黃寧婭　岳佐華

摘要：糧食作為國(guó)之根本，保障糧食安全是保障國(guó)家安全的重要因素之一，中央一號(hào)文件連續(xù)十二年聚焦糧食安全問(wèn)題，糧食安全問(wèn)題刻不容緩，地方政府在糧食生產(chǎn)中占有指導(dǎo)性地位，如何調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性，使得糧食主產(chǎn)區(qū)從發(fā)展糧食生產(chǎn)中得到實(shí)惠，應(yīng)該引起我們足夠的重視。而產(chǎn)糧大縣作為糧食的主要來(lái)源地，800個(gè)產(chǎn)糧大縣數(shù)量不到全國(guó)行政縣總數(shù)的30%，糧食總量卻接近全國(guó)的70%，對(duì)全國(guó)糧食安全具有重要意義。因此，我們通過(guò)對(duì)我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)中50個(gè)產(chǎn)糧大縣地方政府的“十二五”規(guī)劃進(jìn)行調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，進(jìn)而對(duì)地方政府種糧積極性進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)糧大縣；糧食安全；種糧積極性；

“十二五”規(guī)劃

地方政府作為中央政府與農(nóng)民之間的橋梁，在地方糧食生產(chǎn)中起著頂尖設(shè)計(jì)作用，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重要影響。因此，對(duì)地方政府種糧積極性的研究是擺在我們面前的重要課題。目前，關(guān)于種糧積極性的研究，主要集中于對(duì)農(nóng)戶的研究，地方政府研究較少，吳海峰認(rèn)為農(nóng)民種糧積極性與農(nóng)民的邊際收益和直接收益有直接關(guān)系，應(yīng)建全農(nóng)民增收的多元路徑。陳彬文等認(rèn)為農(nóng)用耕地的質(zhì)量和規(guī)模是影響農(nóng)民種糧積極性的重要因素，應(yīng)加強(qiáng)耕地保護(hù)，實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。劉金榮發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)政策對(duì)農(nóng)民種糧積極性的提高具有較強(qiáng)影響，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)政策的有效性。其他研究結(jié)果還表明，農(nóng)民積極性還受農(nóng)業(yè)科技推廣、種糧風(fēng)險(xiǎn)等因素的影響。

關(guān)于地方政府種糧積極性的研究，主要在于歐陽(yáng)旭初指出地方政府的種糧積極性比農(nóng)民的種糧積極性還要低，如何調(diào)動(dòng)地方政府的種糧積極性，是發(fā)展糧食生產(chǎn)的根本選擇。地方政府的行為直接影響著農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時(shí)，制約著糧食安全的發(fā)展，地方政府在實(shí)施農(nóng)業(yè)支持政策，加大農(nóng)業(yè)投資、發(fā)揮本地糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)的政策導(dǎo)向方面的不可替代作用。因此，如何發(fā)揮地方政府的種糧積極性成為一個(gè)重要問(wèn)題，尤其是對(duì)產(chǎn)糧大縣地方政府的種糧積極性的研究更具有研究?jī)r(jià)值。

1 樣本選擇與資料收集

樣本來(lái)自中央一號(hào)文件在《全國(guó)新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》的800個(gè)產(chǎn)糧大縣當(dāng)中，且選取的50個(gè)產(chǎn)糧大縣來(lái)自32個(gè)省級(jí)行政單位，涵蓋了除港澳臺(tái)特別行政區(qū)以外的全國(guó)范圍，具有代表性，其中除河南3地、江西2地、福建省2地、安徽省3地、黑龍江省6地、吉林省3地、河北省2地，其余省份都選1地，共50個(gè)產(chǎn)糧大縣，針對(duì)50個(gè)產(chǎn)糧大縣的“十二五”規(guī)劃，運(yùn)用文獻(xiàn)搜索法對(duì)相關(guān)信息進(jìn)行調(diào)查。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)糧大縣在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃中，對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，糧食安全的重視程度不高，僅有38%個(gè)產(chǎn)糧大縣提出建設(shè)目標(biāo)，多數(shù)產(chǎn)糧大縣糧食量產(chǎn)化目標(biāo)不明確，僅有46%的產(chǎn)糧大縣提出量產(chǎn)化目標(biāo)，農(nóng)業(yè)在三產(chǎn)中的比重整體降低，農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)低，因此，盡管中央政府政府積極倡導(dǎo)提高種糧積極性，保障糧食安全，但地方政府的產(chǎn)糧動(dòng)力不足，發(fā)展糧食生產(chǎn)積極性低。

