宋華琳

一方面，跨國公司影響行政機(jī)關(guān)政策制定促進(jìn)了中國法律制度的全球化，另一方面跨國公司影響政府規(guī)制的途徑，卻多為非正式的隱性途徑，其間或有政企之間的復(fù)雜利益網(wǎng)絡(luò)，這有可能使我國的規(guī)制政策有所偏頗。

全國人大代表、著名主持人曹可凡在2016年兩會上透露，去年，被曝使用過期劣質(zhì)肉的福喜公司曾找他和另一位全國人大代表斡旋，引發(fā)社會嘩然。

事實(shí)上，這只是跨國公司通過各種手段試圖影響有關(guān)政府部門乃至司法機(jī)關(guān)的一例。在西方國家，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)是游說者們的金礦，在中國，跨國公司也將游說的用力點(diǎn)放在了行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)身上。

那么，跨國公司在中國到底是如何影響政策制定和行政部門監(jiān)管的呢？

跨國公司命運(yùn)與政策密不可分

跨國公司最初的形態(tài)產(chǎn)生于1870年至1900年間，當(dāng)時(shí)一些大企業(yè)開始在海外設(shè)立分部并進(jìn)行直接投資。進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著信息化的發(fā)展，可以更快速、便捷地遠(yuǎn)距離傳遞數(shù)據(jù)、文本和圖像，使得跨國公司更容易根據(jù)市場、資源、效率以及戰(zhàn)略性資產(chǎn)等因素，來決定其在全球范圍內(nèi)的生產(chǎn)布局?？鐕境闪巳蚪?jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)的中心，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長的重要動力?，F(xiàn)實(shí)是，世界最大的200個經(jīng)濟(jì)體中有一多半是企業(yè)，而不是國家。通用汽車公司的營業(yè)額超過了南非的國民生產(chǎn)總值，豐田汽車公司的營業(yè)額則超過了挪威的國民生產(chǎn)總值

跨國公司在研究開發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營活動中日益認(rèn)識到，影響他國政府政策的制定、實(shí)施、監(jiān)管，對自身的發(fā)展有著重大影響。

譬如前文提到的福喜公司，作為麥當(dāng)勞、肯德基、必勝客的主要供貨商，在被媒體曝光后，由于我國一貫嚴(yán)厲對待食品安全的態(tài)度，上海食藥監(jiān)部門連夜出擊封存了相關(guān)食品，約談多家下游食品流通企業(yè)，一時(shí)間相關(guān)跨國公司門店冷落，銷售額銳減。2016年2月1日，上海市嘉定區(qū)法院依法對上海福喜食品有限公司、福喜食品有限公司，被告人楊立群、賀業(yè)政等犯生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪一案進(jìn)行了一審公開宣判。法院以生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪分別判處兩家公司罰金人民幣一百二十萬元；澳籍被告人楊立群等十人均被判有期徒刑。其中楊立群被判處有期徒刑三年，并處罰金人民幣十萬元，驅(qū)逐出境。賀業(yè)政等9人被判二年八個月至一年七個月不等，并處罰金8萬至3萬元不等。

除了監(jiān)管部門對具體事件的查處，跨國公司進(jìn)入一國市場后會發(fā)現(xiàn)：該國設(shè)定準(zhǔn)入資格條件的寬與嚴(yán)，會影響它們是否能、何時(shí)能從事相應(yīng)活動，將新產(chǎn)品投放上市；政府價(jià)格、稅收、外貿(mào)等領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)政策，對其業(yè)務(wù)發(fā)展具有實(shí)質(zhì)性的意義。政府規(guī)制的法律體系是否統(tǒng)一，政府監(jiān)管體制是否明晰，監(jiān)管職能是否交錯，監(jiān)管風(fēng)格是嚴(yán)厲還是寬松，監(jiān)管能力是有力還是孱弱，監(jiān)管程序是透明還是神秘，都直接影響跨國公司的商業(yè)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)績效。

