殷筱曄 左紹美 田勇超

【摘要】：通過在環(huán)保領(lǐng)域運用ppp模式能夠有效解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干問題，促使環(huán)保產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展，但在實際運作中環(huán)保ppp項目產(chǎn)生了諸多問題。本文列舉一些典型案例，對其存在問題及原因進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上對其存在的風(fēng)險進(jìn)行分類并對增強風(fēng)險管理能力進(jìn)行了簡要建議。

【關(guān)鍵詞】：環(huán)保；PPP；風(fēng)險管理

引言

政府有限的公共服務(wù)供給難以滿足公民無限的需求，引入私人部門參與合作能夠有效解決政府這一單一主體公共服務(wù)供給不足、融資壓力大、技術(shù)不精等問題。PPP模式已經(jīng)在環(huán)保領(lǐng)域產(chǎn)生了巨大的作用，為解決環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金投入不足、技術(shù)要求高等問題提供了解決方法，已經(jīng)得到廣泛運用。2015年甚至被稱為“PPP元年”，但是在這股PPP熱潮中，失敗案例也大量存在，日本杉田定大教授曾指出：“日本花了20年只做了500多個PFI/PPP項目，其中只有6個失敗。中國2年就做了3000多個，冒進(jìn)是會出問題的，不知會有多少個失敗。”[1]在推進(jìn)PPP的過程中，我們不僅應(yīng)多方面、多角度分析一個項目有是否適合采用PPP模式，還應(yīng)對現(xiàn)有PPP失敗案例進(jìn)行分析，失敗案例的教訓(xùn)甚至比成功經(jīng)驗更加重要，深入分析其存在的風(fēng)險及生成原因才能提高公私雙方風(fēng)險識別及風(fēng)險管理的能力，充分發(fā)揮PPP模式的價值。

一、市政環(huán)保PPP項目中存在的問題及風(fēng)險分析

以下筆者列舉了12個典型的失敗市政環(huán)保PPP項目，涉及污水處理、垃圾焚燒、發(fā)電、供水項目等，其中自來水供水項目最多，占據(jù)所有列舉項目的50%，其次是污水處理項目，占33.3%。

根據(jù)表1中對筆者進(jìn)一步對環(huán)保ppp項目的分析，項目存在的各種問題可以歸結(jié)為以下三類：一、政府方面：回購、拖欠應(yīng)付費用、收費變更；二、私人方面：技術(shù)及后期監(jiān)管不達(dá)標(biāo)造成污染問題；三、其他問題：缺乏上位法規(guī)定、合同訂立不合理。另外，在合理的公私合作關(guān)系中還混雜了尋租——設(shè)租關(guān)系：政府作為公權(quán)力的擁有者，通過部分ppp項目看出其信用存在問題，導(dǎo)致雙方合作關(guān)系出現(xiàn)破裂，這也可能是一種設(shè)租現(xiàn)象的表象。由于公共領(lǐng)域的漏洞，政府官員企圖通過非法的非經(jīng)濟(jì)手段來獲得、維護(hù)其既得利益，在政治領(lǐng)域開展隱藏的幕后交易，ppp項目中的設(shè)租導(dǎo)致的尋租行為必將導(dǎo)致社會資源的極大浪費，使公共利益蒙受極大的損失。就私營部門來說，前期搜尋可能的經(jīng)濟(jì)組的信息，后期由于政府官員變動、法律變更等因素導(dǎo)致前期尋租的努力得不到回報，也導(dǎo)致自身利益的極大損失。但是在社會環(huán)境及人的自利行為、公共機(jī)制等主觀、客觀、體質(zhì)因素的影響下，尋租、社租現(xiàn)象還是存在的。為進(jìn)一步研究ppp項目背后的風(fēng)險，在表1分析基礎(chǔ)上，筆者通過羅列13種PPP項目中的常見風(fēng)險，來進(jìn)行以上項目存在的風(fēng)險的具體探究。