2 地方政府種糧積極性發(fā)展現(xiàn)狀分析

2.1 指導(dǎo)思想上農(nóng)業(yè)地位不突出，思想重視程度不足

指導(dǎo)思想是一切行動(dòng)的思想、觀點(diǎn)或理論體系，是行動(dòng)獲得成功的必要保障，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，半數(shù)以上的地方政府“十二五”規(guī)劃的指導(dǎo)思想都包含了本縣的建設(shè)目標(biāo)和發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)，但是在建設(shè)目標(biāo)中，僅有19個(gè)縣明確提出建立產(chǎn)糧大縣、農(nóng)業(yè)強(qiáng)縣目標(biāo)，占整體比重的38%；在發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)中，有13個(gè)產(chǎn)糧大縣提出以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展思想，僅占總比重的26%，通過(guò)對(duì)各產(chǎn)糧大縣地方政府“十二五”指導(dǎo)思想的整理分析，表明地方政府在思想上對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視程度低，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位以及糧食安全問(wèn)題重視程度不高。

2.2 糧食發(fā)展目標(biāo)不明確，定位不清晰

根據(jù)“十二五”規(guī)劃要求，“十二五”時(shí)期我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力要達(dá)到5.4億噸以上，與“十一五”時(shí)期相比，增加了800億斤糧食。但是在對(duì)產(chǎn)糧大縣地方政府的“十二五”規(guī)劃進(jìn)行整理時(shí)發(fā)現(xiàn)，多數(shù)產(chǎn)糧大縣并沒(méi)有對(duì)糧食的產(chǎn)量和耕地面積有明確的規(guī)劃，糧食量產(chǎn)化目標(biāo)不明確，首先，在產(chǎn)糧具體數(shù)量上沒(méi)有明確的規(guī)劃，國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確提出，耕地保有量保持在18.18萬(wàn)畝，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有46%的產(chǎn)量大縣對(duì)產(chǎn)量有明確要求；其次，對(duì)耕地保有量沒(méi)有明確規(guī)劃，僅有19個(gè)縣對(duì)耕地保有量進(jìn)行了明確規(guī)劃，占總比重的38%；糧食量產(chǎn)化目標(biāo)的實(shí)施可以為全縣糧食的發(fā)展提供明確的目標(biāo)，在量產(chǎn)化目標(biāo)缺失的情況下，將導(dǎo)致實(shí)施的不到位，進(jìn)而影響糧食的發(fā)展。

2.3 農(nóng)業(yè)占三產(chǎn)比重降低，二三產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)明顯

我國(guó)“十二五”規(guī)劃明確提出，要“堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，把保障國(guó)家糧食安全作為首要目標(biāo)”。但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，與“十一五”期間農(nóng)業(yè)占三產(chǎn)的比重相比，“十二五”期間農(nóng)業(yè)占三產(chǎn)比重整體降低，一方面是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要，另一方面是地方政府重視二、三產(chǎn)業(yè)的表現(xiàn)，調(diào)查中46%的產(chǎn)量大縣，將農(nóng)業(yè)比重降低10%以上；且在主要任務(wù)中農(nóng)業(yè)所處地位的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有13個(gè)縣以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，占總比重的26%，有26個(gè)縣以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，占總比重的52%，11個(gè)縣未明確提出，占總比重的22%。這表明，地方政府在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇上，更傾向于對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大的二、三產(chǎn)業(yè)，這與國(guó)家提出的將產(chǎn)量大縣發(fā)展為高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)商品糧生產(chǎn)基地的目標(biāo)相違背，對(duì)保障國(guó)家糧食安全發(fā)展目標(biāo)不利。

