席贛

摘 要：本文通過對《征收條例》的出臺(tái)背景、與原《拆遷條例》的主要區(qū)別入手，根據(jù)自身的行業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)以及武漢市各中心行政城區(qū)房屋征收工作的學(xué)習(xí)調(diào)研情況，對武漢市房屋征收工作情況和問題進(jìn)行了歸納分析和研討，探尋如何針對這三年中產(chǎn)生的工作問題進(jìn)行整改的途徑。

關(guān)鍵詞：房屋征收 問題 對策 原因

中圖分類號：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1672-3791（2016）01（a）-0000-00

《征收條例》頒布實(shí)施五年來，作為一項(xiàng)新的事物，各地政府對征收工作還處在摸索與完善中。據(jù)武漢市城建委統(tǒng)計(jì)，武漢市在2013年底全市工地?cái)?shù)量達(dá)到了11012個(gè)，位于全國城市工地?cái)?shù)量排名前三甲。如此巨大的工程量及騰地需求，對武漢市房屋征收工作是一種考驗(yàn)。

本文通過對《征收條例》的出臺(tái)背景、與原《拆遷條例》的主要區(qū)別入手，根據(jù)自身的行業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)以及武漢市各中心行政城區(qū)房屋征收工作的學(xué)習(xí)調(diào)研情況，對武漢市房屋征收工作情況和問題進(jìn)行了歸納分析和研討，探尋如何針對這三年中產(chǎn)生的工作問題進(jìn)行整改的途徑。

1 武漢市征收工作存在的主要問題

1.1 機(jī)制方面

1.1.1 工作人員工作素質(zhì)參差不齊

在整個(gè)征收工作流程中，工作人員的種類包括政府行政公務(wù)員、事業(yè)人員、國有拆遷公司人員、民營拆遷公司人員、民營第三方委托代辦機(jī)構(gòu)人員等。在目前拆遷時(shí)代與征收時(shí)代新老交替的時(shí)期，征收工作模式和標(biāo)準(zhǔn)還沒有嚴(yán)格統(tǒng)一，上述工作人員因種類多，范圍廣，年齡、學(xué)識(shí)、學(xué)習(xí)能力、道德等差別大，在全市征收工作中甚至出現(xiàn)了某些行政決策領(lǐng)導(dǎo)不了解條例政策、急于啟動(dòng)項(xiàng)目而忽視一些必要環(huán)節(jié)的情況；也出現(xiàn)了有的項(xiàng)目工作人員工作方式簡單粗暴，引發(fā)群眾群體上訪事件；還有的如市江南某老城區(qū)就出現(xiàn)了因工作人員個(gè)人原因造假騙取補(bǔ)償款的違法違紀(jì)事例。

1.1.2 街道主導(dǎo)模式管理相對混亂

因?yàn)楦鹘值缹φ魇諚l例學(xué)習(xí)掌握的水平不一，各街道的實(shí)際情況又各不相同，同時(shí)各街道對街道主導(dǎo)這種模式也是一種摸索學(xué)習(xí)的狀況，經(jīng)驗(yàn)并不豐富，導(dǎo)致街道主導(dǎo)模式下普遍管理相對混亂。

一是以街道為責(zé)任主體的模式，參與征收補(bǔ)償工作的人員雜，街道對拆遷公司不了解不能嚴(yán)格把關(guān)，部分工作人員工作態(tài)度粗暴簡單，工作作風(fēng)不嚴(yán)謹(jǐn)。2012年在市江北某區(qū)，就出現(xiàn)了一個(gè)街道主導(dǎo)的、拆遷量不到10萬平方米的項(xiàng)目，街道竟然同時(shí)指派5家拆遷公司進(jìn)場分片開展工作，導(dǎo)致5家拆遷公司對困難互相推諉；對利益相互奪強(qiáng)，項(xiàng)目推進(jìn)非常緩慢。二是由于考核指標(biāo)單一，街道過分追求項(xiàng)目進(jìn)度，對政策的執(zhí)行把握不嚴(yán)；街道各自為營，缺少全局觀，過度滿足被征收人不合理訴求的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成其他征收項(xiàng)目間補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相互攀比，交替攀升，補(bǔ)償成本不斷擴(kuò)張的不良后果。

