汪長兵

摘 要：從目前的政府性債務(wù)現(xiàn)狀來看，大部分償債資金來源主要是靠土地出讓收入。近幾年因國家對房地產(chǎn)市場進(jìn)行了合理調(diào)控，導(dǎo)致地方財政土地出讓金收入減小。怎樣正確處理結(jié)構(gòu)性改革與防風(fēng)險間的關(guān)系，加強地方防風(fēng)險能力，避免發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險成為現(xiàn)如今要解決的問題。本文通過對新形勢下市縣政府性債務(wù)現(xiàn)狀進(jìn)行全面、系統(tǒng)和深入的分析，進(jìn)而提出有效的政府性債務(wù)防控策略。

關(guān)鍵詞：地方政府性債務(wù)；債務(wù)管理；防控策略

一、地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀及分析

我國經(jīng)濟的快速發(fā)展帶動了各地區(qū)建設(shè)的不斷增加，各地方政府為了促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，運用各種各樣的途徑來進(jìn)行融資活動，籌備資金。我國地方舉債大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；多年來，舉借政府性債務(wù)，在推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建、加快經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生工程等方面功不可沒。隨著地方政府性債務(wù)的膨脹，債務(wù)風(fēng)險也在增加。政府性債務(wù)好似一把雙刃劍，適度舉債對經(jīng)濟社會發(fā)展起到積極作用，徹底消除政府債務(wù)是不可能的，也是不現(xiàn)實的。相關(guān)的現(xiàn)代經(jīng)濟理論調(diào)查研究表明，經(jīng)濟發(fā)展后所增加的收益如若能滿足債務(wù)需求，利用政府債務(wù)來促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展是具有可行的。但如果過度負(fù)債，沒有控制債務(wù)風(fēng)險的有力措施，就會對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展造成重大影響，甚至影響整個經(jīng)濟社會的穩(wěn)定。

首先，我國城鎮(zhèn)化近幾年的快速進(jìn)步，各地方也為了加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷地進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)。為此，各地政府增加融資的數(shù)量，導(dǎo)致政府的債務(wù)不斷增加。從目前的政府性債務(wù)現(xiàn)狀來看，大部分償債來源主要是靠土地出讓金收入。如果財政土地出讓金收入減小，沒有足夠的能力去償還舊債時，就會出現(xiàn)舊債務(wù)還未還清，又增加了新債務(wù)的累積，形成了一個惡性的循環(huán)；政府的債務(wù)也隨之越來越多。

其次，目前地方政府性債務(wù)產(chǎn)生問題較多的是地方融資平臺和土地儲備融資機構(gòu)。各地方政府一般只負(fù)責(zé)管理一部分的政府性債務(wù)，其他大部分的政府擔(dān)保債務(wù)、或有債務(wù)由土地儲備融資機構(gòu)、地方融資平臺等單位管理。這樣地方政府雖成為了債務(wù)的主體，但又無法全面掌握整體債務(wù)的運行情況。地方政府融資所用途徑過多且復(fù)雜，如果無法進(jìn)行對債務(wù)數(shù)量及效果整體進(jìn)行合理控制，將導(dǎo)致極大的債務(wù)風(fēng)險。此前相關(guān)的一系列政策出臺，約束了地方融資平臺和土地儲備融資機構(gòu)舉借政府債務(wù)行為；讓地方融資平臺和土地儲備融資機構(gòu)等將債務(wù)重新劃分，可能導(dǎo)致地方政府擔(dān)保債務(wù)轉(zhuǎn)化為償還責(zé)任債務(wù)或救助責(zé)任債務(wù)。政策促使隱形債務(wù)轉(zhuǎn)化為顯性債務(wù)，增大了債務(wù)管理的質(zhì)量，雖有助于整體上控制債務(wù)風(fēng)險，但也導(dǎo)致了財政壓力的增加。

最后，如果市縣基層還債壓力過大，存在財政金融風(fēng)險，就有可能會引起系統(tǒng)性的風(fēng)險，甚至?xí)＜吧霞壺斦?。目前的財政金融風(fēng)險處于一個交織緊密的現(xiàn)狀，存在著不可持續(xù)的土地財政，與土地銀行保持著惡性的互動，很容易就會形成金融風(fēng)險。如若地方政府承擔(dān)不起政府債務(wù)時，為了防止發(fā)生區(qū)域性金融風(fēng)險，上級政府很有可能就會直接承擔(dān)責(zé)任與債務(wù)。

二、新形勢下政府性債務(wù)管理策略

（一）建立地方政府性債務(wù)管理與財政風(fēng)險監(jiān)管體系

1、做好對于政府債務(wù)風(fēng)險的事前監(jiān)管與事后監(jiān)控，將債務(wù)管理規(guī)范化和透明化。根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和政府負(fù)債情況等進(jìn)行合理科學(xué)的融資行為，進(jìn)而提高地方政府的可持續(xù)發(fā)展能力。對于重大融資投資項目舉行民眾聽證大會，進(jìn)而提高債務(wù)管理的透明度。通過加強政府債務(wù)預(yù)算的透明度來提高地方政府和單位有針對性和計劃性的舉債意識，同時推進(jìn)公眾參與到債務(wù)預(yù)算的項目中。

