朱兆香

摘 要：在一定社會(huì)發(fā)展階段，當(dāng)生態(tài)環(huán)境普遍成為問題的時(shí)候，基本生態(tài)服務(wù)是公民的權(quán)利，是政府的責(zé)任。構(gòu)建基本生態(tài)服務(wù)體系符合公平正義的發(fā)展理念，也符合我國現(xiàn)階段發(fā)展需求和發(fā)展規(guī)律，符合當(dāng)前德州發(fā)展需要。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到今天，環(huán)境問題的解決主要不在于財(cái)力或技術(shù)，而在于制度體制。建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)參與的基本生態(tài)服務(wù)體系，是推進(jìn)京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)基本內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境;公共服務(wù);基本生態(tài)服務(wù)

中圖分類號(hào)：D616 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）10-0025-03

生態(tài)環(huán)境是典型的純公共品，具有非競爭性、非排他性的基本特征，是人們生存發(fā)展的基本載體，良好的環(huán)境質(zhì)量如清潔的空氣和干凈的水是滿足人們生存的基本條件，是一條底線。在一定的社會(huì)發(fā)展階段，當(dāng)生態(tài)環(huán)境普遍成為問題的時(shí)候，生態(tài)環(huán)境的固有屬性決定了政府有必要提供基本生態(tài)環(huán)境服務(wù)，平等保障每一個(gè)社會(huì)成員的生存權(quán)和健康權(quán)。

一、構(gòu)建基本生態(tài)服務(wù)體系的現(xiàn)實(shí)意義

構(gòu)建基本生態(tài)服務(wù)體系符合公平正義的發(fā)展理念，已成為社會(huì)共識(shí)。自《人類環(huán)境宣言》把環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)規(guī)定下來，各國普遍都以法律形式確定了公民的環(huán)境權(quán)利。將生態(tài)環(huán)境服務(wù)納入政府基本公共服務(wù)范疇，由政府來統(tǒng)籌，解決因發(fā)展不平衡所引發(fā)的群體間和地區(qū)間的環(huán)境矛盾，才能保障環(huán)境正義。

構(gòu)建基本生態(tài)服務(wù)體系也符合我國現(xiàn)階段發(fā)展需求和發(fā)展規(guī)律。國外普遍根據(jù)綜合實(shí)力和人們基本公共服務(wù)需求來確定適合本國實(shí)際的基本公共服務(wù)項(xiàng)目和范圍。當(dāng)前，生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)最緊的約束和短板，基本生態(tài)服務(wù)供給與需求之間的矛盾突出，黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)得到前所未有的重視。且目前我國人均GDP達(dá)到8 016美元，德州人均地區(qū)生產(chǎn)總值是7 741美元，達(dá)到中等偏上收入國家平均水平，推進(jìn)基本生態(tài)服務(wù)體系建設(shè)的基本經(jīng)濟(jì)和財(cái)政條件已具備。

構(gòu)建基本生態(tài)服務(wù)體系符合當(dāng)前德州建設(shè)京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)的需要?；诘轮菽壳暗沫h(huán)境現(xiàn)狀來說，建設(shè)京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)是德州市建設(shè)生態(tài)城市的重要契機(jī)，也是巨大的挑戰(zhàn)。將基本生態(tài)服務(wù)納入地方基本公共服務(wù)體系之中，促進(jìn)基本生態(tài)服務(wù)與其他基本公共服務(wù)體系之間設(shè)施共建、資源共享、管理統(tǒng)一，對(duì)于推進(jìn)京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)具有長遠(yuǎn)而深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

二、德州市基本生態(tài)服務(wù)狀況分析

盡管當(dāng)前我國基本公共服務(wù)成效顯著，基本生態(tài)服務(wù)在某些領(lǐng)域如基礎(chǔ)設(shè)施等方面也有所加強(qiáng)，各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)也在發(fā)生積極變化，但與其他許多公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、社保、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得的成效相比，與社會(huì)生態(tài)服務(wù)需求相比，基本生態(tài)服務(wù)供給無論從范圍還是標(biāo)準(zhǔn)上看仍然滯后。