3 影響地方政府種糧積極性的因素分析

3.1 國(guó)家種糧普惠政策激勵(lì)效應(yīng)逐漸降低

近年來(lái)國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的激勵(lì)政策主要集中在兩個(gè)方面：一是中央支持商品糧基地建設(shè)和產(chǎn)糧大縣發(fā)展的相關(guān)政策；二是中央支持糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的普惠政策向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。這些政策雖然在較大程度上促進(jìn)了糧食的發(fā)展，尤其是主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣的糧食生產(chǎn)，但中央支持糧食生產(chǎn)的相關(guān)政策大都是普惠性的，而且主要局限于糧食生產(chǎn)和糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展，局限于生產(chǎn)性的政策范疇，即圍繞擴(kuò)大糧食生產(chǎn)而出臺(tái)各種惠農(nóng)政策，忽視了產(chǎn)糧大縣除糧食產(chǎn)業(yè)之外的其他區(qū)域性政策需求，由此導(dǎo)致產(chǎn)糧大縣糧食生產(chǎn)與加工轉(zhuǎn)化之間的不協(xié)調(diào)，相關(guān)配套政策和公共服務(wù)滯后。

3.2 糧食比較效益低，對(duì)地方財(cái)政貢獻(xiàn)小

1994年分稅制實(shí)行以后，財(cái)權(quán)大多集中到了中央，地方不能發(fā)行地方債券，地方建設(shè)的主要資金來(lái)源于銀行貸款、土地出讓金以及本地企業(yè)的稅源。因此，地方經(jīng)濟(jì)在很大程度上依靠二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，工業(yè)和服務(wù)業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展貢獻(xiàn)明顯，與農(nóng)業(yè)相比，在緩解地方政府的財(cái)政困境方面更有優(yōu)勢(shì)，因此，地方政府在三產(chǎn)發(fā)展選擇上，更加傾向于二三產(chǎn)業(yè)。且由于糧食生產(chǎn)的特殊性，使得糧價(jià)在必須保持穩(wěn)定，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)資價(jià)格飛漲導(dǎo)致種糧的成本加大，進(jìn)一步抑制了農(nóng)民種糧收益，糧食價(jià)格沒(méi)有市場(chǎng)化，但生產(chǎn)資料已經(jīng)市場(chǎng)化了，以“全國(guó)糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣”許昌為例，復(fù)合肥的價(jià)格普遍上漲20%-30%，由2014年的105-110元，漲到135元左右，同時(shí)種子、農(nóng)藥等也有不同幅度的上漲，農(nóng)資價(jià)格的上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于糧食價(jià)格的上漲幅度，中央政府下發(fā)的種糧補(bǔ)貼，大部分都被農(nóng)資價(jià)格的上漲而抵消掉了。最后，由于長(zhǎng)期形成的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使得農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，生產(chǎn)條件簡(jiǎn)陋，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式老套，技術(shù)難以革新，抵御自然災(zāi)害的能力差，因此，糧食對(duì)地方經(jīng)濟(jì)而言，提供的支持力度較低，甚至在一定程度上會(huì)拖累地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.3 地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)單一，倒賣(mài)地情況嚴(yán)重

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對(duì)政府工作成績(jī)的考核就長(zhǎng)期依賴GDP的增長(zhǎng)，各地GDP崇拜之風(fēng)盛行，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和官員職位提升的主要依據(jù)。首先，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，地方政府?dāng)U大建設(shè)用地規(guī)模，增加本地GDP。在利益驅(qū)動(dòng)下，邊際報(bào)酬率較高的產(chǎn)業(yè)和部門(mén)由地方政府配置的資源會(huì)更多些。為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，地方政府加大招商引資力度，但又因?yàn)檎猩桃Y后用地指標(biāo)不夠，只能違法占用耕地，這樣就造成了地方政府的違法占用耕地現(xiàn)象普遍存在。再加上目前干部業(yè)績(jī)考核中權(quán)重較大的是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值及其增長(zhǎng)速度，而耕地保護(hù)的權(quán)重較小，導(dǎo)致地方政府往往非法占用耕地，犧牲耕地以擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，從中獲取更高的經(jīng)濟(jì)政治收益。

