楊志偉，馬國(guó)仁

(北京師范大學(xué)珠海分校 法律與行政學(xué)院，廣東 珠海 519087；香港浸會(huì)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)院，香港 999077)

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政府性基金征收的正當(dāng)程序研究
——基于民航發(fā)展基金的個(gè)案分析

楊志偉，馬國(guó)仁

(北京師范大學(xué)珠海分校 法律與行政學(xué)院，廣東 珠海 519087；香港浸會(huì)大學(xué) 社會(huì)科學(xué)院，香港 999077)

[摘要]政府性基金的設(shè)立，為解決改革開(kāi)放初期基礎(chǔ)設(shè)施投上發(fā)揮了政策性作用。然而，隨著時(shí)代的變遷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的完善，作為時(shí)代產(chǎn)物的政府性基金，其合法性、合理性與透明度均存在著質(zhì)疑。選擇以民航發(fā)展基金為個(gè)案，對(duì)民航發(fā)展基金的由來(lái)與發(fā)展、征收的使用和制度規(guī)范以及設(shè)立程序進(jìn)行闡述與分析不難發(fā)現(xiàn)，民航發(fā)展基金在前置程序、立法程序、征收標(biāo)準(zhǔn)法律依據(jù)、實(shí)施程序等方面存在著正當(dāng)法律程序的偏差，致使其合法性受到質(zhì)疑。因此，政府性基金的設(shè)立，應(yīng)該在前置程序、程序立法、實(shí)施程序、糾紛解決正當(dāng)程序諸方面做出制度性安排。

[關(guān)鍵詞]政府性基金；民航發(fā)展基金；行政程序；正當(dāng)程序原則；公共利益

政府性基金是改革開(kāi)放后由于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資金短缺，通過(guò)稅收無(wú)法有效支應(yīng)的情況下應(yīng)運(yùn)而生的一種行政征收手段[1]，其初衷無(wú)非是“擴(kuò)大累積、壓縮消費(fèi)”，即在特殊年代里政府財(cái)政困難，于是要求民眾勒緊褲腰帶支持國(guó)家建設(shè)，最初開(kāi)征多在上世紀(jì)八九十年代。作為政府非稅收入的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)政府特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能的重要財(cái)政工具[2]1，為解決改革開(kāi)放初期基礎(chǔ)設(shè)施投上發(fā)揮了政策性作用。然而，隨著時(shí)代的變遷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的完善，作為時(shí)代產(chǎn)物的政府性基金，其合法性、合理性與透明度均受到質(zhì)疑，諸如政府性基金的立法權(quán)遭濫用，征收法律程序缺乏最基本的程序正義上的規(guī)范，收費(fèi)規(guī)模巨大且尚未納入到預(yù)算管理系統(tǒng)和現(xiàn)有預(yù)算制度改革面臨重大沖突，與行政事業(yè)性收費(fèi)、一般稅、特殊類型稅以及規(guī)費(fèi)等存在著諸多的關(guān)聯(lián)與界限模糊，等等。

2012年3月17日，財(cái)政部出臺(tái)《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》，廢止原來(lái)對(duì)旅客征收的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)以及對(duì)航空公司征收的民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金(簡(jiǎn)稱機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi))，新增對(duì)旅客和航空公司征收民航發(fā)展基金。新政策的出臺(tái)，立刻引起了社會(huì)對(duì)其法律依據(jù)與合法性的強(qiáng)烈質(zhì)疑，質(zhì)疑不僅體現(xiàn)在對(duì)這種“換湯不換藥”政策變更帶來(lái)法律適用問(wèn)題拷問(wèn)。同時(shí)，對(duì)基金設(shè)立的程序與合法性問(wèn)題的批判將矛盾焦點(diǎn)直指我國(guó)政府性基金的管理制度。在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中明確提出要“以減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和收費(fèi)”為深化職能轉(zhuǎn)變的重要手段，以推動(dòng)行政管理體制改革。為此，選擇以民航發(fā)展基金為研究個(gè)案，從正當(dāng)程序的視角反思與檢討我國(guó)政府性基金制度，勢(shì)必具有緊迫性與現(xiàn)實(shí)研究?jī)r(jià)值。

一理論框架：政府性基金的基本屬性

(一)政府性基金的概念

財(cái)政部《政府性基金管理暫行辦法》對(duì)政府性基金的概念進(jìn)行了明確的界定，認(rèn)為政府性基金是“各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金，全額納入財(cái)政預(yù)算”。

