(guó)的生育政策也朝著法制化、科學(xué)化的目標(biāo)不斷演化，成功演化成為了一個(gè)“政策—法律”綜合體。實(shí)踐表明，生育政策在我國(guó)社會(huì)發(fā)展中具有不可或缺的作用，生育工作也逐漸與相關(guān)的各項(xiàng)法律規(guī)定融為一體，形成了一個(gè)均衡互補(bǔ)的共同體[9]。政策的實(shí)現(xiàn)不僅是需要政策的出臺(tái)，更需要政策的落實(shí)。然而，普遍二胎的政策能不能最終達(dá)到政策制定的效果，其最終實(shí)現(xiàn)受制于其他很多因素的制約。

人口問題在新時(shí)期下已經(jīng)不單單是人口數(shù)量的問題，而是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源和生態(tài)等各方面領(lǐng)域息息相關(guān)。從目前的研究來看，二胎生育意愿普遍偏低是遇到的一個(gè)問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的生育意愿要明顯低于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)，并且經(jīng)濟(jì)因素是制約普遍二孩的最主要因素之一[10]。“全面二孩”生育政策的制定表明，如果人口政策在新時(shí)期下不做出任何改變，勢(shì)必將不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但是改變也是有成本的，如何將政策調(diào)整到與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)學(xué)里面所說的帕累托狀態(tài)才是我們要探討的最重要的課題。毫無疑問，在人口紅利逐漸消失的背景下，我國(guó)人口政策調(diào)整的大方向應(yīng)該是放寬，這一點(diǎn)是被廣大的人口學(xué)專家所認(rèn)可的[11]。

（二）“全面二孩”對(duì)生育政策落實(shí)提出新要求

“全面二孩”政策的實(shí)施之前，我國(guó)率先實(shí)施了“單獨(dú)二孩”政策，“單獨(dú)二孩”政策遇冷的事實(shí)表明，社會(huì)中生育文化、生育觀念已經(jīng)先于生育政策發(fā)生了改變。要充分實(shí)現(xiàn)“全面二孩”的效能，就必須對(duì)生育政策加強(qiáng)全面的多方位的建設(shè)，這對(duì)生育政策落實(shí)提出了新的考驗(yàn)。生育行為只是人口再生產(chǎn)的起始階段，必須要配套完善衛(wèi)生、教育等相關(guān)公共政策，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生、社區(qū)等配套公共服務(wù)資源公平化，才能保證人口再生產(chǎn)的順利進(jìn)行。如何為生育提供服務(wù)配套建設(shè)，讓有條件實(shí)現(xiàn)“全面二孩”生育的個(gè)人和家庭可以做到愿生優(yōu)生，能夠得到妥善的二孩生育保障，是生育政策落實(shí)的又一課題。最后，加強(qiáng)生育福利政策的改革?！叭娑ⅰ鄙叩穆鋵?shí)，對(duì)女性尤其是職業(yè)女性產(chǎn)生直接的影響。國(guó)家需要提供強(qiáng)有力的生育福利政策，減輕生育對(duì)于女性造成的壓力，降低家庭的生育成本，這樣才能強(qiáng)化二孩生育的動(dòng)力，有助于“全面二孩”生育政策的落實(shí)。

（三）依托法治開創(chuàng)計(jì)生工作新局面

目前我國(guó)的生育政策已上升至法律層面，更具有權(quán)威性和強(qiáng)制性，影響更為深遠(yuǎn)，內(nèi)容也更加豐富。生育國(guó)策強(qiáng)調(diào)調(diào)控人口數(shù)量，更強(qiáng)調(diào)要保持和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)的有計(jì)劃、有調(diào)控的人口適度增長(zhǎng)。生育政策從法律層面的種種規(guī)定，都為社會(huì)實(shí)現(xiàn)人口、環(huán)境、資源、可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)打下了基礎(chǔ)。

實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，便是實(shí)現(xiàn)自身民族的偉大復(fù)興。而這一復(fù)興需要一個(gè)充滿法治正義與和諧民主的社會(huì)體系作為發(fā)展基礎(chǔ)。為此，合理運(yùn)用法律，改善行政手段，提高全體公民依據(jù)法律規(guī)定辦事的自覺性和意識(shí)，是認(rèn)真貫徹執(zhí)行《人口與計(jì)劃生育法》的重要基礎(chǔ)，意義重大。計(jì)劃生育是天下第一難事，過去的成果已經(jīng)說明我們有能力做到這天下第一難事。但未來，如何做好、管好這“天下第一難事”，必須要法律手段和行政命令相結(jié)合，保衛(wèi)已經(jīng)取得的成果，使得計(jì)劃生育政策取得長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。

發(fā)展往往與改革密不可分，想要促進(jìn)和鞏固人口與計(jì)劃生育工作在新時(shí)期下的發(fā)展成果，便要改革與之相關(guān)的一系列政策與措施。充分發(fā)揮各種學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)的積極作用，用廣大人民群眾喜聞樂見的形式進(jìn)行自我教育和自我管理。同時(shí)，要克服知難而退式的不良作風(fēng)，發(fā)揚(yáng)迎難而上的“釘子精神”，消除工作之中因?yàn)槌煽?jī)自滿自足的消極影響。為了實(shí)現(xiàn)開拓人口與計(jì)劃生育工作新局面的這一目標(biāo)，我們要樹立全局觀，用聯(lián)系與發(fā)展的觀點(diǎn)看問題。從宏觀上來看，一方面要認(rèn)真學(xué)習(xí)中央對(duì)計(jì)生工作的各項(xiàng)規(guī)定與法律政策，另一方面要深刻分析我國(guó)發(fā)展新常態(tài)時(shí)期對(duì)人口工作的新要求，時(shí)刻注意轉(zhuǎn)換轉(zhuǎn)變工作模式；從微觀上來看，在實(shí)際工作中要注重創(chuàng)新，把握時(shí)代的脈搏，將其與當(dāng)前的大數(shù)據(jù)技術(shù)結(jié)合起來，使人口與計(jì)劃生育工作也具備時(shí)代的特性。同時(shí)，還要注重發(fā)揮群眾效應(yīng)，為計(jì)生工作培養(yǎng)起廣大的群眾基礎(chǔ)。此外，注意加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、政策投入和經(jīng)費(fèi)支持，給計(jì)生工作的開展提供強(qiáng)有力的支撐。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]