1.1.3 新老交替，同區(qū)補(bǔ)償政策不一

在《征收條例》實(shí)施后，全市實(shí)際存在大量仍未實(shí)施或正在實(shí)施的已核發(fā)房屋拆遷許可證的項(xiàng)目。根據(jù)《征收條例》第三十五條的規(guī)定，那么在目前新老交替的時(shí)期就出現(xiàn)了同時(shí)期同區(qū)域但不同政策的情況。這種情況下，兩種不同政策的項(xiàng)目就容易產(chǎn)生政策間的對比，兩項(xiàng)目的拆遷或征收對象會(huì)拿不同政策的長處來對比自身所在項(xiàng)目政策的短處，導(dǎo)致項(xiàng)目間相互受影響，推進(jìn)困難。

1.1.4 司法強(qiáng)制執(zhí)行渠道不暢通

無論是拆遷項(xiàng)目還是征收項(xiàng)目，每一個(gè)項(xiàng)目都會(huì)因?yàn)轭愃坡煲獌r(jià)、產(chǎn)權(quán)人無法聯(lián)系、家庭糾紛等各種原因產(chǎn)生或多或少的“釘子戶”存在，但《征收條例》變“行政強(qiáng)拆”為“司法強(qiáng)拆”后，司法強(qiáng)制執(zhí)行的渠道并不暢通，政府對征收項(xiàng)目的極少數(shù)“釘子戶”實(shí)在是束手無策。由于“釘子戶”的存在，而司法強(qiáng)制執(zhí)行的渠道又不通暢，征收項(xiàng)目的土地騰退工期和建設(shè)工期就受到嚴(yán)重影響，由此產(chǎn)生的結(jié)果就是公共利益受到極大損失。

1.2 工作實(shí)施方面

1.2.1 征收準(zhǔn)備階段

①在征收準(zhǔn)備階段中，最容易出現(xiàn)的工作問題是房屋調(diào)查和方案征求意見收集不細(xì)致。當(dāng)然，該問題的出現(xiàn)也涉及到征收工作人員的素質(zhì)問題。研究發(fā)現(xiàn)，為了縮短工作時(shí)間、降低工作強(qiáng)度，很多征收調(diào)查工作人員“怕麻煩，愛偷懶”，未按照實(shí)際工作要求挨家挨戶上門調(diào)查，而是采取圖上測量、采樣調(diào)查等輕松的方式來統(tǒng)計(jì)調(diào)查情況，產(chǎn)生的結(jié)果則是直接影響到方案細(xì)節(jié)的確定，若調(diào)查結(jié)果偏差較大，嚴(yán)重的將會(huì)導(dǎo)致方案細(xì)致不適合項(xiàng)目實(shí)際情況，項(xiàng)目難以推進(jìn)，浪費(fèi)大量的人力、財(cái)力及時(shí)間。

②風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，各區(qū)操作如同走過場，沒有發(fā)揮該環(huán)節(jié)的實(shí)際作用。項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估本是為了摸清項(xiàng)目實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在征收過程中可能出現(xiàn)的潛在危險(xiǎn)隱患，并通過制定應(yīng)急預(yù)案來保障項(xiàng)目的安全生產(chǎn)及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種措施，但因報(bào)告制作者征收部門與報(bào)告審批機(jī)構(gòu)穩(wěn)定辦屬同一個(gè)政府管理范疇，在實(shí)際工作中存在著照顧心理，導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估一直未受重視，幾乎都是以走形式的方式完成。

1.2.2 征收補(bǔ)償與完畢確認(rèn)階段

征收工作最繁瑣、最困難、最體現(xiàn)工作成績的環(huán)節(jié)就是征收補(bǔ)償階段，該環(huán)節(jié)一般由一線工作人員與被征收人進(jìn)行溝通交流，確定每一補(bǔ)償項(xiàng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，簽訂征收補(bǔ)償安置協(xié)議，直接產(chǎn)生補(bǔ)償金額，發(fā)生資金的支付，是征收工作流程中最核心的環(huán)節(jié)。雖然《征收條例》相對《拆遷條例》要完善了許多，將補(bǔ)償?shù)念悇e和標(biāo)準(zhǔn)都進(jìn)行了明確，可人為操作的補(bǔ)償條款看似沒有，但在實(shí)際工作中，依然還有人為操作存在。