學(xué)術(shù)界對(duì)政府性基金的定義主要以財(cái)政學(xué)和財(cái)政法學(xué)研究為代表。王為民在對(duì)于我國(guó)非稅收入的研究中認(rèn)為：“政府性基金是指依照法律、法規(guī)并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立，憑借行政權(quán)力或政府信譽(yù)，為支持某項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織收取的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政性資金，設(shè)立政府性基金的目的主要是支持某項(xiàng)特定產(chǎn)業(yè)或事業(yè)發(fā)展?！盵3]4-54劉劍文和熊偉則認(rèn)為：“政府性基金是各級(jí)政府及其所屬部門基于支持某些特定的社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展之目的而憑借公權(quán)力依法向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金?！盵4]

學(xué)界定義彌補(bǔ)了政府性基金是依靠行政權(quán)力或政府信譽(yù)來(lái)做保障，但是對(duì)征收的具體范圍和目標(biāo)尚未達(dá)成共識(shí)。就政府性基金概念的內(nèi)涵而言，需要對(duì)政府性基金的性質(zhì)和基本特征進(jìn)行界定，而外延的部分需要說(shuō)明政府性基金征收的范圍和類別。

(二)政府性基金的種類與范圍

按照政府性基金的資金管理方式不同，可以分為中央政府性基金、地方政府性基金和中央地方共享基金三種類型。其中中央政府性基金收入繳入中央國(guó)庫(kù)，地方政府性基金收入繳入地方國(guó)庫(kù)，中央地方共享基金繳入中央和地方國(guó)庫(kù)。20世紀(jì)90年代中期至本世紀(jì)初，國(guó)家對(duì)政府性基金先后進(jìn)行了三次較大規(guī)模的清理整頓，政府性基金項(xiàng)目銳減。[3]55-56截至2014年底，現(xiàn)行有效的政府性基金共25項(xiàng)，其中繳入中央國(guó)庫(kù)的有8項(xiàng)，繳入地方國(guó)庫(kù)的有8項(xiàng)，繳入中央和地方國(guó)庫(kù)的有9項(xiàng)[5]。

表1　2014年全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄

資料來(lái)源：財(cái)政部《2014年全國(guó)政府性基金的目錄》

按照政府性基金的性質(zhì)和用途不同，可以分為重大工程特別征收類、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類、資源環(huán)境類、公有財(cái)產(chǎn)和附加稅類四類政府性基金。其中重大工程特別征收類政府性基金主要用于特定的重大水利、電力工程建設(shè)，如國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金、水庫(kù)移民扶持基金等。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類政府性基金主要用于民航、鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如鐵路建設(shè)基金、民航發(fā)展基金、港口建設(shè)費(fèi)等。資源環(huán)境類政府性基金征收主要用以煤炭、森林等資源的開(kāi)采利用以及減少污染和環(huán)境的保護(hù)，如核電站乏燃料處理處置基金、廢棄電器電子產(chǎn)品處理基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)、育林基金等。公有財(cái)產(chǎn)和附加稅類政府性基金依托國(guó)有土地、公有住房和營(yíng)業(yè)收入等計(jì)征，如城市公用事業(yè)附加、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、地方教育附加等。

(三)政府性基金的基本屬性

朱柏銘教授在研究政府性基金性質(zhì)時(shí)，也感嘆到“每每涉及政府性基金相關(guān)問(wèn)題時(shí)，總還有些模糊?！盵6]對(duì)于政府性基金的認(rèn)識(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)其本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)出諸多爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在主要在于對(duì)政府性基金的征收范圍和具體目標(biāo)上。主要有以下幾種觀點(diǎn)：首先，政府性基金的設(shè)立是服務(wù)于特定的國(guó)家宏觀政策或目標(biāo)，與一般的財(cái)政職能有所區(qū)別。臺(tái)灣學(xué)者辜仲明認(rèn)為“特別公課應(yīng)以事物目的為主，國(guó)家課征特別公課并非為支應(yīng)一般財(cái)政需求，而是國(guó)家為達(dá)成某項(xiàng)特殊國(guó)家任務(wù)或政策目的，所利用之財(cái)政上的手段或工具?！盵7]其次，由于政府性基金服務(wù)于特定的項(xiàng)目，所以其征收的對(duì)象不是一般公民，由使用者付費(fèi)，例如乘客在乘坐飛機(jī)時(shí)才需要繳納民航發(fā)展基金。再者，政府性基金與稅收都具有無(wú)償性。盡管非對(duì)待給付被視為政府性基金的基本特征，但因政府性基金的繳納義務(wù)與負(fù)擔(dān)理由間存有特殊法律關(guān)聯(lián)，且需專用于特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目的所指向的用途，從而對(duì)負(fù)擔(dān)群體形成一種特別的利益。[8]但是這種對(duì)承受政府性基金的群體而言不是一種補(bǔ)償措施。最后，政府性基金具有專款專用的特點(diǎn)。政府性基金必須用于實(shí)現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策所指向的用途，所以對(duì)政府性基金的管理也是“收支兩條線”，不得用于支付一般的財(cái)政需求[2]25。對(duì)于其本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)，除了以上四種基本屬性以外，有些人認(rèn)為它扮演的是一種行政事業(yè)性收費(fèi)的角色，或者從某種意義上來(lái)講，它本質(zhì)上就是一種稅收行為，應(yīng)該受到“財(cái)政、稅收基本制度”的約束。

