趙智宏

公共利益是一個(gè)法學(xué)、社會學(xué)等都習(xí)以為常的詞，但是究竟是公共利益對大家而言依然是“鏡里看花，水中望月?！薄肮怖妗边@個(gè)概念是一個(gè)涉及價(jià)值判斷的不確定歷史性概念。公共利益長期以來與經(jīng)濟(jì)法有密切的關(guān)系。一方面，公共利益是推動經(jīng)濟(jì)法發(fā)展的參考依據(jù)，另一方面，經(jīng)濟(jì)法能夠?yàn)楣怖娴谋Ｗo(hù)提供法律保障。但由于，經(jīng)濟(jì)法本身制度不完善、公共利益規(guī)定可操作性低、相關(guān)程序不健全等原因，公共利益保護(hù)一直存在法律限度。為了突破限度，首先，明確公共利益的界定；其次，完善經(jīng)濟(jì)法立法；最后，完善相關(guān)的程序。

“公共利益”的概念界定一直是一個(gè)懸而未決的問題。然而公共利益與經(jīng)濟(jì)法聯(lián)系十分緊密。為了促進(jìn)公共利益的保護(hù)需要站在經(jīng)濟(jì)法的角度探討公共利益。本文的第一部分公共利益的概述主要介紹公共利益概念界定和特點(diǎn)，第二部分介紹公共利益與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系，以便從經(jīng)濟(jì)法角度對公共利益進(jìn)行研究。第三部分介紹了公共利益法律保護(hù)限度出現(xiàn)的原因，最后一部分找到了突破公共利益保護(hù)限度的路徑。

一、公共利益的概述

（一）公共利益的概念

公共利益是一個(gè)十分神秘的概念，迄今為止人們也無法真正的界定公共利益，但社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，促使人們必須認(rèn)識和揭示公共利益的應(yīng)有之意?！肮怖妗币辉~的最早出現(xiàn)可追溯到公元前5-6世紀(jì)的古希臘，當(dāng)時(shí)“整體國家觀”盛行于整個(gè)城邦，在“整體國家觀”的作用下，公共利益被視為一個(gè)社會存在所必需的價(jià)值，是全體社會成員的共同目標(biāo)。18世紀(jì)末19世紀(jì)初，英國功利主義法學(xué)家邊沁提出，法律的一般和最終目的不過是社會的最大利益而已，立法者的職責(zé)是在公共利益和私人利益之間進(jìn)行調(diào)和。他提出“最大多數(shù)人的最大幸福是判斷是非的標(biāo)準(zhǔn)”，實(shí)際上，否認(rèn)了公共利益的存在，并認(rèn)為“社會公共利益只是一種抽象的利益，個(gè)人利益是唯一現(xiàn)實(shí)的利益?！?/p>

（二）公共利益的特點(diǎn)

1.內(nèi)容具有不確定性。公共利益是一個(gè)不確定的法律概念。在國內(nèi)外的法律規(guī)范中有諸多的公共利益條款，內(nèi)容都具有不確定性。內(nèi)容的不確定意味著外延和范圍的不確定，所以公共利益常常因?yàn)榻忉尩姆椒ú煌胁煌暮x，甚至在不同場合、不同環(huán)境下解釋不盡相同。公共利益也意味著受益對象的不確定性。什么是公共，那些人才能視為公共，無法用數(shù)字或者其他標(biāo)準(zhǔn)予以確定。由此可見，公共利益與誠實(shí)信用、公序良俗等概念十分相似，具有高度的抽象性、不確定性。

2.內(nèi)容包括價(jià)值判斷。公共利益是一個(gè)價(jià)值判斷的概念。而價(jià)值判斷必然是一種主觀認(rèn)識，這種主觀認(rèn)識是基于社會已經(jīng)形成的傳統(tǒng)、道德以及價(jià)值導(dǎo)向。由此可見，公共價(jià)值的界定與具體的時(shí)間、地點(diǎn)、社會環(huán)境、文化發(fā)展有重要的關(guān)系。也因此，公共利益的判斷更多是一種原則性的判斷，會因?yàn)榕袛嘀黧w的不同而不同。

3.公共利益是一個(gè)歷史性概念。公共利益不是一個(gè)永恒的概念， 在不同的歷史階段具有不同的內(nèi)容和表現(xiàn)。在封建社會，“公共利益”只是君主統(tǒng)治國家的工具，“公共利益”實(shí)際上就是君主利益。在資本主義社會，“公共利益”更多的是指新興的資產(chǎn)階級的利益。在社會主義制度之下，“公共利益”又被賦予了不同的內(nèi)涵，公共利益包含的階級范圍、公民范圍也前所未有的擴(kuò)大。由此可見，不同社會發(fā)展階段，公共利益的內(nèi)容會發(fā)展很大的變化。當(dāng)然這種變化不是一蹴而就的，而是漸變的、長期的過程。