2 工作問題原因分析

2.1 工作人員工作素質(zhì)參差不齊

工作人員工作素質(zhì)參差不齊的原因，主要有以下兩點(diǎn)：

（1）《征收條例》頒發(fā)及實(shí)施時(shí)間突然，沒有給地方政府緩沖學(xué)習(xí)期，各級政府為保障城市建設(shè)，直接進(jìn)入摸索階段，表現(xiàn)為各區(qū)最初成立征收工作組后側(cè)重于研究政策流程并立即實(shí)施，弱化了對各級從業(yè)人員的工作培訓(xùn)。（2）征收工作人員的構(gòu)成種類包括政府公務(wù)人員、事業(yè)人員、國有拆遷公司人員、民營拆遷公司人員以及其他第三方機(jī)構(gòu)人員等。這些構(gòu)成人員本身的年齡、學(xué)識(shí)、學(xué)習(xí)能力、自身修養(yǎng)就有很大差距。

2.2 街道主導(dǎo)模式管理混亂原因

街道作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，本身的工作性質(zhì)是綜合性的“小政府”，在拆遷時(shí)代，拆遷的主導(dǎo)是項(xiàng)目業(yè)主單位，各街道在拆遷方面主要是與拆遷主體進(jìn)行配合與協(xié)調(diào)，因此在拆遷工作上街道并不專業(yè)，同時(shí)在現(xiàn)階段也并沒有積累足夠的項(xiàng)目拆遷或征收管理經(jīng)驗(yàn)。再則，街道主導(dǎo)模式下，街道本身并沒有獨(dú)立或?qū)I(yè)的征收、拆遷機(jī)構(gòu)，往往采取的是成立項(xiàng)目指揮部，抽調(diào)街道干部和委托第三方機(jī)構(gòu)組成工作組的方式具體實(shí)施征收補(bǔ)償工作。在這種模式下，雖然征收部門有給予政策和技術(shù)指導(dǎo)，但并不能親歷親為，再加上前面提到的現(xiàn)階段政府對征收從業(yè)人員培訓(xùn)工作的不完善，街道干部對征收政策及流程的細(xì)節(jié)也并不精通，導(dǎo)致街道在實(shí)際工作中容易受其他方面誤導(dǎo)，特別是拆遷公司為了達(dá)到單方面的利益而故意引導(dǎo)街道作出非最佳方案的決策。

2.3 新老項(xiàng)目交替、政策不一原因

《征收條例》第三十五條規(guī)定，在2011年1月21日《征收條例》實(shí)施前已取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理。因此，全市在2011年1月21日前已取得房屋拆遷許可證正在實(shí)施或準(zhǔn)備實(shí)施的百余個(gè)拆遷項(xiàng)目均繼續(xù)沿用了原有的拆遷補(bǔ)償政策。同時(shí)，因拆遷政策相比征收政策，流程要簡單得多，細(xì)節(jié)要求也低得多，最主要的是補(bǔ)償政策要靈活得多，所以各區(qū)政府及拆遷公司都愿意對這些1月21日前已取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目按照老的拆遷條例政策實(shí)施操作。

2.4 司法強(qiáng)制不暢的原因

《征收條例》頒布實(shí)施后，最高人民法院于2012年2月26日下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》。同年6月13日，最高人民法院又下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)和司法解釋依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》。另，最高人民法院在內(nèi)部下發(fā)了《最高人民法院關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》。

根據(jù)上述最高人民法院的相關(guān)文件精神，湖北省高級人民法院在內(nèi)部下發(fā)了《湖北省高級人民法院關(guān)于認(rèn)真做好國有土地上房屋征收申請強(qiáng)制執(zhí)行案件審查工作的通知》。武漢市中級人民法院內(nèi)部下發(fā)了《武漢市中級人民法院關(guān)于依法妥善辦理征收拆遷案件的通知》以及《征收與補(bǔ)償?shù)某绦颉⑸暾垙?qiáng)制執(zhí)行的條件及審查程序》。通過上述最高院的文件時(shí)間，可以看出《征收條例》于2011年1月21日頒布并實(shí)施后，最高院隔了整整一年后才出臺(tái)相應(yīng)的司法強(qiáng)制辦理文件，因此在實(shí)際征收工作中，司法強(qiáng)制的案件辦理一直滯后。

2.5 依然存在人為操作的原因

雖然《征收條例》、《武漢市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》對征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容嚴(yán)格明確了分類和標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際操作工作中依然存在人為操作的現(xiàn)象，一般出現(xiàn)在裝修評估價(jià)格及歷史遺留未登記建筑補(bǔ)償兩環(huán)節(jié)上。

首先，我們知道我國社會(huì)長久以來存在人情世故、人情操作等社會(huì)習(xí)氣。在征收工作的實(shí)際操作中，自然也存在領(lǐng)導(dǎo)、朋友、家人等“打招呼”情況。有了事由，自然就會(huì)有工作人員動(dòng)起腦筋。再則，有些項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為了加快項(xiàng)目進(jìn)度、解決釘子戶、困難戶等實(shí)際工作困難，也會(huì)采取人為操作的方式。