根據(jù)表2對PPP項目的風(fēng)險分析，可以看出在環(huán)保PPP項目運行的過程中，因為政府所產(chǎn)生的風(fēng)險如政府信用、政治決策失誤/冗長、腐敗占據(jù)很大比例，其他類型的風(fēng)險產(chǎn)生機(jī)率相似。私人部門在配套設(shè)備服務(wù)提供上有所不足，還存在收費變更等問題。公私部門都存在行為失范的問題，最終都將導(dǎo)致公共利益直接受損，使人們難以獲得應(yīng)有的合格的公共服務(wù)?？傮w來看，政府應(yīng)該更多承擔(dān)起由于自身失范行為導(dǎo)致的風(fēng)險，通過立法為PPP風(fēng)險提供法律支撐，避免政府部門失信。根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)原則合理分擔(dān)公私雙方承擔(dān)的風(fēng)險，私人部門也應(yīng)合理承擔(dān)。

二、加強環(huán)保PPP風(fēng)險管理能力的建議

（一）合理設(shè)計風(fēng)險分擔(dān)方案

在項目合作前，風(fēng)險評估公司要充分評估企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實力以及融資能力，避免在融資期限內(nèi)不能獲得項目所需融資，使得前期努力付諸東流，還使得企業(yè)蒙受不必要的損失。風(fēng)險分擔(dān)應(yīng)遵循以下原則：①風(fēng)險分擔(dān)與控制力相對稱，即公私雙方應(yīng)該以項目大局為重，在風(fēng)險分配上遵循由對風(fēng)險最具有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險的原則；②風(fēng)險分擔(dān)與收益相對稱，分擔(dān)風(fēng)險越大，相應(yīng)的收益亦應(yīng)越高；③風(fēng)險分擔(dān)與投資者參與程度相協(xié)調(diào)；④承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。[8]

（二）做好風(fēng)險轉(zhuǎn)移工作

為防止公私雙方以及項目在運行時蒙受不必要的損失，保證項目順利地運作，在進(jìn)行風(fēng)險轉(zhuǎn)移工作時，公私雙方不應(yīng)盡可能以將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給對方為目的，具有承擔(dān)風(fēng)險能力卻試圖擺脫自身風(fēng)險。在實際風(fēng)險分擔(dān)過程中，有能力承擔(dān)更多風(fēng)險的一方應(yīng)該盡量承擔(dān)風(fēng)險，對于能力不足、難以承擔(dān)風(fēng)險的另一方，應(yīng)通過保險、擔(dān)保等方式對風(fēng)險控制力較弱的一方進(jìn)行轉(zhuǎn)移，最大程度減輕所承擔(dān)的風(fēng)險，以保證項目參與雙方都能夠合理管控風(fēng)險，最終達(dá)到項目預(yù)期實現(xiàn)的效果。

（三）進(jìn)行全生命周期集成化動態(tài)風(fēng)險管理

Ppp項目參與方、合同結(jié)構(gòu)以及運作程序比較復(fù)雜，面臨的風(fēng)險也比一般的項目大，這就使風(fēng)險管控的難度增強。在項目進(jìn)行過程中，很有可能產(chǎn)生在簽訂合同前期未預(yù)料到的風(fēng)險，因此利用全生命周期系統(tǒng)、理論對項目進(jìn)行動態(tài)風(fēng)險管理是必要的，通過對投入的人力、物理、財力進(jìn)行有效整合，綜合考慮各種風(fēng)險因素采取科學(xué)風(fēng)險管理措施。[9]為實行動態(tài)風(fēng)險管理，首先應(yīng)加強政府部門的監(jiān)管能力，進(jìn)行事前、事中、事后全過程管理，管控好項目運作過程中的各個環(huán)節(jié)，如項目風(fēng)險管理計劃、項目風(fēng)險識別、項目風(fēng)險度量、風(fēng)險分配、風(fēng)險應(yīng)對以及風(fēng)險管控，明確各個流程的主要任務(wù)，采用多樣化的方法做好風(fēng)險管理的工作；其次，采取多種風(fēng)險規(guī)避措施：采取保險、外商政府出口信貸、與政府背景大公司合作、擔(dān)保措施、承包商擔(dān)?；蜚y行提供保函、合同約定政府補償?shù)?。[10]