(四)政府性基金與行政事業(yè)性收費(fèi)的區(qū)別

政府性基金與行政事業(yè)性收費(fèi)的含糊不清干擾了對(duì)政府性基金的認(rèn)識(shí)，也成為這項(xiàng)行政征收活動(dòng)法律適應(yīng)問(wèn)題矛盾的焦點(diǎn)。政府性基金的最大特點(diǎn)就是公共性，其邏輯起點(diǎn)與終點(diǎn)均為公共利益。政府性基金性質(zhì)與行政事業(yè)性收費(fèi)的非營(yíng)利性、補(bǔ)償性相比，政府性基金完全是政府憑借行政權(quán)力強(qiáng)制征收，與稅收具有相同性質(zhì)，是一種比較典型的“準(zhǔn)稅收”，其征收條件應(yīng)該高于行政事業(yè)性收費(fèi)。孫志認(rèn)為：“政府性基金與行政事業(yè)性收費(fèi)相比，其共同點(diǎn)表現(xiàn)在：二者都是依據(jù)國(guó)家權(quán)威，為行使政府職能而收取的，都應(yīng)屬財(cái)政資金；二者都有特定的用途，具有專款專用的性質(zhì)。政府性基金既具有一般財(cái)政資金的共性又具有?？顚Ｓ玫奶攸c(diǎn)。資金的財(cái)政性、政府的主體性和用途的特定性構(gòu)成了政府性基金的三大特點(diǎn)?！盵9]王為民將行政事業(yè)性收費(fèi)分為管理性和懲罰性兩大類，他認(rèn)為：“行政性收費(fèi)是行政主體單方面意思的體現(xiàn)，本質(zhì)上是行政主體對(duì)行政相對(duì)人課以財(cái)政義務(wù)，目的是調(diào)節(jié)社會(huì)收入與分配，獲取資金，彌補(bǔ)國(guó)家建設(shè)資金的不足和維護(hù)公共設(shè)施等，其實(shí)施必須以相對(duì)人負(fù)有行政法上繳納義務(wù)為前提?！盵3]37-38因此，政府性基金的征收與行政事業(yè)性收費(fèi)之間是存在著本質(zhì)區(qū)別，不能同一而語(yǔ)。

二民航發(fā)展基金：運(yùn)行機(jī)制與制度規(guī)范

(一)民航發(fā)展基金的由來(lái)與發(fā)展

民航運(yùn)輸業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，改革開(kāi)放以來(lái)一直保持較高的增長(zhǎng)率。上世紀(jì)90年代初期，我國(guó)一方面機(jī)場(chǎng)數(shù)量相對(duì)有限，另一方面日益增長(zhǎng)的客流量漸漸超過(guò)機(jī)場(chǎng)自身的最大吞吐量。在當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)不高的情況下，機(jī)場(chǎng)等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單純依靠政府財(cái)政是比較困難的。1992年3月，民航總局、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局決定向乘坐民航國(guó)內(nèi)航班(含國(guó)際、地區(qū)航線國(guó)內(nèi)段)的中外旅客收取“機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金”或“機(jī)場(chǎng)新設(shè)施建設(shè)費(fèi)”等。1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局制定的《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金的意見(jiàn)》，統(tǒng)一收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。2002年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)將于2005年底執(zhí)行到期；到了2005年底，又決定機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)續(xù)征一年；接著在2006年又將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收時(shí)間延長(zhǎng)至2011年。

