劉慧娟

摘要：2015年實(shí)施的《食品安全法》確立了懲罰性賠償，增加了對違反食品安全法律法規(guī)的賠償數(shù)額，對打擊食品安全違法活動(dòng)起到了更強(qiáng)的威懾力，更有利于保障食品安全，但對于經(jīng)營者無力賠償時(shí)如何保障受害者受償權(quán)益及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)并未進(jìn)一步作出明確規(guī)定，且盡管我國有關(guān)法律對食品安全問題作出了部分賠償規(guī)定，但這些規(guī)定仍然存在著一些不足或缺陷。因此，本文將視角轉(zhuǎn)向國家賠償，分析國家賠償在食品安全事故中的性質(zhì)及其合理性，并在國家先行賠償?shù)幕A(chǔ)上給出了國家賠償責(zé)任的一些構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：食品安全事故；國家賠償責(zé)任；國家先行賠償

1 問題的提出

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，食品行業(yè)也獲得了空前的發(fā)展，但其在給人們帶來物質(zhì)和精神上享受的同時(shí)，伴隨著食品工業(yè)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展而來的食品添加劑、化學(xué)原輔料和非食用物質(zhì)等的過度使用或?yàn)E用，以及不適當(dāng)處理食品而導(dǎo)致的食品安全問題也日益嚴(yán)重。因食品安全事故而產(chǎn)生的社會(huì)危害性極為嚴(yán)重，它不僅嚴(yán)重危害受害者的身體和心理健康，而且嚴(yán)重影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，甚至有損我國食品在國際上的信譽(yù)。針對食品安全問題，我國2015年新頒布的《食品安全法》已經(jīng)采取了一些措施，主要關(guān)于民事賠償責(zé)任的規(guī)定，但民事賠償責(zé)任存在著一定的不足或缺陷，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

首先，受害者難以獲得及時(shí)充分的救濟(jì)。食品安全事故的受害者往往數(shù)目眾多，賠償數(shù)額巨大，事故侵權(quán)行為人可能無法一次性向所有受害者賠償，同時(shí)受害者即使獲得了相應(yīng)賠償也可能不夠后續(xù)治療的支出。例如“三聚氰胺奶粉事件”中導(dǎo)致的“結(jié)石寶寶”若想得到后續(xù)治療補(bǔ)償，首先要進(jìn)入各地衛(wèi)生部門已經(jīng)建立的數(shù)據(jù)庫患兒名單，而且報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)時(shí)還須帶上此前一次性支付的“賠償金收據(jù)”，而之前的一次性賠償往往是不充分的，根本無法彌補(bǔ)受害者在事故中所付出的代價(jià)，而且若不接受不足額的一次性賠償，受害者就得不到及時(shí)治療，從而影響其身心健康的早日恢復(fù)。

其次，賠償責(zé)任主體賠償能力不足。依照《破產(chǎn)法》第113條規(guī)定，在責(zé)任企業(yè)破產(chǎn)后，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)需優(yōu)先清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)，然后支付完破產(chǎn)人所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補(bǔ)助和撫恤費(fèi)等一系列社會(huì)保險(xiǎn)以及所欠稅款后，受害者才能作為普通債權(quán)人申請獲得賠償，然而大多時(shí)候企業(yè)因重大食品安全事故而破產(chǎn)后其財(cái)產(chǎn)已不足以支付所欠的全部債務(wù)，如果按照《破產(chǎn)法》所規(guī)定的順序來清償債務(wù)，食品安全事故受害者是無法得到足額甚至是無法獲得賠償?shù)?，造成賠償結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)的后果。在“三聚氰胺奶粉事件”中，裁定中顯示，三鹿對普通債權(quán)的清償率為零，這意味著結(jié)石患兒將無法從三鹿獲得任何賠償。這已經(jīng)侵害了社會(huì)的公平正義，嚴(yán)重影響社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

最后，國家賠償舉證困難。食品安全事故發(fā)生后，受害者若想獲得民事賠償，就要承擔(dān)與訴訟有關(guān)的舉證責(zé)任，然而由于有害食品的危害性具有隱蔽性和長期性，以及鑒定有毒有害食品的高度技術(shù)性和專業(yè)性，要證明食品不符合安全標(biāo)準(zhǔn)，受害者必須去專門的食品鑒定機(jī)構(gòu)做鑒定，這所耗費(fèi)的時(shí)間和金錢成本對處于弱勢地位的受害者是較為巨大的。

由此可見，食品安全事故中的民事賠償責(zé)任并不能完全解決賠償問題，而若將國家賠償引入食品安全事故的損害賠償責(zé)任中，食品安全事故的賠償問題將得到進(jìn)一步完善，這已經(jīng)變得越來越迫切，而且國家賠償也已經(jīng)慢慢成熟。

