許與可

【摘 要】PPP模式的應(yīng)用可以在一定程度上緩解當(dāng)?shù)卣斦毫?，?chuàng)新政府與社會資本合作機制，使政府的職能在城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)中發(fā)生合理轉(zhuǎn)變，從而確保我國城市供水項目建設(shè)的順利進行，使其為城市經(jīng)濟社會快速發(fā)展提供強有力的支撐和保障。

【關(guān)鍵詞】城市供水；PPP模式；項目建設(shè)

供水設(shè)施是現(xiàn)代城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。雖然部分城市供水設(shè)施建設(shè)已經(jīng)比較完善，但是一些城市在供水項目的建設(shè)與管理上仍然存在資金緊缺問題，城市供水能力難以滿足城鎮(zhèn)發(fā)展需求等。這種現(xiàn)狀，一方面制約了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展；另一方面也會對城鎮(zhèn)居民帶來飲水安全問題。為促進城鎮(zhèn)供水項目的健康快速發(fā)展，應(yīng)用國家大力推廣的PPP模式，是一種值得推廣的投融資方式，該模式既能保障項目投資穩(wěn)定可靠，又能提高資金使用效率和增加有效供給。

一、城市供水項目應(yīng)用PPP模式的可行性與必要性

隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國逐步放寬了私營企業(yè)貸款政策，這為私營企業(yè)參與城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)的資金供給提供了強有力的融資政策保障，可以吸引更多的私有企業(yè)參與到城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)中，有效的解決城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)中資金短缺的情況。

此外，政府部門針對城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)中，私營企業(yè)的參加制定了一系列優(yōu)惠政策，為私營企業(yè)參加城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)提供了強有力的政策保障，并且建立高效激勵機制，鼓勵私營企業(yè)在參與供水項目建設(shè)中進行技術(shù)創(chuàng)新，提升工作效率和工作質(zhì)量。

供水項目是城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)，隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，基礎(chǔ)設(shè)施融資市場程度也會不斷提升，但通過調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)過程中使用的資金多數(shù)都來自財政撥款，由于財政部門資金有限，因此在城鎮(zhèn)供水項目的具體實施過程中經(jīng)常會出現(xiàn)財政資金短缺的情況，這對供水項目的建設(shè)來說十分不利。PPP融資模式在具體融資過程中由私營企業(yè)和政府雙方共同參與，在供水項目建設(shè)中，通過簽訂協(xié)議政府、私營企業(yè)在供水項目建設(shè)中的作用得到合理發(fā)揮，確保供水項目的建設(shè)、運營能正常順利的完成。由此可見，在城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)中，適當(dāng)?shù)囊隤PP融資模式，可以有效解決政府在供水項目建設(shè)、運營方面投入的不足的問題，同時又能整合、盤活社會存量資本，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益“多贏”。PPP模式外包類的三種模式如表1所示。

表1中的前兩種PPP模式并沒有涉及到項目的設(shè)計與建設(shè)階段，后者則未涉及到項目建設(shè)后期的運行管理階段，通過綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，表1中的三種模式，項目的所有權(quán)都是屬于項目發(fā)起人。在城鎮(zhèn)供水工程的修建中，采用BT模式下，社會資本在項目招標(biāo)階段介入項目，并未與政府形成實質(zhì)上的合作。MC模式在城鎮(zhèn)供水項目建設(shè)中的應(yīng)用經(jīng)常作為TOT的模式應(yīng)用的過渡，一般合同期小于3年。O&M模式主要負(fù)責(zé)對項目的運行與維護，并不涉及用戶服務(wù)，因此，該模式的應(yīng)用無法使社會資本運行的管理效果得到最大程度發(fā)揮。此外，供水工程項目是關(guān)乎民生的重要基礎(chǔ)設(shè)施，因此項目采用BBO或BOO私有化項目顯然與我國的國情相違背。因此，在對供水項目PPP模式的應(yīng)用上，應(yīng)當(dāng)對特許經(jīng)營類模式進行重點考慮。