2、建立完善的地方政府性債務(wù)動態(tài)管理軟件系統(tǒng)，逐漸將相關(guān)的政府性債務(wù)內(nèi)容納入到債務(wù)軟件管理系統(tǒng)中。利用計算機大數(shù)據(jù)技術(shù)對于地方政府的債務(wù)運行情況等進(jìn)行實時的錄入、效驗、跟蹤、匯總、統(tǒng)計、分析、評價及管理，形成地方政府債務(wù)動態(tài)管理系統(tǒng)與財政風(fēng)險監(jiān)管體系相結(jié)合的監(jiān)管制度。

3、建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系。利用債務(wù)動態(tài)管理軟件數(shù)據(jù)，以債務(wù)率指標(biāo)為主、其他相關(guān)指標(biāo)為輔，建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系，按綠、黃、橙、紅四種顏色及時做出風(fēng)險預(yù)警提示，將債務(wù)風(fēng)險預(yù)警管理與地方政府績效評價相結(jié)合。

（二）加強頂層設(shè)計，盡快建立地方政府債務(wù)管理制度框架

加強地方政府性債務(wù)管理的重要措施是通過制度規(guī)范地方政府和各部門或單位的債務(wù)行為。進(jìn)行有序的舉債及融資，做到有章可循，有堵有疏，避免發(fā)生沒有秩序的債務(wù)及融資行為。但由于目前的政府性債務(wù)管理制度處于一個滯后的建設(shè)狀態(tài)，相關(guān)部門應(yīng)及時編制和出臺相關(guān)債務(wù)管理的制度或規(guī)定。

1、建立健全項目公示制度、專家咨詢制度等規(guī)范合理的地方政府性債務(wù)管理制度，通過科學(xué)民主的投融資決策機制預(yù)防債務(wù)風(fēng)險的發(fā)生，有效防止隨意盲目的決策上馬，形成一個系統(tǒng)性的政府融資制度體系。

2、將地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，通過各種措施提高地方債務(wù)預(yù)算的重要性，通過設(shè)立單獨的條款來明確地方債務(wù)預(yù)算的總體要求。各部門根據(jù)政府的宏觀經(jīng)濟目標(biāo)和公眾的需求、當(dāng)?shù)氐膶嶋H經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、政府負(fù)債情況等來綜合制定政府債務(wù)資金的預(yù)算計劃，約束地方政府債務(wù)的收支預(yù)算，提高防范財政風(fēng)險的能力。

3、完善政府債務(wù)舉措審批制度。通過成立地方政府專門的債務(wù)管理機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對地方政府債進(jìn)行日常監(jiān)督、審批、歸口管理，避免政府部門多頭舉債、分散融資的情況。債務(wù)管理機構(gòu)應(yīng)規(guī)范舉措地方政府債務(wù)的審批流程，嚴(yán)格審核地方政府擔(dān)保行為；根據(jù)各地方政府財力情況，逐級制定各地方政府債務(wù)規(guī)模的最高限額、年度融資計劃。結(jié)合債務(wù)限額與債務(wù)風(fēng)險預(yù)警情況，強化政府債務(wù)審批，強化債務(wù)資金使用監(jiān)管。優(yōu)先審批低資金成本融資、重點項目融資、到期債務(wù)融資、較長年限融資、年度計劃內(nèi)融資、債務(wù)風(fēng)險預(yù)警低的單位或部門融資，從嚴(yán)控制超限額的舉債行為。逐步建立起對于地方政府性債務(wù)規(guī)模的整體管理與控制，進(jìn)行有效的防范舉措風(fēng)險，形成審批債務(wù)的整體管理制度，為地方政府舉債融資提供一個合法有序的政策環(huán)境。

4、健全償債準(zhǔn)備金制度和應(yīng)急風(fēng)險處理機制。為提高政府債務(wù)償還能力，防范政府性債務(wù)風(fēng)險，確保按時足額償還市縣政府債務(wù)，應(yīng)健全政府償債準(zhǔn)備金或預(yù)算周轉(zhuǎn)金制度。償債準(zhǔn)備金主要用于墊付或償還政府性債務(wù)本金及利息，實行統(tǒng)一管理、規(guī)范使用，納入財政三年滾動預(yù)算編制并分年度納入預(yù)算安排。為防止形成新的存量資金，各地方政府應(yīng)控制債準(zhǔn)備金或預(yù)算周轉(zhuǎn)金的規(guī)模。建立健全債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置機制，妥善處理政府存量債務(wù)；建立短期、中期、長期化解債務(wù)計劃，多渠道籌集償債資金，防范存量債務(wù)逾期風(fēng)險。

5、建立債務(wù)管理考核制度。強化領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)舉債情況的考核、審計；建立責(zé)任追究與懲罰機制，強化各地方政府及單位的債務(wù)主體責(zé)任。對市縣地方政府出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險的，一票否決。

（三）擴大融資渠道，創(chuàng)新地方政府融資模式

通過省級政府發(fā)行地方政府新增債券來解決各級地方政府限額內(nèi)正常新增舉借政府債務(wù)，通過省級政府發(fā)行地方政府置換債券來置換各級地方政府存量債務(wù)，進(jìn)一步降低地方政府債務(wù)資金成本，使債務(wù)管理規(guī)范化和透明化。積極推動政府和社會資本合作（PPP）、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府購買服務(wù)等多種新融資模式。鼓勵社會資本參與有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營；為社會資本提供更多投資機會，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，提高公共服務(wù)效率，解決地方政府資金難題。

（作者單位：重慶市渝北區(qū)農(nóng)業(yè)園區(qū)實驗小學(xué)校）

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