3 現(xiàn)存征收工作問題對策研究

3.1 重視《征收條例》學(xué)習(xí)培訓(xùn)，嚴(yán)格制定征收工作人員考核制度

通過培訓(xùn)提升征收工作人員的業(yè)務(wù)水平和自身素質(zhì)，提高宣傳、協(xié)談、維穩(wěn)等工作能力。把征收工作作為培養(yǎng)鍛煉干部的重要平臺(tái)，對表現(xiàn)突出的干部人員要優(yōu)先提拔錄用；進(jìn)一步加大《征收條例》的宣傳力度，慢慢改變征收工作人員和被征收人心中根深蒂固的拆遷時(shí)代的印象。征收工作人員通過上述考核制度自然會(huì)很快改變，而被征收人方面，則需要各區(qū)政府通過街道、社區(qū)的渠道平時(shí)加強(qiáng)政策的宣傳與講解，通過各種途徑和形式，使群眾切實(shí)感受到生活水平的提高、居住環(huán)境的改善和城市的健康發(fā)展離不開征收拆遷，創(chuàng)造良好的輿論氛圍和群眾基礎(chǔ)，贏得群眾對征收工作的理解與支持。

3.2 加快老項(xiàng)目收尾，同時(shí)期同區(qū)位同政策

無論是在拆遷時(shí)代，還是在現(xiàn)今的征收時(shí)期，同時(shí)期同區(qū)位不同政策都會(huì)對項(xiàng)目推進(jìn)產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。雖然《征收條例》中允許了拆遷項(xiàng)目和征收項(xiàng)目可采取不同的政策，但為消除現(xiàn)實(shí)工作中兩種項(xiàng)目同時(shí)存在的實(shí)際問題，建議各區(qū)政府一方面將老的拆遷項(xiàng)目盡快收尾完結(jié)；另一方面，即使有拆遷項(xiàng)目和征收項(xiàng)目在同一區(qū)位同時(shí)期同步實(shí)施時(shí)，也應(yīng)該制訂相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，且是拆遷項(xiàng)目應(yīng)參照征收項(xiàng)目的補(bǔ)償政策，以順應(yīng)現(xiàn)行的征收條例。

3.3 優(yōu)化工作機(jī)制，整合各方資源，強(qiáng)力推進(jìn)征收工作

以街為主。按照統(tǒng)籌組織屬地實(shí)施的原則，800戶以下市級重點(diǎn)工程和區(qū)級儲(chǔ)備項(xiàng)目，街道成立項(xiàng)目指揮部，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目征收工作，委托單位負(fù)責(zé)做好政策、資金支持；800戶以上市、區(qū)級重大項(xiàng)目以項(xiàng)目所在街道為主干，抽調(diào)區(qū)直相關(guān)部門干部組成項(xiàng)目現(xiàn)場指揮部，由區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)任指揮長，街道主任任副指揮長。

在具體工作方法上，實(shí)行分片包干責(zé)任制，街道主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)各自片區(qū)的征收工作，一包到底；成立由街道、社區(qū)、代辦公司組成的群工組，負(fù)責(zé)宣傳發(fā)動(dòng)、政策解釋、簽約協(xié)調(diào)、維穩(wěn)包保等工作；成立維穩(wěn)專班，項(xiàng)目準(zhǔn)備和啟動(dòng)階段開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，了解、掌握群眾思想動(dòng)態(tài)和相關(guān)訴求，有針對性地制定工作預(yù)案和對策舉措，切實(shí)做好矛盾排查、群眾接待和矛盾化解等工作。

明確責(zé)任。承擔(dān)征收工作的街道負(fù)責(zé)落實(shí)包宣傳發(fā)動(dòng)、包簽約拆除、包安置手續(xù)、包信訪維穩(wěn)等包保責(zé)任；區(qū)房屋征收領(lǐng)導(dǎo)小組要切實(shí)發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能，定期召開調(diào)度會(huì)，組織重大項(xiàng)目的統(tǒng)籌調(diào)度工作；要組織各相關(guān)部門做好信息交換工作，探索建立項(xiàng)目調(diào)度平臺(tái)，統(tǒng)籌征收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)；區(qū)征收辦、區(qū)統(tǒng)籌辦、區(qū)建委各司其職，加強(qiáng)聯(lián)系，負(fù)責(zé)做好政策指導(dǎo)、服務(wù)保障等工作，區(qū)征收辦應(yīng)承擔(dān)征收工作的有關(guān)法律責(zé)任；其他各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極配合，服從調(diào)度，做好征收拆遷的相關(guān)工作。