供水項目一般由水源地、輸水路線、渠道建設(shè)等結(jié)構(gòu)共同組成，也有部分工程是在原有工程基礎(chǔ)上擴建而成的，工程以完成當(dāng)?shù)鼐用竦纳钣盟娃r(nóng)業(yè)灌溉為主要目標(biāo)，工程具有一定公益性，此外在工程的不同部分也有著各自的特色。在對項目進行具體分析，可以依據(jù)項目區(qū)分理論將項目劃分為非經(jīng)營、準(zhǔn)經(jīng)營和經(jīng)營項目，并且在實際操作過程中，依據(jù)項目屬性確定項目的運作模式、效益歸屬等具體內(nèi)容。供水項目一般建設(shè)和運營維護投資偏高，建設(shè)投資回報周期長，可依據(jù)工程項目的需求，應(yīng)用不同的PPP模式，確保城市供水項目建設(shè)的合理性。

以寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠PPP項目為例，該項目位于寧鄉(xiāng)縣金洲新區(qū)工業(yè)集中區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄楸Ｗo湘江流域水體，填補經(jīng)開區(qū)西北部地區(qū)污水處理空白，特規(guī)劃此項目。該項目采用PPP（Public-Private-Partnership）的特許經(jīng)營方式，中標(biāo)方賽恩斯環(huán)保公司與金洲新區(qū)下屬的長沙金洲新城開發(fā)建設(shè)投資有限公司（以下簡稱城投公司）依法注冊成立合資項目公司，由城投公司負(fù)責(zé)出資辦理建設(shè)用地國土權(quán)證至合資公司名下，并以項目前期費用約5400萬元及建設(shè)用地參股，占45%股權(quán)，賽恩斯環(huán)保公司負(fù)責(zé)出資對項目進行建設(shè)及設(shè)備采購，所投建設(shè)及設(shè)備采購資金，占55%股權(quán)；合資公司的股東會由中標(biāo)方出任企業(yè)法人，開發(fā)公司派駐合資公司股東成員。

雙方以PPP方式成立的合資公司，負(fù)責(zé)融資投資、建設(shè)、運營維護寧鄉(xiāng)縣東城區(qū)污水處理廠，賽恩斯環(huán)保公司有權(quán)依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議的有關(guān)約定獲收取污水處理服務(wù)費用，污水處理收入通過污水處理量乘上協(xié)議約定價格計算，價格調(diào)整方式和時間段也在協(xié)議內(nèi)。當(dāng)實際污水處理量低于保證最低量時，公司按協(xié)議保證最低量向政府收取費用，當(dāng)實際污水處理量大于保證最低量時，公司則按實際處理量收取費用，同時污水處理有最低保證單價，以保證項目有利可圖。雙方按各自職責(zé)及所占股份比例風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，并在特許經(jīng)營期30年期滿后無償移交包括污水處理項目設(shè)施的所有權(quán)利和利益、在用的各類管理章程和運營資料、土地使用權(quán)及與項目場地有關(guān)的其他權(quán)利以及中標(biāo)方在財務(wù)狀況上體現(xiàn)的一切財產(chǎn)給發(fā)城投公司。協(xié)議約定污水處理項目場地在移交日不能存在任何環(huán)境問題和環(huán)境遺留問題。

城鎮(zhèn)供水項目在建設(shè)過程中所采用的PPP模式對于項目的建設(shè)以及城市的發(fā)展都有著重要影響。需要注意的是，TOT、BOT、ROT三種不同模式的資產(chǎn)的所有權(quán)都?xì)w政府所有，私有企業(yè)只具有項目的經(jīng)營權(quán)。BOOT模式則允許私有企業(yè)在特許經(jīng)營許可期限內(nèi)，擁有資產(chǎn)所有權(quán)，該模式在具體應(yīng)用過程中必須要謹(jǐn)慎。供水項目工程施工中，不同區(qū)域采用不同的PPP模式時，在項目分析與建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)結(jié)構(gòu)上的不同，采取不同的方式進行建設(shè)，在應(yīng)用過程中政府相關(guān)主管部門應(yīng)堅持統(tǒng)籌兼顧，積極組織協(xié)調(diào)，確保選用的PPP模式不會對水利項目的運行和建設(shè)造成不良影響。