二、公共利益與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生、發(fā)展所處時(shí)代的社會經(jīng)濟(jì)背景和社會觀念決定了經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)或目的。由于社會發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)成為了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，經(jīng)濟(jì)法已經(jīng)由個(gè)人權(quán)利本位轉(zhuǎn)向了社會本位。因此，經(jīng)濟(jì)法的任務(wù)或目的已經(jīng)成為了保護(hù)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，換句話說保護(hù)的是人的公益。公共利益與經(jīng)濟(jì)法的關(guān)系表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）公共利益是推動經(jīng)濟(jì)法發(fā)展的參考依據(jù)

公共利益可以最大程度上反映人們的訴求，從而為社會公眾而服務(wù)。因此，在一定程度上代表了經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)公共利益發(fā)生變化時(shí)，經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，不然經(jīng)濟(jì)法的立法將會落后于社會實(shí)踐。

（二）經(jīng)濟(jì)法能夠?yàn)楣怖娴谋Ｗo(hù)提供法律保障

一方面，經(jīng)濟(jì)法可以通過法律的手段，規(guī)范市場的行為，克服市場的先天缺陷，從而形成公平競爭秩序，更好的保障社會公共利益。另一方面，在激烈的市場競爭下，一定會產(chǎn)生弱勢群體，比如：消費(fèi)者、勞動者等等。經(jīng)濟(jì)法應(yīng)用過程中，能夠?yàn)槿鮿萑后w提供豐富的利益維護(hù)渠道，從而維護(hù)了社會的安定和秩序，保護(hù)社會公共利益。

三、公共利益法律限度產(chǎn)生的原因

（一）經(jīng)濟(jì)法本身制度不完善

1.經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定的滯后性。滯后性是法律的局限，所以想讓法律與社會實(shí)踐有密切的聯(lián)系就必須讓法律具有一定的前瞻性。目前，我國市場經(jīng)濟(jì)正處于重要的轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會環(huán)境變化迅速。然而，公共利益是一個(gè)不確定的、歷史性的概念，會隨著社會的改變而改變，因此，經(jīng)濟(jì)法的立法難以與公共利益概念的變化與時(shí)俱進(jìn)。在對公共利益保護(hù)時(shí)，往往力不從心。

2.經(jīng)濟(jì)法規(guī)范不穩(wěn)定性。為了解決經(jīng)濟(jì)法的滯后性問題，提高經(jīng)濟(jì)法的適用性，政府開始使用部門規(guī)章或者是行政性文件。而這些部門規(guī)章和行政性文件產(chǎn)生了很多的問題。首先，行政文件和部門規(guī)章的大量出現(xiàn)，是行政部門行使立法權(quán)的表現(xiàn)。在行政權(quán)日益膨脹的今天，這顯然是十分危險(xiǎn)的。與此同時(shí)，由于行政性文件和部門規(guī)章的大幅度增加，其本身可能與經(jīng)濟(jì)法規(guī)定相矛盾，導(dǎo)致法官在適用時(shí)無法進(jìn)行選擇。行政性文件和部門規(guī)章并不是由專業(yè)的立法機(jī)關(guān)確立的，所以技術(shù)水平上參差不齊，一方面導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)，另一方面也會產(chǎn)生適用上的混亂。最后，不同的部門規(guī)章或者行政性文件在理念、原則和規(guī)范上常產(chǎn)生較大的變動。在一定程度上，意味著其相關(guān)法律法規(guī)難以真正適用于廣大受眾，使公共利益的保護(hù)受到歷史、政策等因素的影響，增加了保護(hù)難度。

3.經(jīng)濟(jì)法形式不合理。我國經(jīng)濟(jì)法主要是為了解決市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)生的社會問題和矛盾，進(jìn)而有效保障社會公眾的利益，具有極強(qiáng)的社會性特征。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行業(yè)出現(xiàn)明顯的專業(yè)特征，分工的日益細(xì)化、價(jià)值選擇的多元化，對經(jīng)濟(jì)法形式提出了更高的要求。然而經(jīng)濟(jì)法欠缺明確有效的執(zhí)行程序和尚未明晰的公共利益保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，削弱了其對公共利益的保護(hù)力度。同時(shí)，由于政策常處于變動之中，從而也會對經(jīng)濟(jì)法的內(nèi)容等產(chǎn)生一定的影響，弱化其法律作用的同時(shí)也產(chǎn)生了法律限度。

（二）公共利益規(guī)定可操作性低

如前所述，公共利益一直以來是一個(gè)不確定、歷史性的概念。因此在立法的過程中，多采用一些原則性的規(guī)定，缺乏正面的具體規(guī)定，因此在公共利益的判定上存在著很大的問題，存在著同案不同判的現(xiàn)象，導(dǎo)致有的時(shí)候公共利益不僅不能保護(hù)人們的正當(dāng)權(quán)益，反而會成為少數(shù)人非法獲取私人利益的一種方式。公共利益標(biāo)準(zhǔn)的模糊，同時(shí)也給國家工作人員執(zhí)法帶來了諸多的不便，公共利益的規(guī)定可操作性低，其實(shí)際執(zhí)行力度較弱，對公共利益保護(hù)的效果不明顯。最后，經(jīng)濟(jì)法在對公共利益實(shí)行保護(hù)時(shí)，在利益分配方面更多的是依據(jù)政策的調(diào)整進(jìn)行公共利益的協(xié)調(diào)，加之缺乏有效的責(zé)任追查制度，不利于公共利益的保護(hù)。