（四）完善特許經(jīng)營合同

《PPP模式合同范本暨政府和社會資本合作項目通用合同范本（指南）》編制了86條規(guī)定編制合同，在實際操作中要嚴(yán)格遵守范本的各項原則，根據(jù)項目實際情況合理編訂合同。厘清ppp合同的性質(zhì)是民事合同還是行政合同，ppp合同不僅僅是簡單的行政合同，應(yīng)給予社會投資者依法申請仲裁甚至提出民事訴訟的權(quán)利在合同中需明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保公用事業(yè)順利完成，避免因合同訂立不完善帶來的后續(xù)問題。[11]

（五）完善ppp法律法規(guī)，做好頂層設(shè)計

Ppp項目中存在很多由于法律變更導(dǎo)致后期ppp運作出現(xiàn)問題的案例，ppp立法滯后于現(xiàn)實中ppp項目的實際發(fā)展速度，缺乏合理頂層設(shè)計必將導(dǎo)致ppp在實際運作中出現(xiàn)問題。政府在ppp立法方面應(yīng)該加快步伐，制定上位法，綜合協(xié)調(diào)現(xiàn)已出臺的ppp的若干法律法規(guī)并設(shè)置統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。通過這些措施增強ppp立法的效力，保證項目在較長的周期中有法可依，為ppp項目在實行過程中提供依據(jù)、避免沖突，加強執(zhí)法效力，將ppp項目中可能存在的問題明確規(guī)定、盡量減少ppp項目因為法律問題可能帶來的經(jīng)濟(jì)損失。在上位法的指導(dǎo)約束下，做好頂層設(shè)計，避免由于跨地區(qū)或設(shè)計多行業(yè)主管部門的項目在運行中出現(xiàn)問題，避免在項目運行過程中由于法律變更導(dǎo)致的一系列問題。[12]

注釋：

[1]CIDEG專題論壇：日本PPP項目和僵尸企業(yè)處理經(jīng)驗[R].2016（3）

[2]PPP模式失敗案例之長春匯津污水處理廠.水工業(yè)市場，2015，（3）

[3]國內(nèi)外九個PPP項目失敗案例及評價.水工業(yè)市場，2015，0（10）

[4]趙曄，我國PPP項目失敗案例分析及風(fēng)險防范.地方財政研究，2015，0（6）

[5]全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會.《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》[N]. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道.2015（10）

[6]亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析.中國軟科學(xué)，2009，（5）

[7]楊翠云，中國PPP項目風(fēng)險的案例分析.現(xiàn)代商業(yè)，2013，（15）

[8]苗延亮，淺談PPP項目的風(fēng)險管理.鐵道建筑技術(shù)，2010，（12）

[9]葉曉甦，周春燕，PPP項目動態(tài)集成化風(fēng)險管理模式構(gòu)建研究.科技管理研究，2010，（3）

[10]苗延亮，淺談PPP項目的風(fēng)險管理.鐵道建筑技術(shù)，2010，（12）

[11]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2015，（8）

[12]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2015，（8）

參考文獻(xiàn)：

[1]CIDEG專題論壇：日本PPP項目和僵尸企業(yè)處理經(jīng)驗[R].2016（3）

[2]PPP模式失敗案例之長春匯津污水處理廠.水工業(yè)市場，2015，（3）

[3]國內(nèi)外九個PPP項目失敗案例及評價.水工業(yè)市場，2015，0（10）

[4]趙曄，我國PPP項目失敗案例分析及風(fēng)險防范.地方財政研究，2015，0（6）

[5]全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會.《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》[N]. 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道.2015（10）

[6]亓霞，柯永建，王守清，基于案例的中國PPP項目的主要風(fēng)險因素分析.中國軟科學(xué)，2009，（5）

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[8]苗延亮，淺談PPP項目的風(fēng)險管理.鐵道建筑技術(shù)，2010，（12）

[9]葉曉甦，周春燕，PPP項目動態(tài)集成化風(fēng)險管理模式構(gòu)建研究.科技管理研究，2010，（3）

[10]苗延亮，淺談PPP項目的風(fēng)險管理.鐵道建筑技術(shù)，2010，（12）

[11]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2015，（8）

[12]]王守清，馮珂.PPP熱潮中的冷靜思考[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2015，（8）