就在機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)飽受詬病面臨不得不取消的尷尬情況下，2012年3月17日，財(cái)政部出臺(tái)并頒布《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(財(cái)綜[2012]17號(hào))，同年4月1日起正式施行。這一文件的出臺(tái)標(biāo)志著在我國(guó)征收近20年歷史的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的廢止，同時(shí)開(kāi)征民航發(fā)展基金。民航發(fā)展基金由原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和原民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金合并而成。民航發(fā)展基金的國(guó)內(nèi)航線征收標(biāo)準(zhǔn)與舊的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)保持一致，乘坐國(guó)內(nèi)航班的旅客每人次50元，而國(guó)際和地區(qū)航班的出境旅客由舊機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收70元每人次上升到90元每人次(含旅游發(fā)展基金20元)，實(shí)際上旅客的支出增加了20元。

(二)民航發(fā)展基金的征收和使用制度

《辦法》對(duì)民航發(fā)展基金的使用范圍界定在七個(gè)方面，主要用以支持民航事業(yè)的發(fā)展，其中包括對(duì)民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼、民航節(jié)能減排等。總體而言，民航發(fā)展基金的征收主體和征收程序構(gòu)成了民航發(fā)展基金征收制度的基本內(nèi)容，特定的征收程序是特定的征收制度的體現(xiàn)。

1.民航發(fā)展基金的征收主體。民航發(fā)展基金由財(cái)政部委托民航局統(tǒng)一組織征收，明確民航局清算中心作為征收主體，具體負(fù)責(zé)民航發(fā)展基金的征收工作。民航發(fā)展基金的征收主體主要涉及財(cái)政部與民航局的內(nèi)部關(guān)系互動(dòng)，是公權(quán)力主體的相互關(guān)系。中國(guó)民用航空局是民航發(fā)展基金所在領(lǐng)域的行政主管部門，在征收的過(guò)程中有區(qū)別與稅收以專門的征收主體稅務(wù)部門為主的格局，所以在征收過(guò)程中財(cái)政部門對(duì)民航發(fā)展基金控制相對(duì)不足。

2.民航發(fā)展基金的征收程序。民航發(fā)展基金的征收程序涉及財(cái)政部和民航局的外部互動(dòng)，主要是征收主體與相對(duì)方之間的關(guān)系。民航發(fā)展基金的征收程序大致分為兩個(gè)方面：航空旅客繳納民航發(fā)展基金，由航空公司或銷售代理機(jī)構(gòu)在購(gòu)票時(shí)代征，由民航局清算中心負(fù)責(zé)征收；航空公司繳納的民航發(fā)展基金由民航局清算中心直接征收。二者征收后都要全額上繳至中央國(guó)庫(kù)。在實(shí)踐中，會(huì)產(chǎn)生不規(guī)范現(xiàn)象，代征的環(huán)節(jié)增加了過(guò)程交易成本，而且在代碼共享航空公司之間的分?jǐn)偤徒Y(jié)算由航空公司自行決定，往往多家航空公司成為欠款大戶。[10]

3.民航發(fā)展基金的使用制度。民航發(fā)展基金的使用制度與財(cái)政支出關(guān)系較為密切，應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政支出一般制度的制約，并接受民主監(jiān)督和控制。民航發(fā)展基金的最終落實(shí)意味著設(shè)立基金所追求的政策目標(biāo)得以最終實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槊窈桨l(fā)展基金是在民航這個(gè)特定的領(lǐng)域，具有專業(yè)性和封閉性。不論是中央本級(jí)還是地方需要使用，都由財(cái)政部予以最終決定，所以財(cái)政部對(duì)民航發(fā)展基金的自行裁量安排權(quán)力較大，可能會(huì)造成民航發(fā)展基金的使用制度不規(guī)范與不健全。

4.民航發(fā)展基金的使用原則。根據(jù)《辦法》規(guī)定，民航發(fā)展基金使用應(yīng)當(dāng)遵循以收定支、統(tǒng)籌安排、專款專用、注重效益的原則。以收定支是部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)的保障機(jī)制，除了一般財(cái)政支付外的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，往往其中存在著一些不確定的因素，隨意性較大。而統(tǒng)籌安排原則包含了政策導(dǎo)向因素，往往會(huì)政策傾斜。?？顚Ｓ迷瓌t不僅是民航發(fā)展基金的使用原則，也是政府性基金的基本特征和原則。最后民航發(fā)展基金的使用也會(huì)注重效益，因?yàn)楸举|(zhì)也是為了支持民航業(yè)的發(fā)展。

5.民航發(fā)展基金的使用主體。民航發(fā)展基金的使用主體包含中央本級(jí)和地方單位。中央本級(jí)使用由民航局編制支出預(yù)算，報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)；地方單位使用，經(jīng)財(cái)政部會(huì)同民航局審核后，通過(guò)中央對(duì)地方政府性基金轉(zhuǎn)移支付下達(dá)。其中財(cái)政部在民航發(fā)展基金預(yù)算中，按不超過(guò)1%列支征管經(jīng)費(fèi)和代征手續(xù)費(fèi)，也就是乘坐國(guó)內(nèi)航線的旅客繳納的50元民航發(fā)展基金含0.5元的代征手續(xù)費(fèi)。