因此，出于降低合規(guī)成本，獲得比較競爭優(yōu)勢等考慮，跨國公司會努力影響中國行政監(jiān)管政策。

“公共事務(wù)部”承擔(dān)游說任務(wù)

通常來說，跨國公司左右一國政策的制定，需要影響的機(jī)構(gòu)十分廣泛，從立法機(jī)關(guān)到行政部門乃至司法機(jī)關(guān)等，其中最主要的就是行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

這是因?yàn)椋涸谥袊?，法律的制定和修改往往是由部委機(jī)關(guān)啟動的，這些行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)會擬就法律的藍(lán)圖和框架。并且，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)聚集了大量具有專業(yè)知識的人員，能夠搜集和掌控大量有關(guān)社會生活的信息，不僅要制定規(guī)則，還在事實(shí)認(rèn)定、法律適用和程序選擇方面，具有相當(dāng)?shù)牟昧繖?quán)。

跨國公司常見的影響行政監(jiān)管機(jī)關(guān)的途徑通常有七種，包括座談會、聽證會，通過同政府官員的直接接觸，通過同行政機(jī)關(guān)及下屬單位的正式或非正式接觸，通過對專家及傳媒的利用，通過對公益事業(yè)的參與等。

而這些途徑的運(yùn)用，則是各大跨國公司“不可說的秘密”。

通常來講，絕大多數(shù)跨國公司會努力就政府監(jiān)管的法律和政策發(fā)表自己的見解，施加自己的影響?？鐕究梢酝ㄟ^自身的公共事務(wù)部或政府事務(wù)部、法規(guī)事務(wù)部，也可以通過行業(yè)協(xié)會，來試圖影響政府監(jiān)管法律制度。

據(jù)作者了解，目前跨國公司內(nèi)部一般會設(shè)有被冠以“政府事務(wù)部”、“公共事務(wù)部”、“法律及政府事務(wù)部”之名的公共事務(wù)部，其負(fù)責(zé)人和工作人員一般有著較好的知識背景，熟悉相應(yīng)的業(yè)務(wù)，了解企業(yè)所處的法律、政策和商務(wù)環(huán)境；有著較為相關(guān)、較為深厚的工作經(jīng)驗(yàn)積累。這些公共事務(wù)部的行事風(fēng)格低調(diào)，它們的工作在于識別議題，形成公司對特定規(guī)制議題的反應(yīng)策略；利用各種途徑向政府表達(dá)自己的利益訴求；利用傳媒向公眾和社會傳遞公司的情況，發(fā)表自己的見解；作為公司經(jīng)營戰(zhàn)略的重要組成部分，去參與相應(yīng)的公益事業(yè)。

相當(dāng)數(shù)量的跨國公司選擇將地區(qū)總部設(shè)在北京或者在京設(shè)置分公司、辦事處等，目的之一就是便于同政府機(jī)構(gòu)發(fā)展正式和非正式的聯(lián)系，了解政府監(jiān)管政策的動向，影響監(jiān)管規(guī)則的形成和修改。

如果某個問題對同行業(yè)內(nèi)部所有公司都產(chǎn)生影響，這時(shí)經(jīng)濟(jì)性聯(lián)合組織就會發(fā)揮更大的作用；但如果某個問題只是對某一公司產(chǎn)生了獨(dú)特的影響，或者將該公司置于和其他公司對立的地位，那么，跨國公司要更倚重自己的公共事務(wù)部，來發(fā)出聲音，表達(dá)自己的訴求。

“行業(yè)協(xié)會”是重要工具

行業(yè)協(xié)會是另一個跨國公司影響他國行政監(jiān)管體系的重要工具。行業(yè)協(xié)會會密切關(guān)注在立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和社會生活中發(fā)生的事件，關(guān)注政府監(jiān)管的進(jìn)展，關(guān)注未來會出臺怎樣的法律法規(guī)，改革發(fā)展的趨勢是怎樣的，并在涉及跨國公司利益的方面，與政府官員接觸，鮮明地表達(dá)自己的立場。很多跨國公司愿意參加一般性的或行業(yè)性、專業(yè)性的協(xié)會，從而依靠團(tuán)體的力量和專職人員的努力，來促進(jìn)它們在政府事務(wù)中的利益。