德州目前的生態(tài)環(huán)境狀況更是不容樂觀，環(huán)境質(zhì)量水平位列全省后位。從供給水平來看，基本生態(tài)服務(wù)供給規(guī)模和質(zhì)量難以滿足社會(huì)需求，環(huán)境保護(hù)投入長期不足，歷史欠賬較大，大氣污染嚴(yán)重，灰霾天數(shù)接近全年的50%，全市地表水質(zhì)總體為劣V類水;城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，陳舊老化，管網(wǎng)不配套，雨污不分流，部分縣區(qū)明渠收集污水，個(gè)別縣區(qū)污水處理能力不匹配，部分工業(yè)園區(qū)工業(yè)污水依托生活污水處理廠處理，受工藝條件限制，處理效果不理想;城鄉(xiāng)生活垃圾不分類，垃圾處理主要是焚燒和填埋;均等化水平低，不均衡、不協(xié)調(diào)、區(qū)域差異現(xiàn)象突出，越往基層基本環(huán)境服務(wù)水平越低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村環(huán)境污染有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，大部分農(nóng)村環(huán)保設(shè)施剛剛起步，農(nóng)村社區(qū)僅有三成配套建設(shè)了污水處理設(shè)施，且多數(shù)建成設(shè)施運(yùn)行情況不正常，農(nóng)村飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)比例不到60%?；旧鷳B(tài)服務(wù)供求矛盾引致的各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在積聚，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在加大，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)在積累。

當(dāng)前導(dǎo)致環(huán)境問題的根源，除了市場經(jīng)濟(jì)在環(huán)境領(lǐng)域本身的缺陷之外，更多的在于制度安排的缺陷。比如：城鄉(xiāng)區(qū)域間條塊分割，管理不銜接，公共資源配置不合理，尚未建立科學(xué)的基本生態(tài)服務(wù)財(cái)政保障機(jī)制，基層政府財(cái)力與事權(quán)不匹配，考核和責(zé)任制不健全以及監(jiān)督問責(zé)缺位等問題較為突出，供給主體和供給方式比較單一。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到今天，環(huán)境問題的解決主要不在于財(cái)力或技術(shù)，而在于制度體制的改革和完善。

三、以加快構(gòu)建基本生態(tài)服務(wù)體系推進(jìn)京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)

基本生態(tài)服務(wù)體系是由基本服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式以及績效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的一系列制度安排。建設(shè)政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)參與的基本生態(tài)服務(wù)體系，是推進(jìn)京津冀南部重要生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的一項(xiàng)基本內(nèi)容。

第一，轉(zhuǎn)變理念，以服務(wù)促管理。將生態(tài)環(huán)境納入基本公共服務(wù)范疇，意味著理念上要從環(huán)境管理或管控向環(huán)境服務(wù)轉(zhuǎn)變，通過服務(wù)來實(shí)現(xiàn)管理。從服務(wù)理念出發(fā)，政府在角色上不僅是政策制定者和環(huán)境管理者、監(jiān)督者，也是生態(tài)服務(wù)需求的預(yù)見者和提供者;政府工作的出發(fā)點(diǎn)要從工作任務(wù)或職責(zé)向滿足人民群眾基本生態(tài)需求轉(zhuǎn)變，關(guān)注的重點(diǎn)從任務(wù)的完成向服務(wù)的績效和群眾的滿意度轉(zhuǎn)變;工作的方式要從線性的命令和控制向非線性的授權(quán)和參與合作轉(zhuǎn)變，社會(huì)成員不僅僅是政府的管理對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)服從者，也是政策和標(biāo)準(zhǔn)的參與制定者，是服務(wù)的參與提供者;在治理的組織架構(gòu)上要從機(jī)械式的、層級(jí)的、規(guī)范的架構(gòu)向有機(jī)的、網(wǎng)絡(luò)化、模糊的架構(gòu)轉(zhuǎn)變。