(三)民航發(fā)展基金的設(shè)立程序

從機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)到民航發(fā)展基金的出臺(tái)基本經(jīng)歷了四個(gè)過(guò)程。首先民航發(fā)展基金的誕生是由機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)演變而來(lái)，由財(cái)政部直接下發(fā)通知決定征收并同時(shí)廢止機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)；其次從民航發(fā)展基金征收的申請(qǐng)與審批程序來(lái)看，根據(jù)《政府性基金暫行管理辦法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院所屬部門(含直屬機(jī)構(gòu))、地方各級(jí)人民政府及其所屬部門申請(qǐng)征收政府性基金，必須以法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件為依據(jù)，遞交申請(qǐng)材料至財(cái)政部，財(cái)政部收到申請(qǐng)材料之日起90個(gè)工作日內(nèi)給予審核意見(jiàn)并決定通過(guò)與否。而此次民航發(fā)展基金的出臺(tái)是由財(cái)政部作為監(jiān)管與審批單位直接擬定并下發(fā)通知給民航局和其他單位；再者就民航發(fā)展基金的聽(tīng)證程序上來(lái)看，本次民航發(fā)展基金的出臺(tái)是財(cái)政部單方面在文件通知中提到根據(jù)國(guó)務(wù)院的有關(guān)批示直接制定，并未履行任何聽(tīng)證程序，也并未公示具體的國(guó)務(wù)院的批示與指示；最后在立法程序上，此次財(cái)政部出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》的通知中強(qiáng)調(diào)，為規(guī)范民航發(fā)展基金征收使用管理，促進(jìn)民航事業(yè)發(fā)展，根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)批示要求制定?！掇k法》由其名稱、出臺(tái)部門和方式?jīng)Q定其屬于部門規(guī)章，因?yàn)樾姓ㄒ?guī)需由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。

根據(jù)我國(guó)《立法法》第七十一條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院各部具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章?！彼载?cái)政部作為國(guó)務(wù)院部委組成部門具有制定部門規(guī)章的權(quán)力是毫無(wú)疑問(wèn)的。

三現(xiàn)實(shí)困境：正當(dāng)法律程序視角的檢討

現(xiàn)行《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》中既包括對(duì)航空公司征收也包括對(duì)旅客征收。以對(duì)旅客征收為例，從民航發(fā)展基金征收的決定程序、實(shí)施程序和使用程序的角度來(lái)描述當(dāng)前民航發(fā)展基金設(shè)立的現(xiàn)實(shí)困境。

(一)前置程序中缺失公示告知和聽(tīng)證程序

所謂行政行為的合理性，要求政府行政既要合乎法律又要合乎理性的雙重含義，政府在考慮行政相關(guān)因素前提下，其行政內(nèi)容應(yīng)合乎情理，行政行為擁有正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)且符合法律的目的。[11]財(cái)政部此次出臺(tái)民航發(fā)展基金這反映了政府對(duì)于行政決策前征求民意態(tài)度不積極，是典型的傳統(tǒng)管理主義決策模式，習(xí)慣于閉門決策、強(qiáng)權(quán)決策，忽視決策前對(duì)民意的調(diào)查及尊重。而且在實(shí)際操作過(guò)程中對(duì)公眾的態(tài)度也置之不理。根據(jù)學(xué)者王為民對(duì)政府性基金的定義，他認(rèn)為政府性基金是依靠行政權(quán)力或政府信譽(yù)來(lái)做保障。[3]4-5財(cái)政部此次出臺(tái)的通知恰恰忽視了政府的信譽(yù)，使政府的信譽(yù)大打折扣，單純憑借政府的強(qiáng)制權(quán)威和行政權(quán)力，況且其合法性也令人質(zhì)疑。