2 食品安全事故中國家賠償?shù)男再|(zhì)及其合理性

我國國家賠償法規(guī)定，對于國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使公權(quán)力的過程中，因自身侵權(quán)行為給公民法人和其他組織造成損害后果的，受害人有權(quán)依照國家賠償法獲得國家賠償。在食品安全事故中，當(dāng)行政主體不作為與第三人侵害行為共同造成損害時(shí)，兩者都是損害發(fā)生的原因，因此同時(shí)存在著民事賠償責(zé)任和國家賠償責(zé)任。此時(shí)的這兩種責(zé)任形成混合，國家賠償責(zé)任為安全補(bǔ)充責(zé)任。所謂安全補(bǔ)充責(zé)任，是指對他人負(fù)有法定義務(wù)的人因未盡到安全保障義務(wù)，對第三人給受害人造成的損害承擔(dān)補(bǔ)充性的責(zé)任，即在加害人不足以承擔(dān)全部責(zé)任時(shí)，補(bǔ)充責(zé)任人承擔(dān)剩余部分責(zé)任，如果加害人下落不明時(shí)，由補(bǔ)充責(zé)任人承擔(dān)全部責(zé)任。在承擔(dān)了補(bǔ)充責(zé)任后，補(bǔ)充責(zé)任人獲得對加害人的賠償請求權(quán)，即對加害人的追償權(quán)。國家賠償之所以具有這種性質(zhì)，一方面是由于政府對公民有法定的安全保障義務(wù)，要對公共安全承擔(dān)責(zé)任；另一方面是為了在受害者和社會(huì)公共利益之間尋求平衡，以保護(hù)受害者并實(shí)現(xiàn)公平正義。

我國目前并沒有明確的關(guān)于食品安全事故的國家賠償?shù)南嚓P(guān)法律規(guī)定，但將國家賠償引入食品安全事故的損害賠償救濟(jì)中是有其合理性的，并且是值得期待的。

首先，政府具有保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全和穩(wěn)定社會(huì)秩序的責(zé)任。近年來，因?yàn)槭称钒踩鹿识率芎φ呱硇慕】凳艿絿?yán)重?fù)p害的事件并不少見，公民在生命健康受到極大危害的時(shí)候，政府有著不可推卸的責(zé)任，政府有義務(wù)幫助受到傷害的公民，具有保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的職責(zé)。經(jīng)營者在其破產(chǎn)無力償還受害者損失時(shí)，對于受害者的賠償也就沒有現(xiàn)實(shí)意義了。如果國家不予以賠償，則受害者無法得到救濟(jì)，在這種情況下，將國家賠償作為補(bǔ)充救濟(jì)手段引入，既符合國家職能又能彌補(bǔ)受害者損失。同時(shí)，食品安全事故發(fā)生后，群眾的情緒會(huì)受到很大的波動(dòng)，如果得不到及時(shí)有效的撫慰，部分受害者可能會(huì)采取極端的行動(dòng)，從而造成社會(huì)秩序的紊亂不安，從眾心理學(xué)認(rèn)為，群眾很可能由于憤怒而采取過激行動(dòng)，稍有不慎就可能造成嚴(yán)重的社會(huì)負(fù)面后果。如果爆發(fā)這樣的后果，對社會(huì)秩序的擾亂將會(huì)是巨大的，會(huì)給人民和國家?guī)聿豢晒懒康膫?。在?dāng)代，國家中社會(huì)政治沖突與危機(jī)的發(fā)生，一定都會(huì)與該政治體系和政權(quán)的合法性危機(jī)相聯(lián)系。政府作為社會(huì)秩序的供給者，如果不能控制沖突，那就會(huì)成為失敗的政府。

其次，政府對經(jīng)營者準(zhǔn)入負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。我國食品安全法規(guī)定相關(guān)部門負(fù)有對食品的事先審查職責(zé)，要求相關(guān)部門嚴(yán)格按照法律規(guī)定履行職責(zé)，保證獲得行政許可的申請人的各項(xiàng)申請條件都符合國家相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這一規(guī)定試圖從源頭上阻止不符合規(guī)定的食品經(jīng)營者進(jìn)入市場，從而保證食品安全的可靠來源。然而如果行政主體在某種情況下是具有某項(xiàng)食品經(jīng)營者準(zhǔn)入監(jiān)管職責(zé)的，并且在當(dāng)時(shí)條件下能夠發(fā)現(xiàn)并阻止不符合國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的食品經(jīng)營者進(jìn)入市場，但行政主體的違法的不作為就可能導(dǎo)致不合法或違法的食品經(jīng)營者的存在，進(jìn)而產(chǎn)生食品安全事故的潛在性危害。