權(quán)責(zé)配套。按照責(zé)權(quán)對等、權(quán)責(zé)配套的要求，街道全面參與征收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，參與全區(qū)征收工作計(jì)劃和各項(xiàng)目征收補(bǔ)償安置方案制定，行使征收代辦機(jī)構(gòu)選定、征收補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)審批、工作經(jīng)費(fèi)使用、抽調(diào)人員管理等職能。委托單位應(yīng)當(dāng)按征收補(bǔ)償資金的一定比例拔付資金到項(xiàng)目所在街道，資金不納入街道財(cái)政預(yù)算收支計(jì)劃。

3.4 加強(qiáng)服務(wù)保障，進(jìn)一步公開透明，杜絕人為操作

完善制度建設(shè)。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》和《武漢市國有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》，制定并完善征收相關(guān)配套制度，修正原有房屋征收流程，制定《房屋征收工作考核和獎(jiǎng)罰辦法》、《房屋征收項(xiàng)目資金監(jiān)管暫行辦法》及《第三機(jī)構(gòu)管理辦法》等制度，促進(jìn)征收工作合法化、制度化和規(guī)范化。

在現(xiàn)階段征收工作中存在的人為操作情況，或多或少造成了極個(gè)別的補(bǔ)償不公平現(xiàn)象。為杜絕人為操作現(xiàn)象，維護(hù)公平、公開的征收工作氛圍，建議在實(shí)際工作中進(jìn)一步公開所有環(huán)節(jié)的情況和標(biāo)準(zhǔn)，針對前文提到的裝修補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和歷史遺留未登記建筑的補(bǔ)償，可采取將每家每戶裝修情況及價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)一并統(tǒng)一公示；對歷史遺留未登記建筑進(jìn)行嚴(yán)格的城管、街道、社區(qū)把關(guān)，并增加建筑物鄰居三人以上證明。

3.5 重視前期工作，提高被征收人參與度，促進(jìn)依法規(guī)范征收

前移工作重心。轉(zhuǎn)變以往征收決定作出后才花力氣進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)、政策解釋的工作思路，在征收范圍確定伊始啟動(dòng)前期準(zhǔn)備工作，廣泛進(jìn)行宣傳發(fā)動(dòng)，深入開展入戶調(diào)查，充分征求被征收人的意見，為制定科學(xué)合理的補(bǔ)償安置方案做充足準(zhǔn)備；有針對性地開展政策宣傳，細(xì)心答疑解惑，組織召開門棟代表懇談會(huì)、黨員座談會(huì)，認(rèn)真聽取被征收人意見，獲取被征收人的理解與支持，將影響征收工作進(jìn)度和社會(huì)穩(wěn)定的因素化解在前期工作中。

吸納合理訴求。為廣泛聽取被征收人意見，提高被征收人參與度，可以在各項(xiàng)目中選舉有威信的被征收人代表參與征收項(xiàng)目各項(xiàng)工作，使被征收人了解征收工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，對征收工作進(jìn)行監(jiān)督，有利于暢通與被征收人的溝通渠道。耐心聽取被征收人的意見，在制定征收補(bǔ)償方案和征求意見時(shí)，積極吸納被征收人的合法、合理的訴求，使制定的補(bǔ)償安置房源更加科學(xué)合理，讓被征收人切實(shí)感受到得到實(shí)惠，贏得被征收人的支持。

3.6 創(chuàng)新維穩(wěn)模式，深化綜合治理工作，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局

落實(shí)責(zé)任。明確街道是征收拆遷工作的涉事責(zé)任單位，也是屬地管理責(zé)任單位；各相關(guān)部門全力配合、服務(wù)街道做好征收拆遷信訪維穩(wěn)工作，提供政策、資源和手段上的支持。暢通街道和部門之間的溝通渠道和協(xié)商平臺(tái)，相互密切配合，共同做好征收拆遷信訪維穩(wěn)工作。精細(xì)環(huán)節(jié)。精細(xì)事前評估工作，完善工作預(yù)案；精細(xì)事中處置工作，占據(jù)法制高點(diǎn)；精細(xì)事后善后工作，確保事態(tài)可控。健全完善信訪信息報(bào)送制度，做到未動(dòng)先知，發(fā)現(xiàn)苗頭第一時(shí)間處置，防止事態(tài)擴(kuò)大。

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