以中國美國商會的組成和運(yùn)行為例，中國美國商會是由在華美國企業(yè)組成的非營利性機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在北京，擁有近2700名企業(yè)及個人會員。中國美國商會自1999年起，每年以對會員的調(diào)查為基礎(chǔ)，發(fā)布題為《美國企業(yè)在中國》的白皮書，這是它每年發(fā)布的最為重要的年度政策性文件，該文件被廣泛分發(fā)給中美政府官員作為參考。白皮書就美國在華企業(yè)的商務(wù)環(huán)境，圍繞具體省市的問題，圍繞健康、安全、環(huán)境、知識產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)、稅收等商務(wù)環(huán)境問題，農(nóng)業(yè)、食品、銀行業(yè)、資本市場、建筑、工程設(shè)計(jì)、醫(yī)療、信息和通信技術(shù)、保險(xiǎn)、法律服務(wù)、制藥業(yè)、運(yùn)輸和物流等特定行業(yè)的問題，發(fā)表直接、尖銳的意見。

中國美國商會對中國《反壟斷法》的出臺、2008年進(jìn)行的機(jī)構(gòu)改革，都發(fā)表了自己的見解。同時(shí)它還于2008年12月9日和河北省商務(wù)廳、安徽省商務(wù)廳等十省市商務(wù)部門簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，它還去游說美國政府改革相關(guān)對話政策。

此外，跨國公司還樂于參與反映特定行業(yè)和利益的協(xié)會。以中國外商投資企業(yè)協(xié)會（CAEFI）的藥品研制和開發(fā)行業(yè)委員會（以下簡稱RDPAC）為例，它的前身是始于1995年的“研制開發(fā)制藥企業(yè)協(xié)會”，它于1999年在北京正式設(shè)立代表處，于2004年11月正式獲得民政部的批準(zhǔn)。RDPAC有會員公司38家，包括禮萊、史克、楊森、羅氏等大部分知名的跨國制藥公司。作為追求跨國制藥企業(yè)間共同利益組成的共同體，RDPAC頒布《藥品推廣行為準(zhǔn)則宣言》，來對跨國藥業(yè)進(jìn)行自律性規(guī)制；RDPAC新任主席會去拜訪國家食品藥品監(jiān)督管理局；RDPAC會借助媒體發(fā)布對藥價(jià)政策、藥品專利政策、藥品許可政策、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的見解；RDPAC也會組織公益性活動，RDPAC及下屬的38家跨國藥企在2008年汶川地震后捐贈了價(jià)值1.2億的現(xiàn)金和藥品。

積極作用：促使法律制度全球化

現(xiàn)實(shí)中，跨國公司與政府部門及相關(guān)人員的關(guān)系是十分復(fù)雜。本文只是一個白描?？鐕景l(fā)展與政府的關(guān)系，通過發(fā)表其自認(rèn)為合理、且有利于自身的見解，來影響中國政府規(guī)制議程設(shè)定的優(yōu)先次序和實(shí)體內(nèi)容。這個過程中，他們更多提供的思想、觀點(diǎn)、視角乃至詞語和表達(dá)方式。

當(dāng)然，中國行政政策的形成有較強(qiáng)的自主性，并不是那么容易就被“俘獲”。應(yīng)該說在這個過程中，跨國公司不僅僅是被監(jiān)管的對象，也不僅僅是游說者，更成為整個治理網(wǎng)絡(luò)的一部分，并共同促成法律的實(shí)施。

應(yīng)該承認(rèn)，跨國公司也會在一定程度上發(fā)揮積極的作用，因?yàn)樗鼈冏鳛槿蚪?jīng)濟(jì)活動的重要主體，應(yīng)有權(quán)以其經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的利益為基礎(chǔ)，參與政府監(jiān)管政策的形成過程。跨國公司也需遵守母國的行政監(jiān)管法律和政策，而且它們在市場活動中具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，有著信息優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和管理優(yōu)勢，在某些政策領(lǐng)域或可形成合理化的見解，有可能通過對中國政府行政監(jiān)管體系施加外在的影響，來推動中國有益的制度變革。