第二，堅(jiān)持“?；尽⑷采w、先急后緩、逐步提升”的基本建設(shè)原則。環(huán)境質(zhì)量最基本的層次是安全，然后是追求舒適性、寧靜、美麗和享受。應(yīng)從環(huán)境容量的承受度、大眾感受的接受度出發(fā)，堅(jiān)持責(zé)任與能力相匹配，標(biāo)準(zhǔn)與創(chuàng)新同行。既盡力而為又量力而行;既經(jīng)濟(jì)適用又適度超前;既要不折不扣落實(shí)國家要求，還要自我加壓，提高標(biāo)準(zhǔn)，掌握主動(dòng)權(quán)。第一個(gè)階段是以環(huán)境總量控制和環(huán)境治理為主，確定“底線”，把握起點(diǎn)，確保過程，努力多還舊賬，保證不欠新賬，保證環(huán)境狀況不惡化不退化，更要根本性扭轉(zhuǎn)那些嚴(yán)重的環(huán)境問題，初步實(shí)現(xiàn)基本生態(tài)服務(wù)結(jié)果大體均等;第二個(gè)階段以環(huán)境質(zhì)量提升為主，實(shí)施差別化環(huán)境管理，分地區(qū)有保有主攻，分階段有序有重點(diǎn)，積極謀求環(huán)境質(zhì)量的整體改善提升;第三個(gè)階段以環(huán)境健康享受為主，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本生態(tài)服務(wù)水平大幅度提升，環(huán)境質(zhì)量向舒適、寧靜、美麗和享受邁進(jìn)。

第三，明確現(xiàn)階段基本生態(tài)服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以縣為單位打造基本生態(tài)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，確定現(xiàn)階段基本生態(tài)服務(wù)項(xiàng)目范圍，并針對(duì)每個(gè)服務(wù)項(xiàng)目，從服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、覆蓋水平四個(gè)方面確定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段基本生態(tài)服務(wù)應(yīng)涉及消除環(huán)境污染以保障清潔環(huán)境資源權(quán)及寧靜權(quán)的基本民生性服務(wù)、以環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施為主的環(huán)境基礎(chǔ)性服務(wù)、基本環(huán)境信息和環(huán)境技術(shù)性服務(wù)、防范環(huán)境突發(fā)事故的環(huán)境安全性服務(wù)等內(nèi)容。此外，在推動(dòng)城鄉(xiāng)基本生態(tài)服務(wù)一體化問題上，城鄉(xiāng)基本生態(tài)服務(wù)的內(nèi)容可以因地制宜，有所差別，但同樣的生態(tài)服務(wù)在質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上不應(yīng)有差別。

第四，構(gòu)建最嚴(yán)格的生態(tài)制度保障體系。積極落實(shí)以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系的政策要求。將生態(tài)文明納入城市規(guī)劃，明確空間管控要素，制定相應(yīng)生態(tài)管控要求和績效考核制度，控制城市空間增長邊界，有序引導(dǎo)城市發(fā)展由外延式向內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變，增加生態(tài)空間，豐富生態(tài)產(chǎn)品供給，提升生態(tài)公共服務(wù)供給能力。落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度、節(jié)約用地制度和污染物排放制度，加大環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)力度，精準(zhǔn)實(shí)施覆蓋城鄉(xiāng)的大氣、水、土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃，制定和完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，用嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)控制新增產(chǎn)能，堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能，有序退出過剩產(chǎn)能，加大企業(yè)超低排放改造，推動(dòng)企業(yè)早轉(zhuǎn)型早主動(dòng)，努力探索解決散煤管控等難點(diǎn)問題。

