◎黃小虎

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土地制度改革的現(xiàn)狀與前景

◎黃小虎

中國的改革開放事業(yè)，是從農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取得突破，以此為發(fā)端而展開的。聯(lián)產(chǎn)承包的本質(zhì)，是農(nóng)村土地使用制度改革。經(jīng)過幾十年的實踐、探索，對農(nóng)用地改革的市場化方向，全社會上上下下基本形成共識。當(dāng)然，對具體的路徑怎么走，也還存在分歧。

有人說，農(nóng)村改革只進(jìn)行了一半。我認(rèn)為，從土地制度改革的角度思考，這話有道理。除了農(nóng)用地，農(nóng)村集體和農(nóng)民還有不少非農(nóng)業(yè)用地，包括各類企業(yè)用地、公益事業(yè)用地、宅基地等等。從理論上概括，它們都屬于集體建設(shè)用地。這些土地與農(nóng)地一樣，也都是農(nóng)民的財產(chǎn)。應(yīng)該怎么用，怎么管？實踐中經(jīng)歷了較大的曲折。

改革開放后有十幾年時間，總的政策取向是鼓勵農(nóng)民利用這些土地走向市場，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。否則，不會有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對中國的城市化起了重要的促進(jìn)作用。不僅催生了大量小城鎮(zhèn)，還培育了一些大中城市，比較典型的是“珠三角”那些城市。例如東莞，改革開放前是個5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說是一個在集體土地上生長起來的大城市。我國《憲法》規(guī)定，土地所有權(quán)不允許買賣，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場，是符合憲法精神的。本來，按這樣走下去，有可能比較順利地探索出一條符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的土地使用制度和土地管理制度的改革路子，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)體制改革也就比較完整了。

然而，歷史的發(fā)展總要經(jīng)歷曲折。1998年修訂、1999年實施的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（第四十三條）；“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第六十三條）。這兩條規(guī)定意味著，農(nóng)民不能再像過去那樣，憑借自己的土地財產(chǎn)權(quán)利，自主地參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程了。這兩條規(guī)定還意味著，此后的城市化進(jìn)程，不再是政府在臺前幕后積極引導(dǎo)，市場在臺上發(fā)揮決定性作用的自然歷史過程了，而是讓政府站到臺上，大包大攬了。就這樣，歷史的發(fā)展在這里拐了一個不算小的彎兒。

實事求是地說，拐這個彎兒，也不是什么人的率性而為。就當(dāng)時的歷史條件，也應(yīng)當(dāng)算是一種理性選擇。從20世紀(jì)80年代后期開始，土地管理部門推行城市土地有償使用制度改革，但進(jìn)展并不順利。直到90年代后期，歷經(jīng)10年，也沒有在全國全面確立國有土地有償使用制度。1998年國家機(jī)構(gòu)改革，成立國土資源部，土地管理升格了，問題才有望得到解決。

新法實施以后，全面確立國有土地有償使用制度的目標(biāo)，很快就實現(xiàn)了。地方政府也很快學(xué)會了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成所謂土地財政，進(jìn)而也很快學(xué)會了用土地去抵押融資，形成所謂土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和舊城改造風(fēng)起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市化建設(shè)取得了巨大成績，那么就應(yīng)該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實施功不可沒。

然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運(yùn)動，會逐漸演化為弊大于利?，F(xiàn)行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔(dān)了經(jīng)營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”。這樣一個體制的形成有其歷史原因，新土地管理法進(jìn)一步把它強(qiáng)化和放大了：政府利用“裁判員”身份，把集體土地變成自己的“運(yùn)動場”。結(jié)果，政府隨意圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，一系列的弊端日益凸顯。

第一，耕地保護(hù)的目標(biāo)不可能實現(xiàn)。地方的建設(shè)資金主要依賴土地財政和土地金融，就得不斷征地、賣地，這樣的制度設(shè)計本身就不是保護(hù)耕地的設(shè)計，而是占地的設(shè)計。這些年來，全國的城市幾乎沒有例外，統(tǒng)統(tǒng)走的是外延擴(kuò)張的路子，主要原因就在這里。