(二)立法程序缺陷帶來(lái)征收法律效力困境

民航發(fā)展基金還缺乏制度的合法性程序，在立法上還存在著瑕疵。根據(jù)《政府性基金暫行管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，“財(cái)政部負(fù)責(zé)審批并監(jiān)管政府性基金的征收和使用”，所以此次民航發(fā)展基金的出臺(tái)在財(cái)政部的角度看起來(lái)很順理成章。因?yàn)椤墩曰饡盒泄芾磙k法》賦予了財(cái)政部批準(zhǔn)征收并設(shè)置新的政府性基金的項(xiàng)目的權(quán)力。財(cái)政部在通知中雖然強(qiáng)調(diào)根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)批示制定來(lái)制定，但是并未公開(kāi)是何批示，在設(shè)立程序上存在著明顯的缺失。財(cái)政部征收民航發(fā)展基金的初衷是為了支持民航事業(yè)的發(fā)展，所以從法理上看《民用航空法》應(yīng)當(dāng)是《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》的上位法，但是我國(guó)民航法并未提到“民航發(fā)展基金”，這樣就導(dǎo)致了《辦法》上位法缺失的窘境，并且與《立法法》產(chǎn)生了矛盾。因?yàn)楦鶕?jù)《立法法》第七十一條規(guī)定，“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！倍掇k法》并沒(méi)有上位法，所以導(dǎo)致民航發(fā)展基金成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。

(三)征收標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法律依據(jù)和基數(shù)測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)

民航發(fā)展基金征收標(biāo)準(zhǔn)程序從未公開(kāi)，有照搬機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的嫌疑。機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)從1992年開(kāi)始征收，當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)制定，可是20年后的中國(guó)GDP總量躍居世界第二，尤其是分稅制改革后中央政府的財(cái)政收入劇增，完全有能力負(fù)擔(dān)機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。此次民航發(fā)展基金的征收標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)分析與核算，甚至完全照搬過(guò)去機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，不僅如此，對(duì)國(guó)際或地區(qū)航線還額外增加了20元人民幣的旅游發(fā)展基金，在一定程度上了增加了旅客負(fù)擔(dān)。

(四)實(shí)施程序中代征環(huán)節(jié)不規(guī)范滋生腐敗

民航發(fā)展基金由財(cái)政部委托民航局進(jìn)行征收，明確民航局清算中心作為征收主體。航空旅客應(yīng)繳納的民航發(fā)展基金由航空公司或代理機(jī)構(gòu)代征，然后由民航局清算中心再負(fù)責(zé)征收并上繳至中央國(guó)庫(kù)。代征的過(guò)程中增加了交易的環(huán)節(jié)，可能存在航空公司虛報(bào)征收的數(shù)字或者航空公司與民航局清算中心腐敗的行為?！掇k法》規(guī)定對(duì)乘坐支線航班的旅客予以免征，可是航空公司在旅客購(gòu)票時(shí)究竟有無(wú)盡到告知義務(wù)或者有無(wú)違反規(guī)定征收都有可能存在，畢竟旅客也不會(huì)仔細(xì)研究財(cái)政部的通知和文件。

民航發(fā)展基金相對(duì)于稅收這類財(cái)政收入所實(shí)行的專門、統(tǒng)一的征收主體模式，民航局負(fù)責(zé)征收可能導(dǎo)致其對(duì)政府性基金征收主體方面控制力度相對(duì)不足。多重委托征收等不規(guī)范現(xiàn)象，可能導(dǎo)致主體安排與初始制度設(shè)計(jì)相去甚遠(yuǎn)。[2]48-49

四政府性基金設(shè)立的正當(dāng)途徑：一個(gè)分析框架

從民航發(fā)展基金的個(gè)案分析中，我們不難發(fā)現(xiàn)民航發(fā)展基金在設(shè)立過(guò)程中產(chǎn)生諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。政府性基金征收從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是受到行政征收的調(diào)整與規(guī)范，因?yàn)檎魇帐侵刚婪ㄏ騻€(gè)人或單位收取，而民航發(fā)展基金的征收似乎存在眾多不合法的程序和事實(shí)。應(yīng)通過(guò)對(duì)民航發(fā)展基金設(shè)立到征收的現(xiàn)實(shí)的困境分析來(lái)看待政府性基金設(shè)立的正當(dāng)性。如果程序不合法可能會(huì)導(dǎo)致政府性基金喪失其初衷，甚至?xí)躺瘮〉耐寥?。為了解決一系列現(xiàn)實(shí)困境的問(wèn)題，也為了規(guī)范政府性基金征收過(guò)程中不規(guī)范的行為，筆者從政府性基金設(shè)立、征收、管理等一系列完整程序中勾勒出其設(shè)立的正當(dāng)路徑，并分別從前置程序、立法程序、實(shí)施程序以及對(duì)糾紛解決機(jī)制諸方面進(jìn)行逐一闡述。