最后，政府對食品安全事故負(fù)有監(jiān)管不力的責(zé)任?！妒称钒踩ā愤M(jìn)一步明確了實(shí)行分段監(jiān)管的各部門的職責(zé)，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立了食品安全委員會(huì)，各省市、地方政府都對各自領(lǐng)域內(nèi)的食品安全監(jiān)管工作做了分工部署。食品從原料到加工成成品的過程中，政府在整個(gè)生產(chǎn)加工過程中都要對食品質(zhì)量安全進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。政府機(jī)關(guān)及其工作人員作為社會(huì)公共利益的維護(hù)者，有監(jiān)管市場秩序、保障食品質(zhì)量安全的義務(wù)，理應(yīng)嚴(yán)格管理控制社會(huì)生活中的各種違法現(xiàn)象，但若其怠于履行義務(wù)，甚至進(jìn)行違法行為，就會(huì)給食品消費(fèi)者帶來更大的風(fēng)險(xiǎn)。在此方面的前車之鑒就有在“三聚氰胺奶粉事件”發(fā)生前，三鹿牌奶粉曾經(jīng)擁有“國家免檢產(chǎn)品”、“中國名牌”的榮譽(yù)稱號，這種對市場監(jiān)管不力的過錯(cuò)，政府有不可推卸的責(zé)任。

3 食品安全事故中國家賠償責(zé)任的構(gòu)建

我國法律上沒有明確規(guī)定關(guān)于食品安全事故中的構(gòu)建賠償責(zé)任，但這并不是我們拒絕國家賠償?shù)睦碛?，這正是我國法律不夠完善的地方，我們可以通過一定的方式將其納入我國現(xiàn)有的賠償范圍。

（一）食品安全事故中國家賠償?shù)牧⒎Ｊ?/p>

目前，我國相關(guān)立法尚未對食品安全賠償問題進(jìn)行國家賠償?shù)囊?guī)定，鑒于我國食品安全問題的嚴(yán)峻形勢，并結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為對食品安全事故中國家賠償主要可以考慮以下兩種立法模式：一是食品安全賠償問題引入《國家賠償法》。國家賠償法從總體上建立起國家賠償制度，為依法對國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，并確立了以保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益為核心的基本原則。故將食品安全賠償問題引入國家賠償法，有利于從賠償法角度來保障受害者權(quán)益。二是完善《食品安全法》中關(guān)于國家賠償法律制度的構(gòu)建。食品安全法以保障公眾身體健康和生命安全為立法宗旨，建立國家賠償制度為公眾的受償權(quán)后續(xù)保障有著至關(guān)重要的作用，避免經(jīng)營者無力賠償情形下受害者無處求償?shù)睦Ь常瑢κ称钒踩ǖ牧⒎ㄗ谥继峁?qiáng)有力的后盾。這兩種立法模式各有其可取之處，也有不足之處，不論何種，筆者都期望我國相關(guān)立法更趨于完善，以更及時(shí)有效地保障公眾合法權(quán)益。

（二）食品安全事故中國家賠償?shù)臍w責(zé)原則

我國國家賠償法規(guī)定，對于國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的侵權(quán)行為或者應(yīng)當(dāng)作為而不作為的行為，造成損害的，受害人有取得國家賠償?shù)臋?quán)利?？v觀我國國家賠償法的發(fā)展歷程，可知我國國家賠償法經(jīng)過不斷完善已將過去的違法原則和結(jié)果原則并行修改為嚴(yán)格責(zé)任原則。在嚴(yán)格責(zé)任原則下，不論行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否違法，只要造成損害結(jié)果且違法行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，都應(yīng)對其行為所造成的損害承擔(dān)責(zé)任，即可認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)存在責(zé)任，此時(shí)受害者可申請國家賠償。適用嚴(yán)格責(zé)任有利于加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的有效監(jiān)督，使其更加嚴(yán)格守法，保障受害者及時(shí)獲得有效賠償。

（三）食品安全事故中國家賠償?shù)呐e證責(zé)任

在我國，除特殊情形外，舉證責(zé)任一般適用“誰主張，誰舉證”原則，國家賠償法也不例外，這一原則在解決一般問題上起著統(tǒng)攝作用，但在解決特殊問題時(shí)卻較為不合理。而在食品安全事故國家賠償中就應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置原則。關(guān)于舉證責(zé)任倒置，我國《民事證據(jù)規(guī)定》第4條和《侵權(quán)責(zé)任法》第66條都已有了相關(guān)的法律規(guī)定。在食品安全事故中，受害者存在著受害廣泛性和數(shù)目不確定性，更多的是處于弱勢地位的普通公眾，對相關(guān)證據(jù)的獲取能力有限，難以證明行政機(jī)關(guān)行為或不作為的違法性，若仍由受害者承擔(dān)舉證責(zé)任其不能證明時(shí)承擔(dān)不利后果，就失去了法律所特有的平衡性，不僅加大其證明負(fù)擔(dān)而且易于導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的濫用職權(quán)或不作為，這是極為不公平合理的。因此，在食品安全事故國家賠償?shù)脑V訟中應(yīng)采取舉證責(zé)任倒置原則，由行政機(jī)關(guān)就其采取了相關(guān)合法行為并有效防止食品安全事故發(fā)生進(jìn)行舉證證明。

