環(huán)境保護(hù)部水司農(nóng)村處 孔源調(diào)研員

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環(huán)保新規(guī)給畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

環(huán)境保護(hù)部水司農(nóng)村處 孔源調(diào)研員

幾部關(guān)鍵法規(guī)的解讀

《環(huán)境保護(hù)法》四十九條第三款

條例內(nèi)容：各級(jí)人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)源污染。

禁止將不符合農(nóng)用標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的固體廢物、廢水施入農(nóng)田。施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品及進(jìn)行灌溉，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止重金屬和其他有毒有害物質(zhì)污染環(huán)境。

畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)、定點(diǎn)屠宰企業(yè)等選址、建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取措施，對(duì)畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進(jìn)行科學(xué)處置，防止污染環(huán)境。

縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作。

解讀：這一條款專門對(duì)養(yǎng)殖業(yè)提出要求，重點(diǎn)是看養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)，規(guī)模以上養(yǎng)殖要從事這個(gè)工作的，或者在這個(gè)方面經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人應(yīng)該采取相應(yīng)措施，對(duì)糞便、尸體、污水進(jìn)行處置，防治污染環(huán)境，這是基本要求。

《環(huán)境保護(hù)法》五十條

條例內(nèi)容：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金，支持農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、生活污水和其他廢棄物處理、畜禽養(yǎng)殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和農(nóng)村工礦污染治理等環(huán)境保護(hù)工作。

解讀：這一條表示各級(jí)人民政府應(yīng)該在財(cái)政預(yù)算中安排資金支持包括畜禽養(yǎng)殖污染防治在內(nèi)的環(huán)境治理工作，這是在國(guó)家環(huán)境保護(hù)的基本大法里面把它作為人民政府的一項(xiàng)基本工作提出來的。從這兒看出，法律一方面對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)提出要求，同時(shí)也為解決環(huán)境問題指路子，想辦法。另一方面，并不是只給企業(yè)和老百姓提要求，也給政府布置了相應(yīng)的工作任務(wù)。

《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條

條例內(nèi)容：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。

地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。

解讀：這一條顯示以前只罰一次，現(xiàn)在一天不改罰一天，罰到整改到位為止，這是連續(xù)處罰的一個(gè)條款，為了督促相應(yīng)的整改措施盡快落實(shí)到位。

《環(huán)境保護(hù)法》六十一條

條例內(nèi)容：建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

解讀：原先對(duì)于未批先建的情況是給予處罰并要求補(bǔ)環(huán)評(píng)。今后，根據(jù)本條規(guī)定，未批先建的不需要補(bǔ)做環(huán)評(píng)了，但會(huì)處以罰款，并視實(shí)際情況決定是否被責(zé)令恢復(fù)原狀，即自行拆除。

《畜牧法》

條例內(nèi)容：

第三十九條 畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）有與其飼養(yǎng)規(guī)模相適應(yīng)的生產(chǎn)場(chǎng)所和配套的生產(chǎn)設(shè)施；

（二）有為其服務(wù)的畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員；

（三）具備法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院畜牧獸醫(yī)行政主管部門規(guī)定的防疫條件；

（四）有對(duì)畜禽糞便、廢水和其他固體廢棄物進(jìn)行綜合利用的沼氣池等設(shè)施或者其他無害化處理設(shè)施；

（五）具備法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他條件。

養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)興辦者應(yīng)當(dāng)將養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的名稱、養(yǎng)殖地址、畜禽品種和養(yǎng)殖規(guī)模，向養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)所在地縣級(jí)人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門備案，取得畜禽標(biāo)識(shí)代碼。省級(jí)人民政府根據(jù)本行政區(qū)域畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r制定畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)和備案程序。

第四十條 禁止在下列區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)：

（一）生活飲用水的水源保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，以及自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)；

（二）城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學(xué)研究區(qū)等人口集中區(qū)域；

（三）法律、法規(guī)規(guī)定的其他禁養(yǎng)區(qū)域。

解讀：三十九條第四項(xiàng)規(guī)定，養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)該對(duì)廢物進(jìn)行綜合利用和其他處理設(shè)施，這是養(yǎng)殖場(chǎng)的基本設(shè)施配備要求。第四十條規(guī)定了禁養(yǎng)區(qū)的概念。對(duì)禁養(yǎng)區(qū)目前存在一些誤解，即禁止一切畜禽養(yǎng)殖活動(dòng)存在，認(rèn)為禁養(yǎng)區(qū)就是無豬區(qū)或無雞區(qū)等，其實(shí)不是這樣，禁養(yǎng)區(qū)是一種典型的中國(guó)式簡(jiǎn)稱，其含義，依照法律法規(guī)的規(guī)定，禁養(yǎng)區(qū)是禁止建設(shè)達(dá)到省人民政府規(guī)定的規(guī)模以上標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖場(chǎng)所的區(qū)域。禁養(yǎng)區(qū)的設(shè)立是為了避免由于選址不合理導(dǎo)致日后產(chǎn)生搬遷或關(guān)閉的需要給業(yè)主帶來?yè)p失的一個(gè)措施。

《水污染防治法》

條例內(nèi)容：

第四十九條

國(guó)家支持畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施。

畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境。

第九十一條 本法中下列用語的含義：

（一）水污染，是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。

（二）水污染物，是指直接或者間接向水體排放的，能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。

解讀：國(guó)家明確支持糞便、污水處理設(shè)施，同時(shí)要求排放就得達(dá)標(biāo)。什么是排放，水污染和水污染物的概念。在《水污染防治法》第九十一條已經(jīng)有明確表述，其含義就是是否應(yīng)被視作污染物，要看行為的目標(biāo)指向、實(shí)際效果和對(duì)環(huán)境的影響。因此，糞肥、沼液等肥料還田，如果符合農(nóng)田利用相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，沒有造成環(huán)境污染，就不能算是排污。