(一)前置程序的完善：協(xié)同治理

在政府性基金設(shè)立的前置程序中應(yīng)摒棄傳統(tǒng)管理主義決策，實(shí)現(xiàn)合作型社會(huì)治理模式。在政府性基金征收前應(yīng)廣征民意，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，綜合專家學(xué)者、民眾和各方的意見(jiàn)，充分考慮多方利益主體在政府性基金中的正當(dāng)訴求。從合作型社會(huì)治理模式來(lái)看，政府與公民、法人和其他社會(huì)組織構(gòu)成了一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。政府超越了傳統(tǒng)社會(huì)的核心地位，僅僅是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，不再是社會(huì)的中心。公部門與社會(huì)其他部門不再是管理與被管理、控制與被控制的關(guān)系，而是相互協(xié)作的關(guān)系。合作型社會(huì)治理模式的核心是善治，善治的參與性、協(xié)商性、責(zé)任性、透明性、回應(yīng)性、有效性、公正性、包容性以及合法性幾乎都與法治精神相契合。[12]“對(duì)于合作治理來(lái)說(shuō)，治理主體間的信任關(guān)系是一個(gè)基本前提，如果不能在合作主體間建立起信任關(guān)系，社會(huì)治理的過(guò)程就會(huì)依然在控制導(dǎo)向的路徑中延伸下去，只有當(dāng)合作治理的主體間擁有了信任關(guān)系的時(shí)候，才同時(shí)擁有了合作治理?！盵13]政府性基金的設(shè)立只有充分考慮了民意，并建立與公眾的互信關(guān)系，才能與公眾進(jìn)行協(xié)作治理。只有完善了前置程序才有利于政策的推行與實(shí)施。

(二)立法程序的原則：正義優(yōu)先

政府性基金其自身突出特點(diǎn)就是公共性，即征收的目的與用途都是基于公共利益的促進(jìn)與達(dá)成。政府性基金在立法程序上應(yīng)加以完善，避免法律的瑕疵影響其效力。同時(shí)對(duì)政府性基金本身的立法也是保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的迫切需要[2]109。任何權(quán)力都有濫用的傾向，[14]法治政府的財(cái)政權(quán)應(yīng)該建立在承認(rèn)、尊重和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的前提之下，任何有關(guān)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪的制度，均需以國(guó)家立法的面目出現(xiàn)。[2]109古典的正義主要用于人的行為，而在近現(xiàn)代的西方思想中，正義更多用于評(píng)價(jià)社會(huì)制度的道德標(biāo)準(zhǔn)，被視為社會(huì)制度的首要價(jià)值。[15]法律或者立法，作為權(quán)威性的社會(huì)制度或社會(huì)制度生存方式，與正義淵源已久，法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序。[16]當(dāng)前我國(guó)政府性基金立法與立法程序都不完善，缺乏配套的法律法規(guī)。政府性基金立法要堅(jiān)持內(nèi)部的行政控制和外部的政治控制，對(duì)于政府性基金所涉及的領(lǐng)域要落實(shí)民主法治原則，彰顯正義優(yōu)先價(jià)值。任何規(guī)章的出臺(tái)都要經(jīng)過(guò)合法的程序，財(cái)政部沒(méi)有權(quán)力隨便設(shè)立政府性基金。通過(guò)政府性基金立法不僅可以規(guī)范財(cái)政權(quán)力的合法行使，也能夠完善我國(guó)的財(cái)政法律體系，同時(shí)完善的立法程序也能對(duì)政府性基金起到法律的支撐作用，會(huì)避免無(wú)本之木、無(wú)水之源的法律困境。在立法程序的過(guò)程中正義優(yōu)先至始至終都要堅(jiān)持。

(三)實(shí)施程序的執(zhí)行：公開(kāi)透明

當(dāng)前我國(guó)政府性基金在征收機(jī)制上主要涉及財(cái)政部門、稅務(wù)部門和其他行政主管部門之間的互動(dòng)，征收情況較為復(fù)雜。有些部分由稅務(wù)部門征收，還有一些由相關(guān)行業(yè)主管部門征收，例如民航局征收民航發(fā)展基金，所以在征收過(guò)程中削弱了財(cái)政部門對(duì)政府性基金征收主體的控制力度，從而增加了部門外開(kāi)支。類似民航發(fā)展基金這么大數(shù)額對(duì)機(jī)場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)貼，這些匪夷所思的數(shù)據(jù)在某種程度上對(duì)政府性基金使用去向的公開(kāi)透明提出了迫切性要求。因此不僅要強(qiáng)化財(cái)政部門的統(tǒng)籌地位，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門與其他部門之間的良性互動(dòng)和有效協(xié)調(diào)。此外，政府性基金在使用去向方面必須定期并及時(shí)向社會(huì)披露，讓公眾了解到資金的具體去向。并且要設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，對(duì)不合法、不合理的開(kāi)支要堅(jiān)決予以抵制，并及時(shí)糾正。真正實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮政府性基金的初衷，避免誤用和濫用。