（四）食品安全事故中實(shí)現(xiàn)國家賠償?shù)穆窂?/p>

首先，國家先行賠償。在食品安全事故中，為了讓受害者得到及時(shí)有效的救濟(jì)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，國家可以先期墊付治療檢查費(fèi)用和賠償金，以最大限度減少損失，防止事態(tài)進(jìn)一步惡化，并在墊付后取得代位求償權(quán)，向有關(guān)責(zé)任人追償。這時(shí)受害者仍然擁有要求經(jīng)營者承擔(dān)直接或間接經(jīng)濟(jì)損失賠償?shù)臋?quán)利。由國家先行賠償，這樣既可以減少食品安全事故的訴訟率，也可以有效改善受害者在賠償問題上所面臨的無處求償?shù)谋粍?dòng)局面。并且，事實(shí)上國家先行賠償在清理風(fēng)險(xiǎn)證券公司過程中對權(quán)益受損的個(gè)人投資者的有益嘗試中已取得了良好的社會(huì)效果。為保障充分的賠償資金，可設(shè)立專項(xiàng)國家賠償基金，由在食品安全方面存在高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)企業(yè)內(nèi)部出資建立賠償基金，并廣泛吸收社會(huì)捐助資金，以及相關(guān)企業(yè)的投資作為國家實(shí)施先行賠償?shù)闹饕Y金來源，收集的資金由政府進(jìn)行管理和進(jìn)行賠償。一旦出現(xiàn)肇事企業(yè)無力賠償?shù)那闆r，可啟動(dòng)該專項(xiàng)國家賠償基金，對受害人事先予以賠償。

然后，通過公益訴訟解決受害者與責(zé)任人之間的糾紛。公益訴訟，是指任何公民、法人或組織都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對違反相關(guān)法律規(guī)范、侵犯國家和社會(huì)公共利益的行為，向人民法院起訴，由法院按照法定程序在訴訟當(dāng)事人和其他訴訟參與人的參加下，由專門法官主持的，依法追究違法者法律責(zé)任的司法活動(dòng)。通過公益訴訟來解決食品安全事故糾紛，不僅可以解決廣大受害者訴求無門的困境，使其得到及時(shí)有效的司法救濟(jì)，而且責(zé)任主體承擔(dān)的巨額賠償還能對其起到威懾和制裁的效果，進(jìn)而對相關(guān)行業(yè)也起到威懾作用，迫使他們規(guī)范自身的行為，防止事故再次發(fā)生。對于國家來說，通過公益訴訟可以促使其更好地履行規(guī)范市場秩序的職責(zé)，維護(hù)市場秩序的穩(wěn)定。而目前我國在食品安全事故中的公益訴訟制度并不健全，在訴訟主體資格、舉證責(zé)任分配方式以及因果關(guān)系認(rèn)定等方面都沒有明確規(guī)定，有待立法的完善。

最后，國家向侵權(quán)者追償。在食品安全事故賠償中，國家承擔(dān)的賠償責(zé)任屬于替代責(zé)任，賠償責(zé)任主體與損害侵權(quán)行為主體是相分離的。國家在這一過程中不是為自己的侵權(quán)行為負(fù)責(zé)，而是為行為人的侵權(quán)行為買單，最終仍然應(yīng)由行為人承擔(dān)責(zé)任。所以國家有權(quán)向?qū)嶋H侵權(quán)人追償，并且可以待受害者得到治療，事件平息后再通過相關(guān)的協(xié)商或者訴訟內(nèi)的方式，公開、公正地解決責(zé)任追償問題。這不僅能讓受害者得到及時(shí)有效的治療，又能穩(wěn)定社會(huì)秩序，還能樹立國家為人民服務(wù)的良好形象。對于國家在向侵權(quán)者追償?shù)倪^程中可能遇到的侵權(quán)責(zé)任人仍舊無力賠償?shù)睦Ь常山⑹称钒踩?zé)任保險(xiǎn)制度，由可能存在食品安全危險(xiǎn)的企業(yè)經(jīng)營者通過分散責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)來解決賠償資金的有效追償問題。