4 調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，發(fā)揮地方政府頂尖設(shè)計(jì)作用

通過(guò)對(duì)地方政府種糧積極性的研究發(fā)現(xiàn)，影響地方政府種糧積極性的根本原因在于，農(nóng)業(yè)的比較收益較低，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)小，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)困境，中央政府與地方政府的信息存在不對(duì)稱，利益沖突嚴(yán)重，地方政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)不健全的情形下，產(chǎn)糧大縣地方政府很難集中精力發(fā)展糧食生產(chǎn)，因此要想提高地方政府的種糧積極性，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

4.1 促進(jìn)建立“糧食服務(wù)型”政府，改革產(chǎn)糧大縣地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)

建立“糧食服務(wù)型”政府，針對(duì)產(chǎn)糧大縣在保障糧食安全方面的特殊性，提高糧食發(fā)展服務(wù)水平，將建立“糧食服務(wù)型”政府作為重要指標(biāo)加入到產(chǎn)糧大縣政府評(píng)價(jià)體系中，所謂“糧食服務(wù)型”政府是指為糧食發(fā)展提供公共服務(wù)的政府，包括提供農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容。通過(guò)糧食服務(wù)型政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)的建立，更好的引導(dǎo)地方政府為糧食生產(chǎn)的發(fā)展做貢獻(xiàn)。

4.2 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資金管理，拓寬資金渠道，減輕地方政府財(cái)政壓力

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)資金投入總量不足，投入渠道單一，主要依靠中央財(cái)政，導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)中央補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)過(guò)于依賴，而資金渠道的單一，也導(dǎo)致地方政府財(cái)政面臨困境。因此，需要擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)資金的投資渠道，保障農(nóng)業(yè)資金充足。首先，加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的直接投資資金和補(bǔ)貼扶持力度，保障支農(nóng)資金的落實(shí)到位，避免貪腐現(xiàn)象發(fā)生；其次，對(duì)涉農(nóng)企業(yè)和涉農(nóng)個(gè)人給予優(yōu)惠政策，通過(guò)減免手續(xù)、完善地方政府服務(wù)等措施吸引外來(lái)資本；最后，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想，發(fā)動(dòng)農(nóng)民力量，農(nóng)民一直是農(nóng)業(yè)投資的主體，鼓勵(lì)農(nóng)民擴(kuò)大投資農(nóng)業(yè)資金，調(diào)動(dòng)農(nóng)民自有資金也是解決農(nóng)業(yè)投資不足的重要渠道之一。

4.3 重新估量糧食價(jià)值，對(duì)產(chǎn)糧大縣實(shí)施特惠補(bǔ)貼政策

糧食不僅具有商品價(jià)值，還具有社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值，一方面糧食具有公共物品性，是保障國(guó)家安全的重要組成部分，因此，糧價(jià)在一定程度上必須保持穩(wěn)定，這就使得發(fā)展糧食生產(chǎn)的產(chǎn)糧大縣，發(fā)展糧食生產(chǎn)時(shí)失去了發(fā)展其他方面的機(jī)會(huì)成本。另一方面，糧食作為谷類作物是屬于綠色植物之一，因此在生產(chǎn)糧食的過(guò)程中，通過(guò)光合作用，可以吸收二氧化碳，排放氧氣，炭匯交易在各發(fā)達(dá)國(guó)家盛行的現(xiàn)狀，在計(jì)算糧食對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)時(shí)，被忽略了，據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，糧食生產(chǎn)過(guò)程中所產(chǎn)生的生態(tài)效應(yīng)屬于社會(huì)公共服務(wù)范疇，國(guó)家應(yīng)為糧食生產(chǎn)提供公共財(cái)政補(bǔ)貼的額度可高達(dá)5140元1畝，因此，在糧食生產(chǎn)中應(yīng)從新估量糧食價(jià)值，實(shí)施特惠補(bǔ)貼政策。