第五，完善基本生態(tài)服務(wù)目標(biāo)責(zé)任體系。徒法不足以自行，必須牽住牛鼻子，形成市、縣、鄉(xiāng)、村（居）四級(jí)基本生態(tài)服務(wù)目標(biāo)責(zé)任體系。一是督政為重，積極推動(dòng)環(huán)保管理體制改革，強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，推動(dòng)政府當(dāng)好環(huán)境保護(hù)守門人。落實(shí)“一崗雙責(zé)”，建立一套可監(jiān)測、可評(píng)估、可考核的政府基本生態(tài)服務(wù)績效考核和行政問責(zé)體系，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估和賠償制度、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和損害責(zé)任終身追究制度。二是在強(qiáng)化屬地管理的基礎(chǔ)上，推動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控和流域共治，建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制，明確責(zé)任分工，制定責(zé)任清單，提高區(qū)域工作協(xié)同度，消除工作盲區(qū)。三是以鐵腕執(zhí)法落實(shí)企業(yè)環(huán)保責(zé)任，落實(shí)在污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和企業(yè)推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。四是充分發(fā)揮最廣泛環(huán)保統(tǒng)一戰(zhàn)線的巨大能量，做好環(huán)境信息披露與社會(huì)溝通工作，將壓力轉(zhuǎn)換為發(fā)動(dòng)全社會(huì)力量支持環(huán)保、參與環(huán)保的動(dòng)力。

第六，完善公共財(cái)政等配套保障體系。一是加快完善地方公共財(cái)政體制，增強(qiáng)基本生態(tài)服務(wù)的公共財(cái)政保障能力，從投資型轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型，明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任，完善生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將更多財(cái)力用于兜底線、補(bǔ)短板。二是完善配套政策措施，如完善財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、差別電價(jià)、階梯水價(jià)、綠色金融等政策，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等生態(tài)產(chǎn)權(quán)要素交易制度，以政策限制和金融控制倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型，從關(guān)注傳統(tǒng)的末端治理轉(zhuǎn)向注重清潔生產(chǎn)和清潔技術(shù)，實(shí)施園區(qū)循環(huán)式改造，工業(yè)企業(yè)入園集中管控，以政府引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)催生綠色產(chǎn)業(yè)體系。三是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)大數(shù)據(jù)建設(shè)，建立統(tǒng)一、全覆蓋、實(shí)時(shí)在線環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng)，健全產(chǎn)品環(huán)保達(dá)標(biāo)監(jiān)管體系，健全環(huán)境信息公布制度，健全生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。四是支持和強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)測、監(jiān)管、服務(wù)和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，壯大公安“食藥環(huán)”執(zhí)法隊(duì)伍，為基本生態(tài)服務(wù)提供最堅(jiān)實(shí)的人力和技術(shù)保障。

第七，完善基本生態(tài)服務(wù)供給體系。在明確政府基本生態(tài)服務(wù)主體責(zé)任的前提下，探索管辦分離，引入基本生態(tài)服務(wù)的市場化與社會(huì)化機(jī)制，創(chuàng)新基本生態(tài)服務(wù)供給方式，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式，鼓勵(lì)第三方服務(wù)和治理，建立政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元供給機(jī)制。通過政府采購、政府間協(xié)議、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免、民辦公助、特許經(jīng)營、合同外包或托管服務(wù)、志愿服務(wù)等政策措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各方面社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域和環(huán)境服務(wù)、環(huán)境產(chǎn)品生產(chǎn)領(lǐng)域，以供給主體的多元化和投融資渠道市場化擴(kuò)大環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)供給，提高基本生態(tài)服務(wù)供給水平和供給效率。服務(wù)市場化和社會(huì)化并不意味著減少政府的責(zé)任，政府必須負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，同時(shí)要防止在某些領(lǐng)域過度推行市場化，要健全基本生態(tài)服務(wù)供求決策和環(huán)境治理的公眾參與機(jī)制，搭建政府和企業(yè)、公眾溝通和平等對(duì)話的交流合作平臺(tái)。

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