(四)糾紛解決的設(shè)計(jì)：拓展訴訟機(jī)制

在法社會(huì)學(xué)看來(lái)，糾紛是兩個(gè)或兩個(gè)以上的主體之間的利益沖突，并涉及到制度的違反或與秩序發(fā)生某種關(guān)聯(lián)。[16]政府性基金糾紛是指政府性基金這一財(cái)政工具的產(chǎn)生和運(yùn)行過(guò)程中，相關(guān)主體之間因利益沖突而引發(fā)的各類爭(zhēng)議，包含公權(quán)力主體之間、私權(quán)主體之間、公權(quán)主體和私權(quán)主體之間發(fā)生的糾紛。[2]94解決政府性基金糾紛要加強(qiáng)協(xié)商機(jī)制、調(diào)解機(jī)制和復(fù)議機(jī)制對(duì)政府性基金的有效解決，引入多元糾紛解決機(jī)制。協(xié)商和調(diào)解有利于化解糾紛，減輕司法壓力，促進(jìn)和諧秩序?，F(xiàn)行行政復(fù)議程序只能解決政府性基金相關(guān)行政主體與相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議，但是復(fù)議程序可以將政府性基金糾紛在行政系統(tǒng)內(nèi)部加以解決，降低糾紛解決成本。無(wú)論選擇哪種機(jī)制都要對(duì)產(chǎn)生糾紛的情況予以解決，做到有糾紛就有渠道和途徑解決問(wèn)題，切實(shí)保證公眾的利益。

政府性基金作為我國(guó)財(cái)政收支體系中的一個(gè)特別的工具，本文主要以民航發(fā)展基金個(gè)案為例，建立在政府性基金的基本屬性理論框架之上進(jìn)行分析。當(dāng)前我國(guó)政府性基金征收的正當(dāng)程序還有待完善，尤其是相關(guān)法律的缺失致使很多基金例如民航發(fā)展基金成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。盡管當(dāng)前政府性基金還存在著諸多問(wèn)題，但是有理由相信隨著政府性基金改革的不斷深入，尤其是十八大四中全會(huì)提出的全面依法執(zhí)政的理念，政府性基金將會(huì)真正發(fā)揮其設(shè)立的初衷，真正將政府性基金的使用和作用落到實(shí)處，使廣大人民受益，同時(shí)其立法進(jìn)程也會(huì)促使我國(guó)法治文明將會(huì)進(jìn)一步提升。

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責(zé)任編輯：黃聲波

The Study of the Due Process of Governmental Funds Collection——Based on Case Analysis of Civil Aviation Development Fund

YANG Zhiwei, MA Guoren

(School of Administration and Law, Beijing Normal University Zhuhai Campus, Zhuhai, Guangdong 519087, China;Faculty of Social Sciences, Hong Kong Baptist University, Hong Kong 999077 China)

Abstract：The set up of governmental funds aims to solve the investment in infrastructure at the beginning of reform and opening. Its policy effect was remarkable. However, as the outcome of age, governmental funds were questioned by public in its legality, rationality, transparency with the time going by and the improvement of market economy pattern. This paper chooses the civil aviation development fund as research case. It is not difficult to find that civil aviation development fund in its pre-procedure, legislation procedure, implementation procedure, and the due process of governmental funds is filled with violation of its original purpose. So the public questioned the legislation of civil government development fund. Hence, the establishing of civil aviation development fund must set full mechanism to comply with the law and regulations in the pre-procedure, legislation procedure, implementation procedure as well as the due process of dispute resolution.

Key words：governmental funds, civil aviation development fund, administrative procedure, principle of due process, public benefits

[中圖分類號(hào)]D912.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-117X(2016)01-0069-07

作者簡(jiǎn)介：楊志偉(1984- )男，湖南長(zhǎng)沙人，北京師范大學(xué)珠海分校講師，研究方向?yàn)楣补芾怼⒎菭I(yíng)利組織管理、第三方評(píng)估；馬國(guó)仁(1992- )男，安徽宣城人，香港浸會(huì)大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民航公共政策。

基金項(xiàng)目：珠海市社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題“珠海市社會(huì)組織培育扶持政策研究”(2014060)

收稿日期：2015-09-02

doi:10.3969/j.issn.1674-117X.2016.01.012