《固定廢物污染環(huán)境防治法》

條例內(nèi)容:

第二十條

從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、利用或者處置養(yǎng)殖過程中產(chǎn)生的畜禽糞便，防止污染環(huán)境。

第七十一條

從事畜禽規(guī)模養(yǎng)殖未按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定收集、貯存、處置畜禽糞便，造成環(huán)境污染的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，可以處五萬元以下的罰款。

解讀：七十一條按規(guī)定搜集、貯存、處置，否則罰款?！豆潭◤U物污染環(huán)境防治法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》一樣的，這是法規(guī)條例。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防止條例》

條例內(nèi)容：

基本思路：以糞便的綜合利用作為治理畜禽養(yǎng)殖污染的根本途徑。

定位：促發(fā)展，求共贏，促利用，推轉(zhuǎn)型。

問題分析：糞便等廢棄物資源大量浪費(fèi)導(dǎo)致的污染。

條例的措施：

第15條：鼓勵(lì)糞肥還田等綜合利用。

第16條：鼓勵(lì)種養(yǎng)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)就地就近利用。

第30條：購(gòu)買使用有機(jī)肥的，享受不低于國(guó)家關(guān)于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。

尊重自然規(guī)律，鼓勵(lì)還田利用；

促進(jìn)種養(yǎng)平衡，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；

減少資源浪費(fèi)，防治環(huán)境污染；

講究綜合效益，保障健康發(fā)展。

解讀：同樣是一個(gè)行政法規(guī)，針對(duì)性和相應(yīng)性更強(qiáng)，針對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)里面提出相應(yīng)的要求，以及提出相應(yīng)措施?；炯軜?gòu)先講的預(yù)防，后面講的綜合利用和治理，再講了對(duì)綜合利用和治理的激勵(lì)措施。這樣的篇章在其他農(nóng)業(yè)法規(guī)里應(yīng)該是第一次，在其他條例里也不多見。體現(xiàn)了對(duì)畜禽行業(yè)特殊性的考慮，以及對(duì)解決畜禽養(yǎng)殖污染問題根本途徑的考慮。也就是說通過激勵(lì)和扶持措施和法規(guī)的規(guī)范來引導(dǎo)更多廢棄物通過進(jìn)入綜合利用以減少污染。所以這個(gè)條例并非是將處罰作為目的或管理的唯一手段，而是通過指導(dǎo)或者引領(lǐng)整個(gè)畜牧業(yè)能夠把更多的廢棄物資源轉(zhuǎn)入到利用環(huán)節(jié)，以利用來減少環(huán)境污染。

看條例具體措施十五條說鼓勵(lì)糞肥還田綜合利用，實(shí)現(xiàn)就地就近，從理解環(huán)境問題本質(zhì)來講，可以說環(huán)境問題也是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，畜禽養(yǎng)殖方面，當(dāng)前的污染就是因?yàn)橘Y源利用不到位所致，解決這個(gè)問題應(yīng)該強(qiáng)調(diào)如何做到更多的資源化。資源化就要打破或者解決資源化里面的瓶頸問題?，F(xiàn)在資源化瓶頸在于養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)結(jié)合還不夠緊密，種養(yǎng)分離、種養(yǎng)脫節(jié)的情況還普遍存在，導(dǎo)致很多糞肥不能在經(jīng)濟(jì)合理范圍之內(nèi)被有效利用，產(chǎn)生了相對(duì)過剩、流失而導(dǎo)致污染。

廓清兩大關(guān)鍵理念

什么是污染物？——“排”和“污”

按照水污染防治法九十條第一項(xiàng)第二條規(guī)定，條例第十八條里面也有體現(xiàn)，十八條寫的還田，解釋了要怎樣還田，什么叫還田，確切說是還田的要求，反過來理解就是什么叫還田。還田有兩個(gè)條件，第一做到無害化，第二滿足土壤利用的需求，或者說不超過土壤的利用需求，這叫做還田。簡(jiǎn)單講第一能用，第二不超量，這樣的行為可以定義為這是還田行為。

還田利用和向環(huán)境排污的區(qū)別？

還田在下一個(gè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)在經(jīng)濟(jì)上有增值，向環(huán)境排放污染的行為則不會(huì)。對(duì)于排放《條例》第20條有規(guī)定，即達(dá)標(biāo)達(dá)總量。

機(jī)遇和挑戰(zhàn)

把握政策的基本目標(biāo)指向

目前，國(guó)家整體的政策導(dǎo)向是進(jìn)一步提升資源利用和環(huán)境保護(hù)水平，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提升整個(gè)農(nóng)業(yè)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，提高行業(yè)的綜合效益。

應(yīng)對(duì)措施：轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、拓展贏利渠道

積極落實(shí)《條例》精神和要求，大力推進(jìn)種養(yǎng)結(jié)合、種養(yǎng)平衡，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)+高端種植業(yè)復(fù)合型產(chǎn)業(yè)模式，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，增加盈利點(diǎn)，提升產(chǎn)業(yè)綜合效益。

不斷提高環(huán)境保護(hù)管理水平，完善綜合利用設(shè)施，提高糞便等廢棄物資源的綜合利用水平。

積極探索新的利用模式，如生物天然氣開發(fā)，不斷提高糞便等廢棄物綜合利用經(jīng)濟(jì)收益。

統(tǒng)籌開發(fā)糞便、秸稈等所有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生物質(zhì)資源，謀求資源利用效益最大化的模式。