第二，惡化了政府與人民群眾特別是與農(nóng)民的關(guān)系。站在農(nóng)民和農(nóng)村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：一是在自己的土地上發(fā)展轉(zhuǎn)型；二是進(jìn)城打工；三是國家建設(shè)征用土地。前兩條路是主動參與城市化進(jìn)程之路，第三條則是“被城市化”之路。過去，這三條路都可以通行。東莞等地的經(jīng)驗表明，在經(jīng)濟(jì)區(qū)位比較好的地方特別是城郊結(jié)合部，第一條路可以依托既有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地和勞動力資源的優(yōu)勢，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)閮伞败嚨馈保敖煌ā弊匀粨矶?。剩下的兩個“車道”又都不太順暢，政府與農(nóng)民的矛盾因而日益凸顯、激化。

第三，透支未來，孕育著政府信用危機(jī)和財政、金融風(fēng)險。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權(quán)。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負(fù)債與之相對應(yīng)。因此，政府用賣地收入搞建設(shè)，本質(zhì)上是全社會“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風(fēng)險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當(dāng)?shù)慕鹑陲L(fēng)險。

第四，導(dǎo)致政府行為扭曲、失控。政府經(jīng)營土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間。政府經(jīng)營土地制度，使不同層級政府的職能發(fā)生錯位，降低了行政管理效率。政府經(jīng)營土地制度，還使社會對政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。

以上矛盾和弊端的發(fā)展、顯現(xiàn)，引起了廣泛的關(guān)注，土地問題越來越成為社會輿論的焦點、熱點，各界對土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關(guān)方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場、土地財政、土地金融與地方債、地價與房價等方面。

這些問題，也引起黨和政府的高度重視。至少從本世紀(jì)初開始，幾乎年年都有中央文件或國務(wù)院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關(guān)改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內(nèi)集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須要由國家修改相關(guān)的法律、制度和政策。可惜，這方面卻未能取得任何實質(zhì)性進(jìn)展，土地管理法的修改遲遲不能推出，相關(guān)的配套辦法即使擬定了，也不可能出臺。而國家層面的制度不改，部門和地方的試點，也很難深入下去。一時間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態(tài)。

長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。與十七屆三中全會決定相比，十八屆三中全會決定是一個全面改革的決定，在繼承各個領(lǐng)域以往改革成果的基礎(chǔ)上，提出了全面轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的頂層設(shè)計，既高度重視各領(lǐng)域的突出現(xiàn)象、問題，更注重探究產(chǎn)生問題的深層次體制、機(jī)制原因，及各領(lǐng)域之間的內(nèi)在聯(lián)系，找出既治標(biāo)又治本的解決辦法。《決定》全文分16個專題，共60條。在第三專題“加快完善現(xiàn)代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場問題。單看這一條文字，與十七屆三中全會決定的有關(guān)論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中的第51條提出：“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)?！绷?xí)近平總書記在全會上專門對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。這是國家治理思路的極其重大的調(diào)整，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵性舉措。這項改革一旦實施，意味著國有土地的所有權(quán)將由專門的機(jī)構(gòu)來行使，政府的行政管理部門不再承擔(dān)經(jīng)營土地等自然資源資產(chǎn)的職能了。

十八屆三中全會以后，按照《決定》的部署，習(xí)近平總書記親自掛帥，迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預(yù)期。與土地制度關(guān)系比較密切的財稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都已推出。土地制度改革的新一輪試點，也已展開，并且授權(quán)試點地方可以突破現(xiàn)行法律。最近，中央又發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這個方案中關(guān)于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的改革一旦實施，就意味著土地制度改革的正式啟動。從這樣的工作安排中，我們切實感受到中央抓改革的堅定決心，也切實感受到改革是按照明晰的“路線圖”穩(wěn)步推進(jìn)。因此，我對土地制度改革的前景充滿信心！

（作者系中國土地學(xué)會副理事長）