二、城鎮(zhèn)供水項目運用PPP模式的保障措施

在城鎮(zhèn)供水項目施工中選擇合適的PPP模式后，應(yīng)建立健全激勵與約束相結(jié)合的風(fēng)險分擔(dān)和利益補償機制，確保社會資本回報合理、項目可持續(xù)經(jīng)營，明確風(fēng)險責(zé)任，規(guī)范項目實施過程，積極穩(wěn)妥推進項目建設(shè)。主要有以下幾個方面：

規(guī)劃權(quán)威。1.在預(yù)期財力的保障下，量力而行完成對PPP項目的合理規(guī)劃。2.對于收益波動性較大，收費困難的項目應(yīng)適當(dāng)延緩PPP模式的應(yīng)用。3.依據(jù)規(guī)劃審批項目或?qū)椖恳?guī)劃進行公開制定，確保項目推廣的有序進行，確保供水項目建設(shè)的順利進行財政審批嚴(yán)格。4.供水項目如果需要政府財政出資或擔(dān)保，在具體操作過程中需要獲得本級財政審批。5.若項目施工中出現(xiàn)變更，則需要對項目進行重新審批。

合同管理規(guī)范。1.合理分配項目風(fēng)險，對風(fēng)險分擔(dān)責(zé)任進行明確。2.利用條款對違約行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進行明確。3.制定工程延期、法律修改、合同指南，項目終止等內(nèi)容條款都應(yīng)納入到合同管理中。4.由政府提供融資擔(dān)保項目，利用實體進行運作，在金融市場與政府之間應(yīng)當(dāng)設(shè)置“防火墻”。5.明確在項目運行過程中，何種情況下啟動財政補貼，以及所采取的補貼模式。

項目監(jiān)管到位。建立健全制度體系，對PPP項目進行常態(tài)化的全生命周期監(jiān)管，建立履約管理、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督三位一體的監(jiān)管架構(gòu)，首要保證公共安全和效益。在明確社會資本方的績效監(jiān)測和質(zhì)量控制等義務(wù)的基礎(chǔ)上，加強對社會資本的履約管理，實現(xiàn)公開透明的陽光化運作，對參建各方形成有效監(jiān)督和約束。

項目退出機制健全。1.直接股權(quán)融資項目運營期后，公開轉(zhuǎn)讓，私人合作方具有優(yōu)先購買權(quán)。2.對于資產(chǎn)支出融資項目、信貸項目，政府在信用和資產(chǎn)持有兩方面的推出應(yīng)當(dāng)依照步驟推出。3.對租賃項目，象征性收對價后轉(zhuǎn)讓給私人部門或項目公司。

三、結(jié)束語

推廣科學(xué)應(yīng)用PPP模式，既有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，又有利于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，同時也加快了政府職能轉(zhuǎn)變，提高了城鎮(zhèn)供水服務(wù)的質(zhì)量與效率。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)書賓，姜承操，霍志輝，PPP系列專題研究之一：PPP模式定義及在國內(nèi)外發(fā)展情況概述[EB/OL] .[2015-08-21] http：//bond. hexun.com/2015-01-16/172452304.html

[2]趙一丞，重大節(jié)水供水工程中PPP模式運用的探析[A] .水利經(jīng)濟，2016，01：41-45.

[3]李曉婷，汪冀. 基于PPP模式的城市污水處理工程投融資研究[J]. 中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2012，01：41-44.

[4]簡迎輝，包敏. PPP模式內(nèi)涵及其選擇影響因素研究[J]. 項目管理技術(shù)，2014，12：24-28.