例如倡導(dǎo)全球化規(guī)制，要求信息公開、平等對待、簡化程序、打擊假冒偽劣產(chǎn)品，這也符合我國企業(yè)和公眾的利益，也與當(dāng)前簡政放權(quán)、行政審批改革、加強(qiáng)市場監(jiān)管等改革方向相一致，使得行政法律制度更趨全球化。

隱性途徑背后利益網(wǎng)絡(luò)

但也需看到跨國公司與我國政府部門間關(guān)系的隱憂。在美國頒布有《游說信息披露法》和《外國代理人登記法》。我國在這方面的立法還尚付闕如。

前文所列舉但未能窮盡的跨國公司影響政府監(jiān)管的途徑，卻多為非正式的隱性途徑，其間或有政企之間的復(fù)雜利益網(wǎng)絡(luò)，這有可能使我國的規(guī)制政策有所偏頗，乃至蘊(yùn)含著政企合謀進(jìn)而侵害消費(fèi)者權(quán)益的可能；還可能使得跨國公司在產(chǎn)品準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格、經(jīng)營業(yè)態(tài)、經(jīng)營行為等方面，相對于民族企業(yè)而言具有比較優(yōu)勢，造成了起跑線上的不平等競爭。

如何讓跨國公司能理性、建設(shè)性地推動中國行政監(jiān)管政策形成，防止其施加不適當(dāng)?shù)挠绊懀?/p>

首先，從程序面出發(fā)，在政策形成過程中，不同利益群體之間并非勢均力敵，也不一定能得到同樣的對待。社會心理學(xué)和組織行為學(xué)研究成果認(rèn)為，人們更愿意接受社會、經(jīng)濟(jì)、政治地位較高群體的觀點(diǎn)。在政策形成過程中，行政機(jī)關(guān)或許更容易受跨國公司影響，而相對較少受中小企業(yè)和普通公眾的影響。因此應(yīng)建構(gòu)開放、反思、多元的政策形成程序，讓不同主體在政策形成中享有相稱的權(quán)重，防止跨國公司的聲音占過重的比重，還應(yīng)理性聽取企業(yè)、協(xié)會、專家、消費(fèi)者、媒體的觀點(diǎn)和立場，特別應(yīng)注重聽取受到不利影響的利害關(guān)系人的意見，使得政策內(nèi)容更趨合理化。

其次，從實(shí)體面出發(fā)，應(yīng)強(qiáng)化對規(guī)制政策的合法性、必要性和合理性論證。合法性論證材料應(yīng)重點(diǎn)說明擬出臺的政策符合立法的原理和精神；必要性論證旨在說明擬出臺的政策能有效解決問題或?qū)崿F(xiàn)行政任務(wù)；合理性論證則重點(diǎn)評估實(shí)施該政策對經(jīng)濟(jì)社會可能產(chǎn)生的影響，說明實(shí)施該政策的預(yù)期效果。政府法制部門及編制部門應(yīng)盡量扮演“看門人”的角色，通過外部監(jiān)督改進(jìn)政策質(zhì)量。

最后，規(guī)范跨國公司和行政部門的聯(lián)系。行政規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)就官員和跨國公司代表的接觸情況加以登記，并予以公開；應(yīng)禁止跨國公司代表與行政規(guī)制機(jī)構(gòu)官員以非正式的方式討論懸而未決的事情；通過行政規(guī)制決策程序的規(guī)范，行政監(jiān)督機(jī)制的完善，公務(wù)員職業(yè)倫理的強(qiáng)調(diào)，來盡量避免跨國公司以非正式的途徑，去影響中國政府規(guī)制政策的形成。

（作者系南開大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，本文原載《行政法學(xué)研究》2016年第1期）