（三）相關(guān)程序不完善

如果沒有正確的執(zhí)法程序，再好的實(shí)體法也無法發(fā)揮效用。經(jīng)濟(jì)法不像刑法、民法、行政法等部門法，有明確的程序規(guī)定。很多的執(zhí)法程序都零零散散的規(guī)定在不同的法規(guī)之中。這也就導(dǎo)致了，在進(jìn)行有關(guān)公共利益執(zhí)法時(shí)程序上的混亂。有的則出現(xiàn)，程序嚴(yán)重流于形式。比如： 在不動產(chǎn)征收程序中，《土地管理法》規(guī)定的兩個(gè)“公告”制度，實(shí)際上卻成為老百姓到指定單位辦手續(xù)的“通知書”； 而《國土資源聽證規(guī)定》、《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的制度的指導(dǎo)意見》賦予當(dāng)事人的聽證權(quán)利，基本上形同虛設(shè)。

四、公共利益保護(hù)限度的突破

（一）明確公共利益的界定

通過上述的論證，不難看出，公共利益保護(hù)法律限度的最重要的原因之一是公共利益概念界定困難。我們不能因?yàn)榻缍ɡщy，便放棄對其的研究。公共利益的界定應(yīng)當(dāng)分為兩種方式：第一是通過立法明文規(guī)定。第二是在具體案件中運(yùn)用公共利益的程序認(rèn)定機(jī)制。前者、對公共利益進(jìn)行界定時(shí)可以參考其他國家的相關(guān)規(guī)定：德國將公共利益分為一般公共利益和較高公共利益。以土地征收為例，公民擁有合法財(cái)產(chǎn)權(quán)是符合公共利益的，士地征收是對農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)的侵犯。只有當(dāng)土地征收后，公眾和社會能獲得比征收前私入所擁有的持產(chǎn)權(quán)的利益更高的公益價(jià)值時(shí)，征收合法性才能成立。而所謂的更高的公益價(jià)值，并不是數(shù)量上的多少，而是征收之目的質(zhì)。”的問題，這一點(diǎn)必須由立法機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)時(shí)的客觀情況判斷。后者，通過程序認(rèn)定機(jī)制認(rèn)定公共利益。當(dāng)然這僅僅是在具體案件中適用。當(dāng)法院無法對公共利益進(jìn)行判斷時(shí)，可以通過這一程序，集思廣益，讓人們判斷是否屬于公共利益

（二）完善經(jīng)濟(jì)法立法

經(jīng)濟(jì)法在我國發(fā)展起起伏伏，曾一度因?yàn)榕c民法、行政法存在一些重合而被要求取消。但是，現(xiàn)在看來，經(jīng)濟(jì)法依然發(fā)揮著其他法律無法替代的功能。為了充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)法的效用，首先，在經(jīng)濟(jì)法立法的過程中，可以引入經(jīng)濟(jì)學(xué)專家，讓其對經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢進(jìn)行分析，法學(xué)家在此基礎(chǔ)上進(jìn)行立法，確保經(jīng)濟(jì)法具有前瞻性。其次，應(yīng)當(dāng)盡可能保證經(jīng)濟(jì)法立法的穩(wěn)定性。在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)給將來的擴(kuò)充和修改留有余地。最后，經(jīng)濟(jì)法立法應(yīng)當(dāng)以法律為主，部門規(guī)章和行政性文件不能與法律相違背。

（二）完善相關(guān)的程序

由于缺乏相關(guān)的程序規(guī)定，公共利益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)一直都存在困難。程序可以分為司法程序和執(zhí)法程序。司法程序是指當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何啟動司法救濟(jì)。啟動的主體，啟動的條件以及判決的適用性等問題。而執(zhí)法程序主要指：在對公民的公共利益進(jìn)行限制時(shí)，應(yīng)當(dāng)還應(yīng)事先做好充足調(diào)查、論證工作。

五、結(jié)語

從目前社會發(fā)展的實(shí)際情況來看，涉及到公共利益的案件時(shí)常出現(xiàn)，這意味著公共利益急需得到保護(hù)。在相關(guān)保護(hù)法律中，經(jīng)濟(jì)法的作用十分顯著，然而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)法在公共經(jīng)濟(jì)法在公共利益保護(hù)方面依然存在很大的限制。作為一名法律研究人員，應(yīng)該多從經(jīng)濟(jì)法的角度研究公共利益，引言對法律限制產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析，并對其突破策略進(jìn)研究，使公共利益得到良好保護(hù)，我堅(jiān)信未來的我國經(jīng)濟(jì)法中公共利益的研究將更加的深入。（作者單位為廣州鐵路職業(yè)技術(shù)學(xué)院 ）